当地时间10月28日，美国财政部正式发布了《关于在特定国家的国家安全技术和产品领域进行美国投资的规定》（Provisions Pertaining to U.S. Investments in Certain National Security Technologies and Products in Countries of Concern），该对华投资禁令将于2025年1月2日生效实施。此次最终规则（新规）不仅是对外投资监管的创新措施，也在政策层面进一步强化了美国外国投资委员会（CFIUS）和财政部的监管职责。
新规中的具体条款，如对AI系统计算能力和训练数据的技术门槛、对特定领域投资的强制通报和限制，均体现了美国政府对技术流向的严格控制。广泛的适用性、长臂管辖和细化的操作要求表明，美方投资管制将日益精细，未来可能因国际局势的变化而进一步调整。
一、出台背景
近年来，美国对中国的技术出口管制和外资审查不断加严，反映出中美技术脱钩的日趋深化。自2020年起，美国从特朗普政府时期开始严格限制向中国出口先进半导体、通信设备及人工智能技术；2022年，拜登政府延续并加码这一趋势，连续三年对华实施更严格的先进芯片出口管制，旨在保护美国的技术优势，防止这些高技术被用于可能威胁其国家安全的军事或情报用途。此次新规的出台标志着美国在现有出口管制的基础上进一步加强了对外投资的全面监管，表明美方在应对与中国技术竞争方面的政策持续升级和扩展。
2023年8月，拜登政府发布了投资限制相关行政令，意图通过控制资本流向，防止中国在尖端技术上的进一步发展，以降低其对所谓的美国国家安全可能带来的威胁。同日，美国财政部发布了拟议规则制定的提前通知公告（ANPRM），明确了政策的适用范围和监管意图，并邀请利益相关方提供反馈，以确保政策的透明度和操作性。在公开征求意见期间，财政部收到了来自产业界和相关利益群体的广泛反馈，意见主要集中在进一步明确政策定义、降低对美国企业竞争力的潜在影响，以及确保该规则与其他美国政府相关计划的协调性。基于这些反馈，美国财政部于2024年6月发布了拟议规则公告（NPRM），在原公告的基础上进一步细化了相关规定，最终促成了此次最终规则的出台。
二、管制范围：多层次对象界定与重点技术领域的管控
新规管控范围集中在半导体与微电子、量子技术和人工智能三大技术领域。美国政府将重点监控涉及军事、情报和监视功能的技术和投资活动。这三类技术被认为是未来国防和情报系统的核心技术支柱，美方通过严密的技术门槛、交易类型和用途要求对其实施全面管控。
该禁令的管控范围不仅限于中国大陆企业，还涵盖中国香港、中国澳门的公司，甚至扩展至其他国家注册但在中国有主要营业地的企业。除此之外，如果某实体由中国企业直接或间接持股50%以上，或在财务上与中国公司存在重大依赖（如收入、净利润或资本支出依赖度超50%），则也被纳入限制对象之列。该“延展性”确保通过多层面监控有效规避潜在绕过禁令的行为，进一步阻断中方企业通过跨国资本链条获取敏感技术的可能性。
半导体与微电子领域
新规特别提到，凡涉及半导体和微电子技术的交易，包括芯片设计、集成电路制造、电子设计自动化（EDA）软件及光刻设备的投资都在管控范围内。此类技术若被广泛获取，可能加速中国在高性能计算、军事应用和精密制造领域的自主创新，因此，禁令特别规定满足BIS 3A090.a性能参数或运行于4.5开氏度以下的芯片设计、先进封装技术以及16/14纳米以下逻辑芯片、128层以上NAND、18纳米以下DRAM的制造设备为禁止交易。即便不涉及这些先进技术，凡是涉及设计、制造和封装的交易，也需通知美国财政部备案，以便美方掌握技术流向。
量子技术领域
禁令涵盖了量子计算机及其关键组件（如稀释制冷机）、军用量子传感平台及特定量子通信系统等关键技术的出口与投资管制。这些技术一旦突破，将为全球军事、密码系统带来革命性发展，重塑信息安全格局。因此，量子计算、量子传感和量子通信领域的交易被划为禁止。而未直接涉及军事用途的量子技术项目，仍需提前通报财政部，以便防止技术流向发生偏差。
人工智能领域
美国政府对AI系统也设立了技术门槛和用途要求。对于专门用于军事用途、政府情报或大规模监视的AI系统，美国政府明确规定为禁止交易。同时，对于训练算力超过10^25次计算操作的通用AI系统或超过10^24次的生物数据AI系统实施严格限制。此外，禁令覆盖了AI在网络安全、数字取证、渗透测试及机器人控制等领域的应用。这些“非专用但具军用潜力”的交易需要在完成后30天内报告，以便美方进行监管。
三、通知和禁止交易的具体措施：层层设防的技术门槛与用途管控
新规在技术管控方面采用分层管理，将交易分为“需要通知”和“禁止”两类，对每类交易设定严格的技术门槛和用途要求。此类分级措施不仅防止敏感技术外流，还使财政部获得更强的事后监督权。
需要通知的交易
凡技术性能未达最高参数标准、但具有潜在军用、情报或监视用途的交易，均需在完成后30天内通报财政部。此类通知覆盖网络安全、数字取证、渗透测试和机器人控制领域的AI应用及低端半导体设计和制造技术。通过此机制，美国政府可掌握对中国企业的相关交易，从而更好评估技术外流风险。
针对AI领域，企业须报告AI系统用途说明、技术参数、所有权结构、管理层信息等详细内容，算力门槛达10^23次即需申报，显示出美方对AI能力和用途的高度关注。尽管此类细致要求增加企业合规成本，但也为政府监督提供了依据。
禁止的交易
