当地时间10月4日，美国商务部工业与安全局（BIS）公布了《最终决定和命令》（Final Decision and Order），驳回了俄罗斯公民阿列克谢·苏姆钦科（Alexey Sumchenko）及其关联公司针对临时禁止令（TDO）的申诉，正式维持该限制措施的有效性。
本文将对该案件进行深入解读，内容涵盖违规背景、苏姆钦科的申诉理由、行政法官对责任与实际控制的分析、维持TDO的最终裁决等，并探讨案件对企业合规管理和法律责任的启示。最后，附录将简要概述美国《出口管制条例》（EAR）下的临时禁止令（TDO）相关规定。
一、案件背景：美国对俄罗斯的出口管制升级
2022年俄乌冲突爆发后，美国作为主要参与方之一，迅速对俄罗斯实施了一系列经济制裁和出口管制措施。随着局势的持续升级，美国政府不断加强对俄罗斯高科技产品、军事设备及相关物项的出口限制，特别是针对航空、计算机芯片、军事技术等敏感领域，旨在限制俄罗斯获取关键资源，影响其经济和军事能力。
2022年2月和3月，BIS连续出台了两项重要的出口管制措施，大幅收紧了对俄罗斯的航空相关物项的出口限制。2月24日，BIS规定所有属于出口管制分类编号（ECCN）9A991的航空相关物项，在出口到俄罗斯时必须获得许可。这一类别涵盖了包括民用飞机、发动机、零部件等在内的多种产品。紧接着，3月2日，BIS进一步加强了管控，取消了俄罗斯注册、拥有、控制或租赁的飞机使用“飞机、船舶和航天器”（AVS）许可例外的资格。
这些规定的适用范围非常广泛，不仅适用于美国公司，还涵盖了所有试图通过第三国或中间人将相关物项出口至俄罗斯的个人或企业。通过这些全面而严格的措施，美国旨在彻底阻断俄罗斯获取飞机零件及其他关键航空物项的所有可能渠道，防止被转用于军事用途，从而有效削弱俄罗斯的航空能力，进而对其军事和经济实力产生深远的影响。
在这一背景下，阿列克谢·苏姆钦科（Alexey Sumchenko）及其控制的几家香港注册公司，包括Skywind International Limited、Hong Fan International和Lufeng Limited，成为了BIS的重点调查对象。BIS指控苏姆钦科通过这些空壳公司，利用复杂的跨国交易网络，从美国非法获取飞机零件，并将其转售给俄罗斯的航空公司，尤其是俄罗斯的SkyTechnic和Aeroflot。这些行为明显违反了美国对俄罗斯的出口管制规定，构成了对美国国家安全的威胁。
2024年6月12日，BIS发布了一项临时禁止令（Temporary Denial Order, TDO），禁止苏姆钦科及其相关公司在180天内参与任何涉及EAR管制物项的交易。BIS声称这一禁令旨在防止他们继续从事违反出口管制的活动，尤其是向俄罗斯输出敏感物项。然而，苏姆钦科不服这一禁令，随即向美国商务部提出申诉，试图推翻这一决定。
二、苏姆钦科的申诉：违规与己无关
在对TDO的申诉中，苏姆钦科提出了两大主要申诉理由，试图证明自己不应对相关的违法行为承担责任。
1. 声称已辞去公司职务，切断与公司的关系
苏姆钦科的第一个核心申诉理由是，其在相关违法行为发生之前，已经辞去了几家涉案公司的董事职务，并将公司的所有权转让给他人。据苏姆钦科的陈述，其在2022年6月就已经将Hong Fan和Lufeng两家公司的所有权转让，并于2022年11月辞去了这些公司的董事职务。此外，其还在2023年11月辞去了Skywind公司的董事职务。
其通过这一论点试图证明，自己在法律层面上已经不再是这些公司的负责人，与公司在此后的任何违法行为无关。因此，其不应为这些公司在2022年和2023年期间的出口违规行为承担责任。苏姆钦科意图通过这一论点来撇清自己与公司之间的联系，认为自己仅是在形式上曾经是这些公司的所有者或董事，而实际的运营和决策并非由其直接负责。
