肖晞 李定霖 | 新安全格局保障新发展格局的统筹逻辑

本文载于《吉林大学社会科学学报》2024年第5期

“国际关系研究”栏目

新安全格局保障新发展格局的统筹逻辑

肖晞 李定霖  | 文

在党的二十大报告中,“以新安全格局保障新发展格局”的表述,已经指明了研究和阐释这一理论的最主要维度:发展和安全。对发展和安全的统筹,则是进一步理解以新安全格局保障新发展格局的重要方法论。从统筹的战略逻辑出发,党和国家对以新安全格局保障新发展格局的基本结构和关系提供了制度基础和政策方向:一是形成了兼顾经济发展和社会稳定的整体性现代化模式,体现为国家治理体系和治理能力现代化等不同制度体系组成的系统;二是在不同制度间按照一定的秩序逻辑形成的国家调节和政策体系,集中表现为通过宏观调控和政策引导将安全贯穿党和国家工作各方面全过程,同经济社会发展一起谋划部署。

统筹逻辑包含发展和安全两个基本视角。当前,发展视角受到的关注较多。党的十九届五中全会公报把“统筹发展和安全”纳入“十四五”时期我国经济社会发展指导思想,强调以新发展格局的建设来实现更为安全的发展。发展视角通过追问如何“在发展中更多考虑安全因素”,以探求当前制度和政策框架下安全工作的角色和性质。相关研究主要聚焦在两方面:一是基于国家发展的战略规划,明确国家安全格局现状和战略目标,从总体上描绘国家维护和塑造安全的关键资源配置及行动策略,由此形成国家安全工作的基本理论和模式;二是借由发展理念所包含的安全意涵和逻辑,提出公共安全、基层社会安全等领域治理有效运作的中观机理,深化对安全嵌入发展的解释。

总体来看,在新时代中国国家现代化建设进程中,重大风险和战略机遇并存,安全与发展问题环环相扣,因而需要以统筹逻辑推动高质量发展和高水平安全之间良性互动。“以新安全格局保障新发展格局”的提出为统筹的战略逻辑提供了新的推进路径。然而,相对于发展的视角,学界基于安全视角的研究不足,不仅有关新安全格局的讨论略显单薄,关于“以新安全格局保障新发展格局”的阐释也不够充分。基于安全视角的分析,有助于补充这些讨论背后的细节,且新安全格局与新发展格局在表述逻辑上具有明显的条件性,不从安全视角讨论发展,仅从统筹逻辑出发考察,显然无法完整阐释构建新安全格局进而保障新发展格局的逻辑(图1)。

本文重点阐述三个问题:第一,统筹逻辑在新安全格局构建中包含哪些维度,这些维度如何构建新安全格局以保障新发展格局的主要指向。第二,这些维度的统筹是如何影响新安全格局构建的,新安全格局的建设需要怎样的统筹逻辑。第三,尝试探讨统筹逻辑在构建新安全格局中的取向,并分析这些取向如何影响以新安全格局保障新发展格局的路径。

一、统筹逻辑的理论背景与新安全格局研究的重要性

发展和安全作为国家最关键的议题,已形成大量成熟且经典的理论解释。冷战期间,发展和安全作为相对独立的议题,以国家建设面临的贸易、战争、地缘政治竞争、宗教文化等方面的外部矛盾冲突为主要研究对象。随着冷战结束和全球化演进,发展和安全的内在联结和张力在全球范围内进一步拓展和凸显,各类新兴和非传统问题相互交织,构成一种“风险综合体”。相应地,需要以系统性思维和原则来探索发展和安全议题的统合与回应。

