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减量化规划与存量土地再利用
前几年在供给侧结构性改革的宏观背景之下，我国规划界与管理界关于城市减量化规划与存量土地再利用，开展了热烈讨论并进行了大胆实践验证。在当前转变经济增长方式、注重发展质量的大背景下，有必要进一步对其进行深入探讨，并将其有益的研究成果应用于规划实践之中。
01.减量化概念的由来
20世纪60年代以来，全球范围内出现了资源耗竭、环境汚染、生态破坏等生态环境问题，迫使人们重新思考和处理＂人与自然＂之间的关系。回顾人类社会在经济社会发展过程中曾经历了三种摸式：1)传统经济模式。这是一种＂资源一产品一汚染排放＂单向线性开放式经济过程，导致日益严重的资源稀缺和环境汚染等问题。2)生产过程＂末端治理＂模式。开始注意环境问题，但具体做法是＂先汚染后治理＂，导致环境治理成本奇高，效果未能达到预期。3)循环经济模式。遵循＂减量化、再利用、资源化＂原则，采用强化＂始端治理＂的全过程处理模式，形成＂资源一产品一再生资源＂的循环过程。上列三项原则构成循环经济的基本路径，但它们的重要性并不是并列的，只有减量化原则才具有循环经济第一法则的意义。
所谓＂减量化原则＂系指在＂利用始端＂用较少的资源投入，达到既定的生产目的或消费目的。在经济活动的源头就注意资源节约和减少汚染。
由于土地利用的本质就是一个土地投入产出过程，依据并应用＂减量化原则、再利用原则＂，在其过程中就是要开展减量化规划和存量土地利用，具体体现在＂利用源头＂上就注意节约土地物质投入，尽量减少新增用地规模和实施存量土地再利用。
02.减量化规划的本质特征与衡量指标
土地利用的本质是土地投入产出过程。这个过程的减量化就是要以较少的土地投入，获取最大化的土地产出。简言之，减少投入增加产出。从土地产出角度来衡量土地利用效益的传统方法，即应用＂单位土地产值指标(土地产出率，单位为亿元/公顷)＂。有的学者将其称之为＂土地的经济宻度＂。
根据减量化原则与思维逻辑，应当转换研究视角，采用从土地投入角度来衡量土地利用效益的方法，则可应用＂单位产出占地指标(产出占地率，单位为公顷/亿元)＂，有的学者称之为＂经济的土地密度＂。
表面上看，上述两项指标仅是简单的互为倒数，但却具备不同评价功能。实践中互为倒数具备不同功能的类似指标有；＂人口密度＂与＂人均土地＂；＂湿润指数＂与＂干燥度＂等，由于从不同角度，应用不同指标，却衡量的是相同的土地利用过程，但要指出，应用＂单位产出占地率(公顷/亿元)＂这项指标，更加符合减量化原则，因为这项指标体现从土地投入角度，应用同一单位或地区的两亇时点的单位产出占地率指标值，即可直观地回答两者占地增减规模以及增减幅度。如，某单位2010年为5公顷/亿元，2020年为4公顷/亿元，据此判明后者每亿元GDP较前者少占用1公顷。又如2O05年美国和中国每亿美元占地率分别为54.94公顷和112.36公顷，后者较前者每亿美元多占57.92公顷。因此，我真不明白，为何如此简明直接的指标不加应用呢？
实践证明，＂单位产值(GDP)占地率＂指标用以节地评价，具有简便、直观、易获得等优点。此外，在国家有关文件中也在应用这项指标，如原国土资源部、国家发改委、和国家统计局联合发布的《单位GDP和固定资产投资规模增长新增建设用地消耗考核办法》(2012年)、国土资源部《节约集约利用土地规定》(2014年)，要求在＂十三五＂期间全国单位GDP建设用地规模下降20%。
与此同时，国际上也存在类似的情况，在＂人类需要多大的世界＂国际研讨会就认为：地表和物质一样也是有限的。对一块土地的使用不能简单地看成是价值中性的占用，必须把它看成是这块士地的＂耗尽或用完＂，提出＂单位生产或服务的土地占用＂(SIPS)指标作为土地利用的生态新尺度。这项指标(SⅠPS)与单位产值占地率具有异曲同功的效果。
03.存量土地再利用
1)槪念辩识。狭义的＂存量土地＂系指原国土资源部界定为城市内闲置土地、空闲土地、批而未用或利用不充分的土地。
实践中常把城市的＂存量土地＂系指城市全部已占有或已使用的城市建设用地，也就是城市建成区。此外，还应包括地上附着物即存量建筑资源，统称其为存量空间资源。这当中非常重要的是土地利用从二维转向三维，从土地地表资源扩展至其上不动产资源。
广义的＂存量土地＂是指已经投入使用的全部土地，包括耕地+园地+林地+牧地+湿地+城镇村及工矿用地+交通运输用地+水域及水利设施用地，根据＂三调＂数据（2019），我国存量土地总面积为944131.62万公顷，占83.47%。