2. 声称对违法行为不知情，未参与具体运营
苏姆钦科的第二个申诉理由是，即便其在相关时间段内是这些公司的法定代表人或董事，BIS也没有足够的证据证明其参与或知晓这些公司的违法行为。其强调，自己并没有直接参与涉事公司的日常运营和决策，特别是与美国出口管制相关的交易。苏姆钦科试图通过这一论点来证明，即便涉事公司在其担任董事或所有者期间进行了非法交易，其也并未参与其中，因此不应承担相应的法律责任。
其进一步指出，BIS对其的指控缺乏直接证据，无法证明其在公司的实际运营中扮演了何种角色，尤其是在与俄罗斯相关的非法交易中。因此，苏姆钦科认为，TDO对其限制是基于推测，缺乏充分的事实依据，应该被撤销。
三、法官的分析：责任与实际控制
在对苏姆钦科的申诉进行审理时，美国商务部授权的海岸警卫队（USCG）行政法官汤米·坎特雷尔（Tommy Cantrell）对其两点申诉理由进行了深入分析。
1. 职位变动不足以免除责任
坎特雷尔法官首先分析了苏姆钦科关于辞去职务和转让所有权的申诉理由。他指出，虽然苏姆钦科提供了证据，证明自己在2022年辞去了Hong Fan和Lufeng的董事职务，并在2023年辞去了Skywind的职务，但这并不足以免除他对这些公司在其管理期间违法行为的责任。
根据BIS的调查，即便苏姆钦科在法律文件上不再是公司的董事或所有者，他仍然通过其他方式对公司的事务施加了实质性的控制。特别是，苏姆钦科在辞去职务后，仍然是这些公司银行账户的受益人，继续参与公司的财务决策。例如，BIS发现，苏姆钦科在2023年2月指示第三方向Lufeng公司支付了一笔高达45万美元的款项，显示他在辞职后仍然参与了公司的财务操作。因此，法官认为，苏姆钦科的辞职并没有使他与公司的违法行为完全脱离关系，他仍然需要为这些行为承担相应的责任。
坎特雷尔法官还指出，苏姆钦科对于公司的管理和监督责任并不能仅凭辞职或所有权变更就完全解除。他在辞职后继续通过财务手段控制公司的行为，足以证明他仍然在参与公司的运营。因此，坎特雷尔法官认定，苏姆钦科的职位变动并不足以免除其法律责任。
2. 实际控制权的认定
在进一步审理中，坎特雷尔法官还深入分析了苏姆钦科在辞去职务后的实际控制权问题。坎特雷尔法官指出，虽然苏姆钦科不再是这些公司的法定代表人，但BIS提供的证据显示，其依然通过银行账户和其他财务手段控制着公司的运营。苏姆钦科在辞去董事职务后，仍然是公司的受益人，并继续参与公司的财务活动，这表明其并未完全脱离公司的日常运营。
此外，坎特雷尔法官引用了多个类似案例，表明即便公司高管在法律文件上辞去了职务，如果他们继续通过其他方式实际控制公司的运营，仍然需要为公司的违法行为承担责任。例如，在Faour v. U.S. Department of Agriculture案中，即使企业高管辞去了职位，但依然被认为“实际与公司事务相关”，因此仍需为公司的违法行为承担责任。类似地，在United States v. Park一案中，法院裁定公司高管即便未直接参与具体违法行为，也因其在公司中的实际控制地位而需承担法律责任。
苏姆钦科在此案中未能提供足够的证据证明其在辞职后完全脱离了公司的运营，因此坎特雷尔法官认定，其仍然需要为这些公司的出口违规行为负责。
3. 违法行为的持续性与未来威胁
坎特雷尔法官特别提到，苏姆钦科过去的行为模式表明，其在未来极有可能继续从事类似的违法行为。即便其在法律文件上辞去了这些公司的职务，其仍然可以通过其他手段或新成立的公司，继续从事非法的出口交易。BIS的调查显示，苏姆钦科通过复杂的跨国公司网络，试图绕过美国的出口管制，将受限的飞机零件转售给俄罗斯的航空公司。BIS认为这些行为不仅违反了美国的出口管制规定，还可能对美国的国家安全构成严重威胁。