(一)统筹逻辑的理论背景

统筹逻辑提供的是一种探索安全与发展关系的动态视角。在当代社会,发展和安全可以总体性地指代社会经济系统内外分布广泛并相互交织的各类关系和互动模式,是一种马克思所说的,包含了生产力与生产关系、由生产关系构成的经济基础及其与上层建筑的辩证关系的复杂有机形式。在全球化时代普遍的系统交互中,这些关系和互动模式愈发活跃,却也愈发混乱,使人们在考察发展和安全的进一步互动时,观照的不再是单一方面或某个层次的议题,而是逐渐形成“一个具有许多规定和关系的丰富的总体”和“一切关系在其中同时存在而又互相依存”的认知逻辑。总体来看,关于发展和安全关系的研究,大致经历了“附属伴生”“议题联结”“错位失衡”三个阶段。

其一是“附属伴生”阶段。在西方现代国家建构过程中,安全最初作为商业贸易、技术理性和军事力量扩张的需求,在宗教和民族冲突中,被视作资本逻辑和进步史观扩张的工具;在国家内部的建设、发展和转型过程中,则由于市场经济逻辑与原有社会共同体之间的矛盾逐渐突出,使得维护国家稳定的治理体制被动地兴起。

其二是“议题联结”阶段。在冷战结束后的新国际政治经济格局下,以“人的安全”为核心的经济和社会秩序被纳入非传统安全和可持续发展议程,将发展和安全议题进一步联系起来,“安全-发展联结”的研究范式随着经济全球化和全球治理体系变革逐渐形成和发展。总体来看,尽管全球化和全球治理体系促进了发展和安全,但也使得国际社会因金融、资源、生态环境的结构分化和不平衡导致冲突加剧,在全球范围内形成持续的安全困境。

其三是“错位失衡”阶段。当今主流观点认为,国家政治动荡的根源在于经济发展和体制建设不足导致的国家能力和自主性不足。特别是对后发现代化国家而言,发展导向使得国家的安全机制和政策实践趋向于短期化,容易诱发发展和安全的治理错位,也削弱了应对外部威胁和长期国家建设的能力。对此,必须处理好政治参与和制度建设、政治秩序间的关系,否则将不断面临主权独立、社会稳定和现代化发展之间“非此即彼”的困境。

关于发展和安全关系的研究主要面向国家现代化建设过程中的经济发展和国家治理两大主题。现代国家的领土、人口、主权等原生性国家安全要素伴生于经济体系和贸易网络,后逐渐从区域性的政治、文化控制中解放出来,在技术理性、军事力量、金融体系等领域的传播和渗透过程中,逐渐与现代化发展联结成为全球性的网络结构。然而,全球性的发展和安全联结也引发了关于以控制、博弈为核心的斗争,形成具有“中心-边缘”结构的体系。这种体系将发展和安全进行了不均衡的分配,导致众多处于“边缘”的后发现代化国家同时面临发展和安全的双重危机。对此,需要一种有效处理发展和安全复杂关系的统筹逻辑来回应新兴风险并维持国家政治经济体系正常运转。

作为一种战略思想,统筹逻辑的理论实质在于界定不同历史时期的国家社会环境下,发展和安全之间的关系地位及相应的战略抉择,其指向的是“把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合”的中国式现代化方法论。作为后发现代化国家,中国的现代国家建设进程同样面临两对一般性矛盾:一是发展资源有限与发展目标多元的矛盾,二是治理能力有限与治理需求增长的矛盾。并且,中国除了面临现代化带来的综合性困境,还因自身规模巨大等特征,要承受更加独特和严峻的压力和挑战。对此,中国学者以全局回应、协调处理、重点整合为主要维度,认识和理解中国“保持经济快速发展和社会长期稳定”的现象。第一,基于自身经验基础,从全局性的角度探讨外部环境和内部社会的相互影响与联动,核心是探讨如何在特定的经济社会历史文化环境和当下多样性的现代化发展道路中,从总体上形成“问题-回应”式的对策。第二,在经济社会发展中,进一步识别国家内外部的权力关系、制度安排等领域的协调问题,进而发掘经济管理、政法系统等方面的安全议题。第三,在关注安全生产、防灾救灾、公共卫生、食药监管等经济社会发展领域原生风险的基础上,以人民安全为核心利益汇合点,将这些问题整合到公共安全、社会治理的框架中。

