54
01.关于“三区三线”
（1）基本概念
“三区”是指“生产空间、生活空间、生态空间”（又称城镇空间、农业空间、生态空间）。“三区”的提出，最初源于主体功能区中的重点生态功能区、农产品主产区、城市化发展区。
“三线”是指生态保护红线、永久基本农田（红线）（又称耕地保护红线）、城镇用地开发边界（红线）。
“三区三线”划定的基本原则，要求做到“不交叉、不重叠、不冲突”，具有空间上的强制约束性，是区域内保护与开发的底线，是国土空间规划中的最核心的内容。三条控制红线是国土空间用途管制与治理的基本依据。
（2）提出问题
1）”三区”与“三个空间”之间存在什么关系？2）“三区”边界线是什么称谓？3）“三线”包围的区域（空间）是什么称谓？4）“三区三线”的落地是否要求做到“全覆盖”？5）囯土空间用途管制的对象是什么？等。
（3）辨识与质疑
1）“三区”与”三线”应当是”区（面）”与“线”之间存在对应关系，空间对应区域、区域存在边界、边界线就是控制红线，如生态空间的边界线就是生态保护红线，依此类推。至今为止正式颁布的不同级别的国空间规划的成果证实：“三区三线”划定的成果都是以土地面积为表征，说明其划定是以土地类型及其面积为基础。
2）“永久基本农田（或耕地保护）红线”与“生产（或农业）空间”区域边界线不完全吻合。两者之间所涵盖的地类面积是不一致的。例如，农业空间范围除去耕地以外还应当包含有其他非耕地的农用地。
3）”三区三线”的划定应当要求做到”全覆盖”才有实际作用。可至今经审批公布的全国乃至各省区的三条控制红线所包围的空间土地面积均未做到全覆盖，如全国生态保护红线面积为315万平方公里、耕地保护红线面积18.65亿亩、全国683亇设市城市城区实体地域范围（实际建设区域）总面积为7.80万平方公里，总计仅占我国国土面积的47.57.%，问题是其余52.43%国土尚属”留白地区”，没有划入三区范围，如何称谓？党的二十屆三中全会《决定》第47条提出建立健全全覆盖全域全类型（请注意这里不是”全要素”）、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度要求规划成果做到地类（空间类型）。
4）管制对象仅止步于“三区三线”是不夠的，管制对象一定要细化到“地类（空间）”，这样才能做到与国土空间规划方案中约束性指标和年度地籍变更调查对象之间相协调。具体做法可以参考英国和台湾地区土地用途管制的经验，最终都落实到“地类”才有效。
台湾地区在土地用途管制分区之后开展“土地使用编定”工作，即在分区基础上确定“地类”（共有13种地类）和地类管制规则，作为土地用途管制的基本依据。
在英囯存有自1950年实用至今的用途分类规则（UseClassesOrder，UCO）中规定22类用途，用于现状土地使用权与土地开发管制。
依据上述英国和台湾地区的经验，在划定我国国空间用途管制分区之后应当细化落实于地类（空间）才具有可操作性与有用性。
02.关于“三线一单”
（1）政策制定过程
环境保护部提出的“三线一单”和自然资源部提出的“三区三线”都经历了一亇漫长过程。
1）政策文件层面。早在2011年国务院在有关文件中首次以政策文件的形式提出“生态红线”的概念”，但对其具体内涵和推进方式并不明确。随后曾一度引起多部门划定相应红线形成“交叉打架”的情况，于是，2013年中共中央《决定》中用专章对“划定生态红线”予以说明。
2）技术指南层面。
在上述《决定》的基础上，于2014年环境保护部印发了《生态红线划定技术指南》，再次对生态保护红线的内涵进行了界定，将其划分为生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线（简称“三线”），把”生态保护红线”扩张至环境质量和资源利用领域。同时还把“生态保护红线”视作为一个综合性的生态文明建设控制概念，在其定义下，不仅是一条严格管控事物的空间界线，而且还包含数量、比例或限值等项控制指标要求，并通过“边界划定+行为管控”的空间管制手段来实现。
3）法律制度层面。
2014年修改后的《环境保护法》第29条规定：“划定生态保护红线，实行严格保护”。首次在法律层面确立了生态保护红线制度。需要注意的是，该法第29条规定的”生态保护红线”仅涉及生态空间保护领域，仅为一种狭义的概念，等同于前述《技术指南》中所界定的“生态功能保障基线”，不直接涉及环境污染和资源利用领城，这意味着生态保护红线概念的涵义范围发生了明显的收缩。直至随后2015年环境保护部和2017年中办、国办联合印发的关于生态保护红线的文件中，仍延续《环境保护法》在狭义上界定“生态保护红线”的立场。
4）国土空间管制层面。2017年中办、国办印发的《省级空间规划试点方案》，将国空间划分为生态、农业、城镇空间，并划定了生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，探索“三区三线”为核心内容的空间规划体系。）。