因此，坎特雷尔法官认为，维持TDO不仅是为了追究苏姆钦科过去的违法行为，更是为了防止其在未来继续参与类似的非法活动。法官指出，如果不维持TDO，苏姆钦科可能会利用新成立的公司或其他手段，继续从事同样的违法活动。
四、最终决定：维持TDO
经过对苏姆钦科申诉的全面审理，坎特雷尔法官发布了《建议决定和命令》（Recommended Decision and Order），建议BIS拒绝苏姆钦科的申诉，维持对苏姆钦科的临时禁止令（TDO）。
坎特雷尔法官称这一决定不仅基于苏姆钦科辞职后仍然实际控制公司的证据，还考虑了未来可能发生的违法行为。以下是坎特雷尔法官做出该裁决的关键理由：
1. 职位与责任的分离不足以豁免法律责任
坎特雷尔法官明确指出，苏姆钦科虽然在法律文件上辞去了公司职务，但其仍然对公司的运营和财务活动有实质性控制。即便其在形式上不再是公司的董事或所有者，但通过其控制的银行账户和财务活动，苏姆钦科继续积极参与公司的运营。因此，仅仅通过职位变更或者所有权转让，不能使苏姆钦科摆脱其对公司违反美国出口法律的责任。
坎特雷尔法官强调，企业高管的责任不仅仅体现在法律文件上，还体现在实际控制和参与公司的运营中。苏姆钦科在辞职后，继续对公司的财务活动施加影响，并参与了与俄罗斯相关的非法交易。因此，法官认为，苏姆钦科不能通过辞职或者转让所有权来规避法律责任。
2. 未来违法行为的威胁仍然存在
坎特雷尔法官还特别指出，苏姆钦科过去的行为模式表明，其未来极有可能继续从事类似的违法行为。BIS提供的证据显示，苏姆钦科通过复杂的跨国公司网络，利用空壳公司隐瞒最终用户身份，非法获取美国敏感技术和物项。这种行为显示出其有能力和动机规避法律，继续实施类似的非法活动。
坎特雷尔法官担心，如果不维持TDO，苏姆钦科可能会利用其他手段或者新成立的公司，继续从事非法出口交易。因此，出于防范未来违法行为的考虑，法官认为维持TDO是必要的。
3. 公共利益与国家安全的考量
在这份意见中，坎特雷尔法官还特别强调了TDO的发布对于保护美国国家安全和公共利益的重要性。苏姆钦科的行为涉及非法出口飞机零件，这些零件可能被俄罗斯用于军事用途，进而威胁到美国及其盟友的安全利益。考虑到美国的出口控制政策不仅是为了保护其技术优势，还为了确保敏感物项不会落入敌对国家手中，法官认为，维持TDO符合美国的国家安全和外交政策目标。
坎特雷尔法官指出，允许苏姆钦科继续参与国际贸易活动，可能导致受限物项继续流向俄罗斯，破坏美国对俄罗斯的出口管制体系。因此，从保护国家安全和公共利益的角度来看，维持TDO是合理且必要的。
基于上述分析，法官最终决定建议维持对苏姆钦科的TDO。随后，美国商务部BIS局长艾伦·F·埃斯特韦兹（Alan F. Estevez）审查并采纳了该建议，发布了《最终决定和命令》（Final Decision and Order），正式决定维持TDO的有效性，从而实际上驳回了苏姆钦科的申诉。
五、案件的启示：合规管理与法律责任
苏姆钦科案不仅是一起涉及出口管制的法律纠纷，更为企业和个人在国际贸易中的合规管理提供了重要警示。在全球化和国际贸易日益复杂的背景下，企业不仅要遵守本国法律，还必须确保跨国交易符合其他国家的相关法规，尤其是在涉及敏感技术、军事物项和高科技产品的出口时。
1. 企业高管的责任延续性
本案表明，企业高管即便辞去了职务，仍然可能因为其之前的行为和实际控制继续承担法律责任。苏姆钦科试图通过职位变动和所有权转让来规避责任，但法官认定其仍然通过财务手段控制公司，并继续参与公司的运营。因此，企业高管在辞职或转让公司所有权时，仍需对其任职期间的违法行为负责。
