土地权属调整是土地整理中不可或缺的重要内容。这也是传统的土地整理不同于技术型土地整治的重要特征。由于土地权属调整具有很强的政策性和技术性，需要花费较大的成本，以及对土地权属调整的重要性认识不足，常因此被人们所忽视。实际上，土地权属调整对于保持农村土地承包关系并长久不变和保护农民合法的土地权益具有重要的意义。
近几年我一直对”确权不确地不确四至”做法心存疑问，久思不得其解。要知道，缺乏必须的登记要件，怎么实施土地登记；土地没有登记，又怎么颁发土地权利证书呢？不颁发权利证书又怎么让农民们吃“定心丸”。对于有人说“确权确地确四至”是折腾，更是让人无法理解。因为如果”不确权不确地不确四至”，那又怎么保护农民的合法的土地权益呢？怎么做到第二轮土地承包到期后再延长30年？甚至有人认为“土地私有制下才需确权”，这就如同改革初期，当时有人说”土地公有制下不存在地租”一样幼稚可笑！因为大家知道，自2015年起花费了五年时间，在我国农村开展了农村土地确权、定界、登记、颁证工作，解决土地承包地存在的地块面积不准、四至不清、空间位置不明、管理不规范等的突出问题，取得了预期的成果。在农民手中最终拿到《农村土地承包经营权证》，上面记载产权主体姓名、土地面积、权属状况、四至位置等信息。在有效的证书中记载的信息中主体、面积、权属、位置之间保持一致性。换句话说，若出现权与地分离，即土地权利与土地位置分离，按规范操作则需要进行土地更新登记，否则就意味着初始登记证书无效，则确权成果付诸东流。因此，我对所谓“确权不确地”的说法和做法一直持质疑的态度。可是近日我查阅了各地有关“小田并大田”试点资料，详细了解试点中的具体做法之后认为，在”小田并大田”过程中，是可以做到“确权确地确四至”，保护农民合法的土地权利。总体而论“不是不能而是不为矣”！ 下面就让我梳理一下，为什么说在”小田并大田”过程中，是可以做到“确权确地确四至”。1）认知误区。
在我国学术界还是业界对于“确权”认知上存在以下误区：误区之一：认为”确权”是指确定土地所有权，甚至认为“确权”就是土地私有化。误区之二：人们常把“确权”止步于明确“这块地归谁所有、归谁使用，不涉及有关土地信息登录于权利证书。误区之三：关于定界是确权的技术保障认识不足，缺乏对定界就是确定权利的物质边界的认知。马克思认为，土地权利不同于其他的物质权利，它区分为“土地法律权利”和“土地物质权利”，前者是指土地权利性质（属性）和归谁所有或使用（主体）。后者则是指土地面积（数量）、四至位置（区位）和使用状况（现状）。土地确权应当包含上述两层含义且不可分割，并借助土地权利登记加以实现。通俗些说，所谓确权就是确指某一块土地权利性质（囯有或集体所有、公有或私有）、权利主体（归谁所有或使用）、土地数量（面积）、四至位置（东西南北界址点）和利用现状（什么地类）等，并将这些地籍信息登记载入土地权利证书，颁发给土地权利人。经囯家土地登记的土地权利享受法律保护。根据我国《土地登记规则》的规定，土地权利的确定是以定界加以显化的，以划定权利边界（四至）为其前提。定界是确权的保障，只有划定权利边界（四至）的土地权利才具备土地登记的要件。在这里应强调说明一下，这里所指的”权利边界”包括法律边界和物质边界。在民法上所谓土地系指一块具有特定“四至”的地球表面，其空间界线由二维延伸至三维，由传统的”四至”扩展至“六至”的空间宗地。《民法典》规定：申请不动产登记，应当提供权属证明、不动产界址和面积等必要材料。1）“小田并大田”的客观需求。
土地调整历来是传统土地整理的内容。从实践维度而言，如今我国农村广泛开展的“小田并大田”活动的实质就是解决土地分散、产生“飞地”、土地宜机率和生产率低下等问题，以适应农业规模化经营和农业生产机械化的要求。
从理论维度而论，“小田并大田”活动的本质是改革土地利用中人与人之间的土地关系，以适应土地生产力发展。当今农村零散分布的小田块是农民均田思想的历史遣迹，虽然在我国历史上早在井田制时期就已经采用“土地数量与质量并重”分田的做法，但在联产承包时期分田还是采取”好田差田均分”的办法，导致每户农民所分之土地分散配置。这种状况与当时田间作业以人工为主的土地生产力水平尚能勉强适应，但与近年耒发展的大型农业机械等精准农业技术和为增益降本实施的农业规模化经营则极不相适应，”小田并大田”的需求应运而生，这也我国实现农业现代化之必需。据4万多份农村调查数据与土地统计分析研究发现，“小田并大田”是可能的，中国86%农田可以合并，形成平均面积大于16公顷的大规模农田，蕴育着潜在土地生产力，这将使机械使用率增加91%，减少氮投入量24%，氮利用效率提高18%，劳动力需求量减少39%，使农业生产成本减半、劳动收入翻番。这项研究充分说明“小田并大田”是可能的。