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土地发展权与土地利用规划之底层逻辑
研究不同之中的相同之处，变化背后之不变之处，俗称为底层逻辑。只有掌握底层逻辑，探寻到万变中的不变，才能动态地、持续地看清事物的本质。只有掌握底层逻辑，着重提高自己对事物的认知，才能更好地分析问题和解决问题。
01.权利的逻辑、功能与分析
根据权利理论中霍菲尔德（Hohfeld）的分析柜架可知，权利的陈述常常包括一个主体（cubject）、一个对象（object）和权利内容。具体陈述式为；“A对X享有一项针对B的权利”，式中权利主体A（权利人）指拥有权利的实体（entity）、权利对象B（义务人duty-hoder）指持有权利所指的那个人、权利的内容X详述权利是关于什么的。“权利”通常被认为是对某种事物的请求（即某人对物有请求的资格）或者是受保护的行动选择。为了理解任一权利主张的确切含义，就需要更为准确地理解权利是如何被构建的以及它们建构了什么。
权利的分析包括两个部分，即对权利内部结构的描述（权利的形式）以及对权利能夠为拥有它们的那些人做些什么的描述（权利的功能）。所有的权利主张都能根据四个基本要素（特权、要求、权力、豁免）耒理解，这四个基本要素被称之为霍菲尔德式情形。存在两种基本的权利主张形式：1）“A享有一项做t的权利”；2）“A享有一项B做t的权利”。
权利功能存在四种理论：意志论、利益论、任意情形理论、多种功能理论。多种功能理论认为，权利对于权利拥有者而言，并不只是存在一种意义。任意情形或情形的组合成为一种权利，只要发挥基本情形中的一种情形就是权利。
02.土地发展权的创设与内涵
所谓土地发展权，是指变更现有土地用途和提高土地利用强度的权利。土地发展权是由土地所有权衍生，又与原土地所有权相分离且可以单独处分的一种财产权。
在相当长的人类社会发展过程中，通常认为拥有地表的土地所有权，即意味着拥有在该横向范围内地上与地下的一切权利，这就是罗马法中的“上限及宇，下至地心”的绝对土地所有权。隨着工业化与城市的的发展，所有权社会化取代了绝对所有权，土地权利的重心从所有转向利用。国家为了社会公共福利对土地利用实行直接控制，土地发展权应运而生。
土地发展权的创设及其转移实施办法始于20世纪40年代的英国。之后美国创立了“可转让的发展权（TDR）”。法国、德国、意大利、新加坡、韩国等陆续建立了土地发展权制度。
在20世纪90年代以来，随着我国城市土地使用制度改革的推进，时至今日关于土地发展权仅停留在我国学术层面开展讨论，在土地发展权的创设、内涵、类型、归属、权价、补偿、分配等进行了广泛地探讨，可尚未达到权利的创设和颁布正式有关法律的深度，但在土地整理、耕地保护、土地征用、生态补偿等相关政策的制定与论证中，常以土地发展权作为其权源依据加以充分应用。
03.土地发展权的本质和类型
土地发展权是专指土地权利人拥有特定土地上的用途转换和利用强度提高的权利。其本质上属于土地所有权的衍生权利，是一种私权。由于所有权社会化的影响和制约，在实施土地发展权时，往往受制于公权的管制，在追求土地资源配置帕累托最优的同时，允许实施某种有限程度的土地开发利用。
土地发展权是一个权利的体系。土地发展权的类型如下：
1）基本土地发展权。政府赋予每一块土地的基本发展权利。其强度依据地块区位、利用现状、外部性大小等加以确定。基本土地发展权也是政府和土地所有者双方权利的界限，也称作法定的土地发展权。
2）超额土地发展权。在不变更土地用途下，超过法定权利，扩大发展权利，权利变更前后之差额部分。超额土地发展权相当于原土地所有者向政府索取新增的土地开发权利。
3）虚拟土地发展权。根据以下三种情况可创造出虚拟土地发展权；土地利用现状强度小于法定的土地利用强度；土地被迫保持原土地利用强度（如保护历史文物等）；从较高利用现状强度下降到较低的利用强度。这是一种可交易的土地发展权（TDR）。以上虚拟土地发展权的供给者为土地所有者或使用者；而超额土地发展权的供给者是政府。
土地发展权与土地利用规划两者之间，在表面上无法直观地讨论两者之关系，内涵上分析发现两者的内涵（土地用途转变和利用强度提高）与目标（合理利用和集约利用土地）上却驚人的一致。
土地发展权与土地利用规划之逻辑思维可以法律依据和技术保障两个维度展开。
04.土地发展权是土地利用规划的法律依据
众所周知，土地发展权是土地权利人拥有土地上地类转换（由低收益的地类转换为高收益的地类）和提高利用强度（由粗放利用提高到集约利用）的权利。土地发展权为土地利用规划的合理利用和集约利用以及获得其综合效益提供法律依据，受到国家有关法律保障。因为在土地利用规划编制过程中，土地用途转换必然发生不同地类转换，土地利用综合效益得以提高，必需以土地节约与集约利用以及提高土地利用强度和效益为基础条件，而这些规划措施均具有权源支撑和法律保障。
土地发展权是一项目的性、功利性较强的权利类型。从一定角度而言，正是土地发展权的客观存在和社会需求，才保证土地利用规划具有客观必要性。由于土地发展权的实施具有负外部性，使得土地发展权具有限制性的价值取向与社会作用，国家要对土地发展权实施有效管制，为每一块土地规定土地用途和利用强度，在保证基本土地发展权的同时，严格管制超额土地发展权和虚拟土地发展权。
在土地发展权归属囯有的情况下，私有土地所有权中不包括土地开发权，在私人进行土地开发时，需向政府申请购買土地发展权，政府将要借助土地利用规划确定每块地的用途和强度，赋予基本土地发展权，这样为土地利用规划中确定每一块地的用途和强度提供法律依据。
由于客观存在土地需求的多样性和土地质量的多宜性，以及不同用途的用地效益的差异性，在规划实施时应当采取对于低效益用地实施经济补偿政策，如对耕地和生态用地的补偿政策。土地发展权就是这些经济补偿的法律依据，是对土地发展权被剥夺的土地权利人实施经济补偿。
05.土地利用规划为土地发展权的实现提供技术与物质保障
土地利用规划为土地发展权的实现提供技术保障，具体表现为配置手段、物质构成和技术支撑。借助规划合理配置土地资源，确定地域土地利用结构、分区、布局和强度等，实现地域内土地发展权的空间布局；通过确定每一块地的土地用途和利用强度，具体体现土地发展的权利结构和物质构成，为土地发展权的价值量化提供了可能。
土地利用规划的重要成果为一定地域内地类的数量与区位转换以及利用强度（高度、密度、容积等）等数据，若不借助规划获取的这些具体具体数据，以及为个体地块确定有关数据，土地发展权也就无法量化和货币化。
土地节约和集约利用是土地利用规划必须遵循的重要原则。优化土地利用结构与提高土地利用综合效益是土地利用规划的重要成果。而土地节约和集约度的提高恰恰是土地发展权不可分割的重要内涵，和物质表征。（2024年10月8日）
作者：王万茂
单位：南京农业大学土地管理学院
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