47
构建国土空间规划体系与学科1O问
引言
国土空间规划是国家空间发展的指南，可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。由主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现＂多规合一＂。強化国土空间规划对各项专项规划的指导约束作用。发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础作用，为国家发展规划落地实施提供空间保障。
（1)规划对象是什么？何谓国土？何谓空间？为何在＂空间＂前加上＂国土＂两字？这些基础性问题涉及国土空间规划的对象，它是＂国土空间＂即相对于国土的空间。如同领空相对于领土一样。这个国土空间不是虚拟空间，更不是魔幻空间，而是看得见、模得着的实体物质空间，即数量有限、边界明晰、四至确定、权属清晰的空间。规划过程中应强化远景战略研究，容许提出美好想像甚至遐想，但最终要将这些想象和研究结果转换成对不同的国土空间的需求，加以“落地实施”。绝对不允许出现“不知如何操作来实现的美妙幻想”，一定要远离空想。正如尼采所云：“光有理论远远不夠，还得找到通往理想的道路”
（2)如何整合规划目标？国土空间规划是＂多规合一＂所形成的新型规划类型。如何做到＂和而不同＂？切莫成为＂同而不和＂。(孔子曰：＂君子和而不同，小人同而不和＂。＂和＂者协调众人，形成整体：＂同＂者意气相同，形成单一。)具体耒讲，在＂多规合一＂的过程中，充分发挥相关规划的优势和善于解决的特殊矛盾，实施优势互补，但勿庸迴避的是，如何协调处理好原本规划目标相异的两类规划(如土规与城规)，从而形成＂一张图＂的整体性规划？
（3)如何规划定位？如何理解和处理＂发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础作用＂?首先，应当明确国土空间规划在国家规划体系中不处于引领作用，而处于基础作用。其次，国土空间规划与国家发展规划之间关系是，国土空间规划服务于国家发展规划的引领作用，两者绝对不是同一层次的规划。这里需要研究解决，国土空间规划在国家规划体系中的地位和应当解决的特殊矛盾。
（4)如何实施空间保障？如何理解和处理＂国土空间规划为国家发展规划落地实施提供空间保障＂？这里进一步明确，国土空间规划如何服务于国家发展规划的领域或方面，在于为其落地实施提供空间保障‘。具体来讲，就是为国家的某项发展所需空间提供保障，即提供空间供给，满足空间需求，而不是确定某项发展，更不是替代甚至高于具有战略性的发展规划。
（5)如何发挥规划的约束功能？如何理解和实施＂国土空间规划对于各专项规划指导约束作用＂？重点要弄清楚，国土空间规划应用或依据什么对专项规划发挥指导约束作用？约束什么？怎样约束？具体是指对有限空间、计划空间等空间数量分配与空间布局的约束。有限的空间无法满足无限需求，国家是借助规划耒协调国土空间供给与需求，约束需求不可避免。
（6)如何规划落地实施？如何规定规划落地实施的尺度和细度，区划乎？还是类型乎？如何理解和实施＂国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排＂？尤其是如何保证做到＂市县级以下编制详细规划要对具体地块用途和开发建设强度作出实施性安排”，并作为国土空间用途管制的重要依据。正如毛主席曾指出：“要渡河就要解决桥和船的问题”。总之，不论何等层级的国土空间规划不仅止步于“分区”，而要细化到“地类”，规划落地实施成果均以地类面积表示之。
（7)如何做到规划好用？如何理解与保证规划具有可操作性？如何＂理解与确保各层级规划能用、管用、好用＂？如何理解和实际操作＂各层级规划落地实施＂？这里涉足各层级规划之间协调与衔接问题。要处理好诸如各层级规划图的比例尺及其精度的规定、约束性规划指标分解下达等。众所周知，无法落地的任何规划绝对不是好规划。
（8)如何生成＂一张图＂？国土空间规划＂一张图＂的前提，是国土空间现状＂一张图＂：而国土空间现状＂一张图＂的前提，是统一的国土空间分类及其数据以及统一的基础信息平台。这里难点在于如何保证地籍数据的现势性和精确性以及更新实时性，以及制图比例尺的选用，如在1：1万比例尺的乡级国土空间规划上，是不可能绘制村庄规划图的。
（9)如何划定＂三区三线＂？按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台要求，同时有序划定三条控制线，要求做到“不交叉、不重叠、不冲突”。还应当明确要求做到”国土全覆盖”，否则留白区域如何称谓？也只有国土全覆盖前提下，“三区三线”方能发挥国土空间用途管制与治理的基本依据作用。在此基础上生成＂三区三线分布图＂与之相应的＂规划前、后国土空间结构表＂(要求以地类为基本单元)。。因为年度地籍变更是用以反映各种地类的增减变化，规划用地约束性指标也是以地类面积下达执行。
面临妥善处理与衔接自然资源部的”三区三线”与生态环境部的“三线一单”之间的关系？其中“生态保护红线”这条红线为两部门共同管控，如何划定？是由其中某一部门为主或两部门共同划定以及如何实施两部门日常监管？
（10)如何实施国土空间用途管制？怎样保证做到全覆盖、全域、全类型统一衔接的国土空间用途管制？首先需要明确管制的对象是什么？如何表征？＂三区三线分布图＂与相应数据(土地利用结构表)是用途管制与治理的基本依据。需要明确管制的对象？应当明确类型即“地类”才是国土空间用途管制的对象。为了滿足并协调年度地籍变更要求，在国土空间用途管制分区之后，应当开展地类面积统计。正如台湾在土地用途管制分区之后要求进行＂土地使用编定＂(用以分解统计＂地类＂面积与分布)。为此，应当明确，在国士空间用途管制实施过程中，分区是管制手段，地类是管制的对象，利用才是管制的目的。
在英国“地类”法定为土地使用权与土地开发的管制对象，自1950年至今实用的用途分类规则（UseClassesOrder，UCO）规定了22类用途，以实施私人现状地使用权与国家土地开发权的管制。
结语
国土空间规划有赖于国土空间规划新学科的支撑。国土空间规划学科的建设己提上议事日程。至今没有哪一个现存的学科得以胜任替代。从“科学学”角度而论，一门独立的学科应当符合包括研究对象、规划任务、专业队伍、学术专著等6条标准。至少就目前状况而言这些条件尚不具备，充其量处于＂前科学、隐学科＂阶段，有望百家争鸣、认真探讨，从而形成科学共同体和共认的理论与方法论。当前还拿不出比较完整的科学理论和范式来。有待打破学科割据，将对有关的学科进行＂异质整合＂，努力做到＂和而不同＂和形成多学科的＂化合物＂。(2024年3月15日）
作者：王万茂
单位：南京农业大学土地管理学院
购买方式
【天猫·中国农业出版社旗舰店】
保存下方图片，打开淘宝APP，扫码即可
王万茂学术交流网
王万茂教授的学术交流平台
长按左侧二维码关注我们
点击 “阅读原文” 购买或在线阅读！