企业高管不仅要对自己担任职务期间的行为负责，还需要确保在辞职或转让所有权后，完全脱离公司运营，否则仍然可能面临法律追责。特别是在涉及国际贸易和出口管制的情况下，企业高管的责任不仅限于形式上的职务，还包括实际对公司的控制和影响。
2. 合规管理的重要性
苏姆钦科案还凸显了合规管理在国际贸易中的重要性。随着各国对敏感技术和物项的管控日益严格，企业必须确保其供应链和交易流程符合相关法律规定。在出口管制领域，企业不仅需要遵守本国的法律，还必须了解和遵守国际出口管制与制裁规则。
企业在进行跨国交易时，必须采取有效的合规管理措施，确保所有交易符合法律要求，并避免卷入非法交易。合规管理不仅是企业避免法律风险的手段，也是确保企业长期发展的关键。特别是在当前全球政治和经济环境日益复杂的背景下，合规管理将成为企业竞争力和可持续发展的重要保障。
附录：美国EAR下的临时禁止令（TDO）概述
1. TDO的定义与作用
临时禁止令（Temporary Denial Order, TDO）是BIS根据EAR发布的一项强制性行政命令，旨在防止即将发生的违反出口管制的行为。TDO通常在BIS认为某人或某公司的行为可能对国家安全、外交政策或公共利益构成威胁时发布，目的在于迅速阻止进一步的非法出口活动。
TDO的发布无需事先通知或听证，具有高度的灵活性和临时性。根据EAR的规定，TDO的有效期最长为180天，但可以在期满后根据需要继续延长。TDO的发布对象包括个人、公司及其关联方，主要针对那些试图绕过美国出口管制法规，非法出口受限物项的行为。
2. TDO的适用条件
根据EAR第766.24条，TDO的发布需要满足以下条件之一：
存在即将发生的违反出口管制条例的行为；
相关行为可能对美国的国家安全、外交政策或经济利益造成重大威胁；
BIS认为有必要迅速采取行动，以防止进一步的违法行为。
TDO的发布通常基于BIS对相关个人或公司的初步调查结果，并在没有正式听证的情况下发布。TDO的对象在收到命令后，必须立即停止与出口相关的所有活动，并且无法参与任何涉及EAR管制物项的交易。
3. TDO的法律后果
TDO发布后，受命令限制的个人或公司将立即失去其出口特权，无法参与任何涉及美国出口管制条例的交易。这不仅包括直接的出口行为，还包括与受限物项相关的其他活动，如采购、运输、销售等。违反TDO的行为将面临严重的法律后果，包括高额罚款、刑事诉讼甚至长期禁止从事出口业务。
同时，TDO的发布还可能对该目标公司的商业伙伴、客户和供应商产生连带影响。许多企业在与受TDO限制的公司进行交易时，可能会面临法律风险和商业损失。因此，TDO的发布通常会对目标公司的商业运营和国际贸易活动产生重大影响。
4. TDO的申诉与审查机制
根据EAR第766.24(e)条，受TDO限制的个人或公司有权对该命令提出申诉。申诉通常提交给美国商务部指定的行政法官（Administrative Law Judges，ALJs），由行政法官对BIS发布TDO的依据进行审查。提出申诉后，行政法官须在10个工作日内向BIS局长提交建议决定，并将副本送达相关当事人。行政法官的建议决定应包括是否维持、修改或撤销TDO的签发或延期的意见。
需要注意的是，提交申诉并不会暂停TDO的效力，也不会妨碍BIS局长对任何续期申请的考虑。以及，正如苏姆钦科案所展示的那样，TDO的申诉也并不容易成功。在大多数情况下，行政法官会基于BIS提供的初步证据，维持TDO的有效性，特别是在存在国家安全或公共利益威胁的情况下。
https://www.federalregister.gov/documents/2024/10/04/2024-22549/final-decision-and-order
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