(二)新安全格局研究的重要性

从理念上看,安全是指客观上没有威胁,主观上没有恐惧。巴里·布赞(Barry Buzan)认为,相较于安全的主观和客观之分,“话语”才是国家安全的依托,因而国家安全不再是简单地界定威胁,而是要去分析特定国家的现实状况。就中国而言,发展和安全的复杂关系是一种“风险综合体”,即在现代国家建设面临“原生性”治理挑战的同时,还受到世界体系发展过程中各类风险更新和扩散的影响,并因发展进程中不断涌现的安全问题逐渐塑造了新的国家安全格局。在此背景下,中国面临的挑战和影响主要体现在两方面:一是内部整合的缺乏,二是资源配置过程面临范围广、问题杂、性质不同等问题,迫切需要一种处理好国家改革发展稳定关系的整体性思路。因而,中国的统筹逻辑并不强调某一具体的安全或发展问题,而是在“两个结合”中融合兼顾客观性、主观性和社会建构性的特质,以全局回应、协调处理、重点整合的方法论理顺发展和安全之间的关系。这决定了构建新安全格局的基础是捋清统筹逻辑在建设新安全格局中的关系维度和结构。正如习近平总书记所指出的:“推进中国式现代化是一个系统工程,需要统筹兼顾、系统谋划、整体推进,正确处理好顶层设计与实践探索、战略与策略、守正与创新、效率与公平、活力与秩序、自立自强与对外开放等一系列重大关系。”

在实践中,中国所要维护和塑造的新安全格局,追求的是人民安全与政治安全、国家利益至上的有机统一。不论是面对不平衡不充分的发展问题、发展过程中的负外部性问题,还是发展成果的保障问题,都强调与人民安全、人民利益相统一,以统筹的方式处理好国家发展和安全的诸要素。“统筹发展和安全”所反映的国家利益和人民利益的统筹性,以及领导体制上的集中统一性,使得统筹逻辑成为总体国家安全观的基本认识方向和实现方法,成为新发展格局的核心要义以及“我们党治国理政的一个重大原则”。

总的来说,以新安全格局保障新发展格局的理论创新,源于中国自身统筹理念和实践推进的现实需要。习近平总书记强调:“加快构建新发展格局,是立足实现第二个百年奋斗目标、统筹发展和安全作出的战略决策,是把握未来发展主动权的战略部署。”加快构建新发展格局对经济效率与国家安全之间的平衡提出进一步要求,申明了在海内外市场秩序重构、战略产业自主稳定可控、营造公平竞争和分配体系、集中发展优势力量等方面统筹推进的战略布局。新发展格局和新安全格局的相互适应,共同构成了统筹发展和安全的战略支撑。因此,新安全格局对新发展格局的保障,既要求处理好发展和安全在各领域的一系列重要关系组合,又强调系统集成与耦合,形成整体性的治理格局。从统筹的角度研究和推进新安全格局,不仅对保障新发展格局有着方法论意义,其本身也是一个整体性的框架,推动民族复兴和国家强盛的中国式现代化的诸要素、关系和路径,无不受这一特定框架的影响和塑造。

新时代发展和安全的统筹理念被确认和明晰,并上升为专门的国家政治和经济议程,决定了统筹逻辑在新安全格局构建中的基本维度。根据不同的工作和任务,统筹逻辑可以表现为不同方面的关系。在党的二十大报告中,“统筹”的安全方面涵盖了多种关系以及相应的国家安全战略部署,形成“一条主线”引领“五大要素”和“五大统筹”的战略格局。