禁令的最严格部分在于对技术门槛和用途极高的交易全面禁止。对于具备明确军事用途的AI系统，如武器控制、目标识别、情报分析，训练算力达10^25次的通用AI系统和10^24次的生物数据AI系统均被禁止。此外，禁令涵盖量子计算、量子通信军用技术和半导体制造设备、EDA软件等先进技术。
值得注意的是，对于AI系统的开发，最终规则通过对"开发"定义的限定，明确了仅供企业内部使用、非商业用途的AI模型定制、配置和微调不属于"开发"行为，除非这些活动具有政府情报、大规模监视或军事用途，或用于数字取证工具、渗透测试工具或机器人系统控制。这一规定体现了美方在管控技术外流风险的同时，试图为企业保留一定的技术创新空间。
豁免的交易
为了在严格监管的同时维持企业正常的技术创新和业务活动，最终规则还设立了多类豁免交易，适用于符合特定条件的投资活动。具体豁免交易如下：
证券投资相关例外：公开市场交易的证券投资（如在SEC注册的投资公司、指数基金、共同基金、ETF）以及不赋予股权或资产控制权的衍生品投资均在例外范围内。
有限合伙人（LP）投资例外：若有限合伙人承诺的出资金额不超过200万美元，或取得具约束力的合同保证以确保资金不会用于通知或禁止类交易，则可适用例外。
员工股权激励和特定内部交易：员工通过股权激励计划获得的股票或期权、完全收购某“国家关注对象”在实体中的全部权益（若收购后该实体不再构成受管控外国人）、以及用于支持现有受控活动或开展非受控活动的公司内部交易，均属例外交易。
银行贷款团的被动参与：在银行贷款团中，若美国放贷人仅以被动角色参与且非主导，即便因违约获得受控外国人的投票权益，也视为例外。
基于国家利益的例外：财政部长基于国家利益考量，并与商务部长及其他相关机构协商后，可对特定交易授予例外。
特定国家或地区的例外：财政部长有权指定特定国家或地区，使其相关交易获得例外，从而进一步明确例外适用的地理范围。
这些豁免条款为企业提供了有限的操作空间，允许在特定条件下继续开展非敏感技术研究和内部应用，体现了美方在严控技术流向的同时，适当保留正常业务活动的意图。
四、合规义务与企业责任：合理勤勉标准下的多层次合规要求
最终规则设定严格合规要求，企业必须按照“合理和勤勉的调查”标准，在投资前和投资过程中全面尽职调查。这一标准不仅涵盖交易直接信息，如所有权结构、管理层和组织架构，还要求企业充分评估交易的潜在安全风险。具体要求包括：
投资前的尽职调查
企业在投资前需对目标公司进行详细调查，确保交易符合美国安全准则。尽职调查包括目标公司在中外业务运作情况、技术水平、产品用途及其对军用或情报用途的潜在影响。企业还需确保在交易合同中包含法律保证，限定交易为非军事用途。
持续的监控与及时报告
合规并非一次性措施，企业需在交易完成后持续监控交易用途、所有权及管理结构变化。在AI和量子等领域，企业需动态评估技术用途，确保无意涉入军用或监视用途。若重大变更发生，企业须在知晓后30天内向财政部报告。持续性监控使企业在交易生命周期内始终合规。
记录保存义务
所有尽职调查报告、技术评估文件和交易记录需保存10年，以备未来审查。此项要求不仅要求企业妥善管理文件，也为审查合规性提供重要证据。
五、潜在影响：跨国企业的挑战与合规成本的攀升
新规的出台预示着美国政府在对外投资领域的监管进一步强化，对于跨国企业和投资基金等市场主体带来一系列挑战。
跨国企业的合规压力加大
最终规则对投资前后的合规要求极为细致，这意味着企业必须在决策前做好充分的风险评估，并在交易完成后进行持续监控。对于那些在中国拥有业务或投资计划的企业而言，新规增加了操作的复杂性，合规成本显著上升。同时，由于禁令的高敏感性，企业在技术转让、市场拓展方面的战略也将受到更严格的审查，特别是在涉及半导体、量子和人工智能的投资中。
金融投资与资本流动的管制压力
新规限制了美国个人和企业对中国特定技术领域的投资，这可能导致资本流动的双向限制。在美国对外资流入中国的管控增强的背景下，未来中国也可能会采取相应的反制措施。对外投资的审查将影响到全球金融投资市场的正常流通，或导致中美资本市场的进一步隔离。
产业链调整与全球技术生态重构
美国对中国的投资限制可能迫使跨国企业在供应链和研发投资方面做出调整。新规对半导体、量子和AI领域的严格投资限制可能导致企业加速脱离中国市场，寻求在东南亚、印度等新兴市场中建立新的产业链。
跨国企业的管理复杂性增加
对于跨国公司而言，如何在不同法律框架和监管环境中开展合规管理是一大挑战。新规的技术门槛和用途要求不仅体现在美国的监管体系中，还需要考虑中国政府可能的反制措施。因此，跨国公司必须在合规方面进行双向管理，同时满足美国的禁令要求和中国的监管义务，从而在投资和合规方面面临更高的管理复杂性。
对国际合作的潜在影响
美国政府正积极推动七国集团（G7）成员国采取类似的投资限制政策，这可能导致多国共同对特定领域的技术合作实施严格管控。虽然各国在安全保障上有共识，但对跨国投资的限制也引发了部分国家的担忧，认为此举可能过度限制企业的对外投资自由。因此，这一政策的实施不仅对美国自身的企业产生深远影响，也可能在全球范围内影响技术流动的自由度和产业发展的整体格局。
https://home.treasury.gov/policy-issues/international/outbound-investment-program
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