依据现有“小田并大田”试验资料，我认为，“小田并大田”实践中是可以做到“确权又确地确四至”的。各地试点的共同做法是：根据农民种植意愿，采用”先选地、再划区”的做法，将承包土地规划成“自种区”和“流转区”（有的地方还增加“委托区”）。这中间有个重要环节，就是根据己确权的土地面积，农户自行选择自种地，社区再将这些自选地块集中划为“自种区”，将农户不愿种地而选择流转地集中划为“流转区”。应当指出，农民是根据土地确权面积选择自种地和流转地，结果是已确权的承包地面积未改变，则不过需要对这些四至位置发生变化的土地承包地面积重新加以四至定界，在获得新的四至信息之后，将其在土地权利证书上更新登录，履行“土地变更登记”即可，这样使初始确权时颁发的证书处于“确权确地确四至”的更新状态，依然有效。 以上做法完全符合自然资源部关于确权登记成果及时更新的相关要求。自然资源部（2O22）19号文件要求以县级单位组织入库且更新过的集体土地所有权确权登记成果和地籍图，并于2023年底前汇总上交自然资源部。并要求健全集体土地所有权确权登记成果更新和应用执行，各地要采取“日常+定期”模式，做好集体土地所有权确权登记成果的更新。“小田并大田”直接影响土地利用率的提高，产生新增耕地效应。“小田并大田”之后，想种地的农民可获得”一户一块田”，继续种地；不想种地和种不了多余地的农民，可将其全部或部分承包地委托给村集体组织自种或对内流转。由于“小田并大田”土地整理前后沟、渠、路和田坎占地面积的减少，新增了一定比率（约5%一10%）的耕地面积，提高了耕地利用率。经过土地整理与高标准农田建设相结合，农民获得高标准高质量宜机作业的大规模田块，降低了生产成本，增加了收益；村集体获得了更多可支配的土地，增加了持续性的稳定可靠的经济收入，“小田并大田”之举实现了多赢的目标。1）政策执行现状。
土地权属调整是土地整理中不可或缺的重要环节。在我国土地整理中存在严重的工程化倾向，对土地上机耕道路、排灌渠道、林网建设等基础设施建设，以及农地上原有沟、渠、路、坎占地复垦，增加新增耕地面积较为重视，而轻视甚至忽视土地权属调整工作。既使在土地整理规划设计书中涉及土地权属调整部分也是轻描淡写，缺少实际性内容如土地交换合并设计方案和整理后更新地籍图等。这种情况的存在与我国土地公有制和土地登记制度的法律效力不健全、实施措施与政策不力有关，如没有法律硬性规定，土地权属未调整、土地登记信息未更新不予开工建设、缺少对确权土地信息及时更新的监督与土地收益分配中应用等。早在1998年原国土资源部颁发文件要求在土地整理中引入土地权属调整。甚至于2016年还发布《土地整理权属调整规范》。2019年农业农村部发文“鼓励农户通过互换并地实现连片种植”。可在土地整理实践中收效甚微，据原国土资源部数据，1998一2019年间全国土地整理总面积中，涉及所有权调整面积比例为5.47%，农地承包经营权调整面积比倒为14.92%，他项权利调整面积比例为0.3%。根据有关外国和地区经验证实，在土地整理中一般先行权属调整，再行工程改造。如德国《土地整理法》明确规定整理前权属调查、土地权利的确定和意见征集、整理中地块交换合并、新增地的分配、地价评估、纠纷处理以及整理后权属登记等具体程序和方法。日本的土地整备包括地块交换、土地分合、荒地开垦、地类转换、灌溉排水、填海造田以及新建道路和沟渠农业设施等。在我国台湾地区土地重划前要求提交土地交换设计和重划前后地籍图。重划后按土地质量优劣、地价高低折算分配土地、新增耕地作为重划抵费地，用作公共设施用地上市出售，抵费地地价款用于支付土地重划成本。以上外国和地区的相关经验和做法值得我们记取并加以实践应用。近年我国有关机构成功研发了具有五层结构的“二、三维结合的农村土地确权方法”。该系统具有以下功能：1）数据导入；2）数据查询与统计；3）影像数据管理；4）矢量数据管理；5）图表自动生成与统计；6）统计报表导出；7）三维数据管理；8）成果导出与展示。使用该系统能夠提高土地确权的准确性和适时性以及工作效率，可为土地确权工作提供有效的技术支持。
综上所述，可以建立以下共识：1）应当进一步提高对“确权登记颁证”是保护农民土地承包经营权重要途径的认识。2）”确权不确地不确四至”的做法，本质上是对前几年土地确权登记颁证工作成果和我国土地登记制度的否定。3）在”小田并大田”活动中，不是做不到“确权确地确四至”，而是不愿做而已。“非不能而不为也”。4）在”小田并大田”活动中，“确权确地确四至”是属于土地变更登记范畴（原为“土地初始登记”），根据国际经验，应当适时进行。（2024年8月3日）
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