＂存量土地再利用＂是指在土地面积不增加的条件下，通过对己利用土地内涵挖潜路径和方法加以再利用，以满足对用地的需求。存量土地再利用属于内涵挖潜利用模式，其所增加的＂用地面积＂具有隐性性质，即看不见却感觉得到其存在。因此，往往为人们所忽视。
存量土地再利用可以达到在不增加土地物质面积投入下增加可利用土地规模，有利于阻止我国土地城市化快于人口城市化的异常现象，加速人口城市化进程：有利于城市地上、地下空间应得以充分利用，符合未来土地利用发展趋势。早在1977年在瑞典召开首次地下空间国际会议就曾指出：21世纪将有1/'3人口工作、生活在地下空间。
2)存量土地再利用特点。存量土地再利用具有以下特点：利用方式多样(整建维修、改变功能、拆除重建、空间利用)：规划内容多维(涉及基础设施、公共服务、环境整治、产权调整、景观改造)：涉及主体多元(产权主体多元、话语权、决定权分散，涉及权利关系协调)：运作机制复杂(分散的物权，成本增加、政府难负、社会资本界入)。
3)存量土地再利用规划。规划思路一一要从计划配置资源转向空间治理：规划过程一一要从技术经验指导到协作协商：规划方法一一从效率追求到质量优先、从管控工具到协商平台、从单一视角到多元诉求：规划类型一一从法定规划到非法定规划、存量土地法定规划依靠非法定规划(如旧城更新与改造规划、环境整治规划、社区规划等)来研究与推进：规划人员一一多学科交叉、多类型协作、关注空间到关注人的需求、政府规划师、执业规划师、社区规划师相互配合：规划技术一一需要先进技术手段支持、运用数据、模型、模拟和算法支持。
04.存量土地再利用方法
1)提高存量土地建筑容积率。根据《中国城市统计年鉴2010》显示，2009年全国城市平均建筑容积率为0.342，其中最高城市为哈尔滨0.623、上海0.621、北京0.562。据测算，若全国城市平均建筑容积率提高到0.4，即可增加2000平方公里(19.98亿平方米)的建筑面积。2)地下空间开发利用。根据有关数据显示，在我国按可耕地和城镇村用地总面积占国土面积15%计，我国可供有效利用的地下空间资源总量约为11.5×10的14次方立方米，以平均层高3米计，可提供建筑面积3.83×10的14次方平方米。上列数据足以说明我国可供有效利用的地下空间资源极其丰富，为未来对其实施有利提供了喜人的前景。
据钱七虎院士研究，地下空间利用面积分别为北京（9600万平方米）、上海〈9000万平米）、深圳（5200万平方米）。截至2021年底，中国城市地下空间累计建设规模为27亿平方米，新增建筑面积（含轨道交通、综合走廊等）约2.83亿平方米。建成区地下空间开发强度，设区市的城市建成区由2020年4.05万平方米／平方公里，提升至2021年4.13万平方米／平方公里。。
未来城市交通转入地下，实现人一一车分离。将C02封存到地下。全球温室气体2／3的排放量来自于城市，城市地下空间将为城市碳汇带来巨大可能。利用地下空间的封闭性和稳定性等优势，实现C02的永久地不封存。
3)土地使用权的分层出让。这是一项值得深入研究的课题。根据《民法典》第345条规定：＂建设用地使用权可以在地表、地上或地下分别设置＂。这项规定为我国开发利用地上或地下空间提供法理依据，至于如何分层？分多少层？如何确定其利用强度、深度、用途？以及如何确权定界和对其价格进行评估？等问题有待进一步研究加以规定。
05.城市减量化发展
北京市作为全国第一亇实施减量化发展的城市，在此背景下＂战略留白＂是一剂降压药，扮演着重要的角色。＂战略留白用地＂并非规划绿地，而是规划建设用地（作者注：为什么一定是建没用地？），通过过程性绿化进行有效管控，提高规划的科学性，为提高城市韧性预留空间。《北京城市总体规划(2O16一2035年)》中规定，中心城区疏解腾退出来的空间，要适当留白增绿，见缝扦绿，不要见缝扦房，为疏解促整和划定战略留白工作指明方向。
北京市新版总规，根据资源环境剛性约束条件，规划科学设置2300万人口的上限。所有用地、建筑规模都要与人口总量相匹配。北京成为全国首个实施用地减量化发展的城市，城乡建設用地要从高峰的2945平方公里，到202O年底减量至286O平方公里，2O35年减量至276O平方公里。北京市执行的不仅是＂规划减量＂，而且＂现状减量＂，勇气很大，难度更大。北京市国土空间规划中规定，在现状城乡建设用地规模减量185平方公里的基础上，于全市2760平方公里规划城乡建设用地范围内再留132平方公里战略留白用地。在这过程中，应当改革过去只注重用地规模、不顾建筑规模和建筑容积率的城市增量发展的传统方式，下巨大决心战略留白，坚定历史定力，倒逼城市发展方式转型。(2023年11月28日)。
作者：王万茂
单位：南京农业大学土地管理学院
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