统筹逻辑在现实层面的推进,既要求有针对性地抓住重要领域,又要求协调推进、带动全局。一方面,以新安全格局保障新发展格局在重要领域的全面推进,要求抓住统筹发展和安全这一条主线。根据党的二十大报告,在统筹发展和安全这一条主线引领下,新安全格局构建的整体框架在于:以人民安全为宗旨、以政治安全为根本、以经济安全为基础、以军事科技文化社会安全为保障、以促进国际安全为依托。以此为基础,可以探讨新安全格局构建的基本维度。另一方面,以新安全格局保障新发展格局的推进,要求处理好相应的重大关系以带动全局。党的二十届三中全会提出,国家安全是中国式现代化行稳致远的重要基础,因而必须在新安全格局构建中正确处理相应的重大关系。从安全的角度出发,本文从宏观上选取人民安全、政治安全、经济安全和国际安全四个主要方面,并将其处理为人民安全的价值取向、党的领导力、安全发展的理念以及全球安全治理的参与四个主要分析维度,分别对应四对统筹逻辑下的重大关系,即公平与效率、集中与民主、秩序与活力、自主与开放。

(一)人民安全的价值取向

人民安全的宗旨蕴含了以人民为中心的发展思想。发展和安全都是为了人民,也都要依靠人民,发展和安全成果都要由广大民众共同创造和共享。《中华人民共和国国家安全法》第16条规定:“国家维护和发展最广大人民的根本利益,保卫人民安全”。新安全格局的构建归根结底是保障人民利益,对此,关键是关注人的发展和社会质量提升过程中公平与效率的关系问题。

一方面,发展和安全都是为了人民,首先要维护好人民基本利益。习近平总书记指出:“平安是老百姓解决温饱后的第一需求,是极重要的民生,也是最基本的发展环境。”首先,要求在解决底线安全问题的基础上,将不平衡、不协调、不可持续问题的解决贯穿于社会发展进程中,保障发展成果为全体人民共享。就此而言,关键在于公平理念的弘扬和维护,为国家从宏观的法律制度到渗透基层社会的“综合治理”提供合法性,从而在国家与社会-市场互动中发挥最大能量。为此,还要求通过适应性的公共和财税政策来营造安全有序的发展环境,在多种改革目标和任务出现矛盾时,优先满足人民群众在社会保障、公共服务、诉求表达等方面的发展需求,在确保发展具有民主法治、公平正义取向的同时兼顾效率。

另一方面,发展和安全都要依靠人民,人民群众是社会发展进步的主体力量。人民的参与性和主体性,既是提高供给体系质量、资源配置效率和内生增长动力的必需,也是民主法治、公平正义、安全环境等方面实现持续健康稳定发展的基础。新安全格局强调的是,将多元主体力量与其价值追求整合在人民利益和权益之中,通过国家的组织、资源重心下移过程中的协调与保障,引导社会成员在社会资源、权威和规则的融合中找到合适的位置,从而在统一层面上不断构建共同意志,形成同向发力的增量和效率,从根本上避免更多影响国家安全和社会稳定的风险。

(二)党的领导力

政治安全是国家安全的根本,政治安全的核心在于维护党的领导,维护好党的领导才能切实保障人民利益。在中国,党的领导力天然占据特殊地位,以总揽全局、协调各方的外在形式统筹政治、经济、组织、文化等各方面。新时代,党中央更加重视政治安全,通过设立中央国家安全委员会、改革纪检监察系统等党和国家机构全面加强党对国家安全工作的领导力建设,并以中央国家安全委员会为核心制定体系化的战略和法律法规,在党建引领和民主集中制两大根本原则指导下,对推进国家安全体系和能力现代化进行更为有力的统领和协调。因而,统筹逻辑在此也体现为处理好集中与民主的关系。

一方面,党对国家重大问题的统筹承担领导责任,同时也在各级党委和单位党组中发挥监督和落实作用,形成发展和安全格局对各主体、领域和环节的全面覆盖。包括为现代化产业体系提供制度保障、推动实现高水平科技自立自强、完善新型举国体制、建设国内统一大市场等工作,都是在党的领导下集中优势保障发展的重要举措。另一方面,党对资源的有限支配并非强调雷厉风行的国家意志和疾风骤雨式的治理,而是坚持问题导向,及时处理影响民众获得感、幸福感、安全感的紧迫问题,并通过体制建设和党的组织体系改革贯穿国家和社会,将畅通和规范基层社会偏好表达以及社会治理互动中的“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决”的枫桥式工作法作为“全过程人民民主”促进安全和可持续发展的微观路径。

