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01.工农业产品价格剪刀差时期
新中国成立之初，迫切期望尽快速建设成为工业化国家。在工业化和城市化初期，主要通过从农村吸取资源以满足发展所需的财政支持。除了继承农业帝国的皇粮国税之外，政府还通过农产品价格剪刀差从农村吸取资源.
通过人民公社农产品统购统销制度，以低价从农村收购粮食、高价将城市工业产品（化肥、农药）销售到农村，国家从中获得大量财政收入，
在这亇时期，相比较而言，农业税占国家税收的比重较低。1982年农业各种税收入为29.2亿元，仅占当年财政收入的2.4％，同年工农产品价格剪刀差为288亿元，占财政收入的26.2％。据陈锡文估计，从1953年统购开始到1985年统购统销结束，工农产品价格剪刀差大约6000亿元一8000亿元。据王梦奎估计，从1952一1986年间，国家通过工农业产品价格剪刀差，从农业取走5823.74亿元，年均为200亿元一300亿元。
02.土地出让收入与土地财政时期
狭义旳土地财政是指低价征地、高价出让的土地价格剪刀差、房地产相关税费和以土地作为抵押贷款依据的土地金融。
当代中国土地财政的内涵包括1）土地税收收入（土地租金、土地出让金、其他收入）；2）土地相关税收（直接税收收入：城镇土地使用税、房产税、土地增值税、耕地占用税、契税和间接税收收入：房地产业营业税、建筑业营业税）。
1994年中国进行财政分权改革，财政上收、事权下放，造成地方政府的财政收入大幅下降，但其事权没有因此而减少。与此同时，国企改革需要安置下岗职工，地方政府财政无力负担。在此背景下，土地储备制度应运而生。
在土地储备制度下，地方政府垄断城市土地一级市场的供应，通过卖地收入解决国企改革下岗职工安置补偿所需资金。土地储备制度的实施有助于地方政府更好的利用土地资源创造财政收入，很快得以推广。与此相伴随的是城市经营性用地招拍挂制度的全面展开，实现了土地出让价格的最大化，使一些地方政府（杭州）的预算外收入（土地出让金占70％）接近预算内收入。从全国层面来看，土地财政收入占预算内财政总收入的比重，从2000年的22.35％增长至2009年的75.59％。在此期间，全国土地出让金从595亿元增至1.718万亿，上涨28倍；土地财政收入从1432亿元增至2.4646万亿元，上涨17倍。2023年土地出让收入达5.1万亿元。
地方政府的土地财政依赖杻曲了政府、银行和企业的关系。首先，“地方政府”将经营性用地高价出让给“开发商”，从中获得大量土地出让收入。“开发商”高价获得土地，向“银行”扺押受让的土地融资，获得开发运营资本，之后开发运营中获得大量利润。“居民（购房者）”通过商品房预售制度，向“银行”贷款，增加居民的债务的同时，滿足了住房需求和房价上涨增值。这样“地方政府、开发商、银行、居民”形成多方共赢的财富利益共同体，一荣俱荣，一损俱损。
土地财政的积极意义表现为促进地方招商引资，解决地方政府财政困难，扩大公共设施支出，加速了地方经济增长。
土地财政的消极作用表现为城市用地无序扩张，房价增长过快，耕地面积锐减，土地违法案件频发，扭曲土地供应（工业用地51.3％、住宅与商业用地38.3%，其余10.4%），造成土地城市化快于户籍人口城市化。
03.住房市场化与房地产市场时期
1997年亚洲金融危机爆发，多亇亚洲国家货币贬值，危机传导到中国。中国做了货币不贬值承诺，造成对外出口大幅度萎缩，国内经济发展面临重大挑战。在出口减少下如何增加投资，拉动内需就成了关键。
当时政府确立房地产和汽车两大支柱产业，以拉动内需。但有福利分房体系下，城市居民无购買商品房的激励。于是决定终结中国延续40年的福利分房制度。随着城市人口的增长，城市化和房地产市场需求快速增长。在对城市住宅用哋巨大需求下，低价征地、高价出让的土地价格剪刀差给地方政府带来了巨大的土地出让受益，增加了地方政府的财政收入。
房地产业的快速增长拉动了建材、五金、水泥、家具、钢铁等行业的快速增长，给地方政府带来税收收入的增加。（2024年元月6日）
作者：王万茂
单位：南京农业大学土地管理学院
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