2019年中共中央、国务院印发《若干意见》，提出制定国土空间规划，将生态保护红线作为规划的强制性内容。同年，中办、国办印发了《三条控制线的指导意见》，以及自然资源部公布的省级《国土空间开发规划》，均将生态保护红线作为其中重要的内容。
与此同时，2017年原环境保护部印发《生态保护红线、环境质量底线、资源利用线和环境准入负面清单编制技术指南》，构建”三线一单”环境分区管控制体系，并于2019年形成了全国32个省级单位“三线一单”的管控方案和全国生志环境分区管控体系。
至此，2018年国家机构改革方案中，自然资源部的“三区三线”和生态环境部的“三线一单”中，两者都包含共同的生态保护红线等空间管制的内容，如何衔接与协调两个部门分别负责的管制措施，就成为当下生态保护红线制度落地、发展与完善的核心任务。
（2）两者落地实施存在的问题
1）两者成果衔接存在差异。
“三区三线”与“三线一单”所划定的生态保护红线区不一致，直接影响生态保护红线约束管控效力的范围的确定。以浙江省为例，“三线一单”中划定全省生态保护红线区的总面积为38928.15平方公里，占全省国土面积和管辖的城的26.25%，其陆域保护面积为24843.91平方公里，占全省陆域面积的23.82%；海洋保护面程14084.24平方公里，占全省海域面积的31.72%。”三区三线”中划定的生态保护红线区面积占全省国土面积的25%，。其中陆域保护面积占全省陆域面积的21%，海洋保护面积占全省海域面积的32%，相较于“三线一单”的方案，“三区三线”划定的全省和陆域保护面积有所减少，海洋保护面积则有所增加。
2）两者成果衔接规则混乱。
在銜接过程中以谁为基础，各有做法不一。重庆市等4亇省市以“三线一单”方案为基础；湖北省等5个省市以“三区三线”方案为基础；其余以江苏省等22亇省市则以两者相互衔接。
3）两者成果法律约束力不等
从总体要求上看，国空间规划”定格局”，“三线一单”重在“管行为”。国土空间规划系由国务院和省政府审批，是有很强的法律强制力。而“三线一单”成果大部分则由生态环境厅起草，经政府常务会议审议通过后公布，绝大多数省份的“三线一单”方案尚属“行政规范性文件”、“政策文件”的层次，不得是有强制性，极大限制和影响生态保护红线的落地实施和效力发挥。
4）生态空间治理的体制性障碍。
同一条生态保护红线系由两个部门划定造成生态空间的多部门“分治”状态，形成落地实施中体制性障碍。国家机构政革以前，2017年原环保部开展生态保护红线划定，组织编制“三线一单”方案；机构改革后，2019年自然资源部统一负责划定生态保护红线，并组织缩制国土空间规划。同一条红线、两个平行的国家职能部门、关注不同的“三定”职能重点、使用两种基础数据与评价标准，最终必然导致两者划定成果存在冲突就在所难免。此外，“三线一单”中土地要素“资源利用上线”的决定权归属自然资源部门，对于生态环境部的”三线一单”中有“二线”与自然资源部的职能存在冲突，不知“三线一单”方案何去何从？。
（3）上述现象产生的原因
上述现象产生的根源是多部门的生态环境保护职责存在冲突。简单地说，机构职能划分出现问题，最好解决办法是重新划分有关机构的职能。最好方案是一亇部主管”环境污染问题”，另一个部主管“环境破坏（生态破坏）问题”。若是拒用“生态环境部”称谓而延用”环境保护部”称谓，主管环境污染与治理。自然资源部主管国土空间管制与生态修复。这样可以避免上述现象的发生。这也说明把“生态”与“环境”混合使用带来的问题（我是历来不主张”生态环境”混合使用）。
除此以外，平行层级机构因考虑自身的政治声望与部门权威很难建立相互沟通机制。一般认为，建立与其他部门的依赖关系相当于“授人以柄”，是对自身履职能力的削弱。实践中有关部门在两者之间衔接规则上仅作出笼统规定，或出于部门利益的需求，尽量多或尽量少地把应保护的和能夠保护的生态空间划入或划出红线，导致难以实现“多规融合”而“各成体系”，进一步加剧空间管控体系下实现统一衔接的难度。至少在我国在”生态保护红线”划定上再次重现“政出多门”的“分治”情景，这种状况极为不利于生态保护红线制度的落地实施与强制效力的发挥。
为了纠正上述偏差，推进并强化横向府际关系下相关部门的沟通与协调，这是下策。上策是经过一定法律程序，对自然资源部与生态环境部“三定”职能重新分割，一部主管环境污染不含生态保护与资源利用，一部主管生态修复与国土空间治理。（2024年8月21日）
作者：王万茂
单位：南京农业大学土地管理学院
购买方式
【天猫·中国农业出版社旗舰店】
保存下方图片，打开淘宝APP，扫码即可
王万茂学术交流网
王万茂教授的学术交流平台
长按左侧二维码关注我们
点击 “阅读原文” 购买或在线阅读！