基于此,统筹逻辑主要体现在两方面:一是由中国共产党提出的自主、长远、不被各种利益裹挟和扰乱的顶层设计,并在适度减少社会服务和经济发展领域行政限制的同时,着力于加强政治思想的引导。二是在党的领导和政府市场双轮驱动的相对平等而流动的社会中,依靠党组织及其体系作为基层政策创制、利益表达、执行和监督的结构性主体,在推动公平法治的基础上为公共安全、基层社会安全问题的协商、谈判解决提供制度化基础。

(三)安全发展的理念

党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出:“要把安全发展贯穿国家发展各领域全过程。”习近平总书记不止一次强调安全发展理念,并将安全发展作为构建新发展格局的重要前提和保障。这说明要以新安全格局保障新发展格局,必须形成安全发展的基本理论,这也体现为秩序与活力的统筹关系。

具体而言,一是创新。主要强调面向国家战略科技的创新主体和创新领域的安全可控,在此基础上积极探索以产业发展和人才培养为核心的“揭榜挂帅”、新型举国体制等形式,加强安全秩序与发展活力的相互关联。二是协调。在安全发展视角下,协调不仅强调理顺不同领域安全事权职责范围、责任落实机制、监督管理办法等方面的关系,更追求在治理目标、任务指向、发展顺序等方面超越制度理性边界以及复杂分化的利益和意志,在整顿秩序和社会培育的基础上建构市场活力。三是绿色。绿色理念就是要在重要领域突破“安全-经济-绿色”的“不可能三角”,处理好低碳经济及相关产业发展与能源安全、产业链供应链安全、粮食安全、群众正常生活的关系,在有效应对绿色转型可能带来的经济、金融和社会风险的同时,提高能源资源等方面的综合生产能力。四是开放。中国的开放强调在国家发展和能力建设中承担起世界共同命运的时代责任,以建设自主可控的现代产业体系为基础,以创新成果互惠互享、互利共赢的合作对话模式提高内外联动性,为世界政治经济体系增加韧性和稳定性。五是共享。共享要求在覆盖面上实现发展和治理的“共享化”;在内容上实现法治、民生等覆盖社会面建设成果的“全面化”;在途径上推动规则创设和协商合作的“共识化”;在过程上实现由维护到塑造、由不均衡到均衡的“渐进化”。

(四)全球安全治理的参与

新发展格局是以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的发展格局。相应地,新安全格局同样是以国内为主,具有世界意义的安全格局。当今时代,世界经济在脆弱复苏的同时,仍面临冲突和极化挑战,系统性风险持续发酵。对中国而言,面对激烈的不平等竞争和无法选择的外部环境,必须在保持开放的同时,以自身高质量发展不断争取自主生存权、发展权和维护海外利益安全,统筹逻辑在此也体现为处理好自主与开放之间的关系。

一方面,自主是开放的前提。中国在世界意义上的自主性诉求反映了对各国人民自主性的尊重,对共同参与的愿望。习近平总书记指出:“要推动全球治理理念创新发展,积极发掘中华文化中积极的处世之道和治理理念同当今时代的共鸣点,继续丰富打造人类命运共同体等主张。”党的二十大报告进一步指出:“中国积极参与全球治理体系改革和建设,践行共商共建共享的全球治理观,推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展”,“只有各国行天下之大道,和睦相处、合作共赢,繁荣才能持久,安全才有保障”。在对外开放的历史条件下,中国对世界经济发展过程中形成的各种风险挑战与威胁更加敏感。与此同时,以中华文明发展经验为底蕴的外交和治理原则在国际社会愈发受到重视,中国也基于自身维持稳定发展和转型的经验,通过高质量发展自主地解决问题,以互惠式的合作倡议和理念促进自身和其他国家能力建设,从而巩固国际和平发展。

另一方面,坚持开放才能更好做到自主。全球安全治理结构的发展演化充满了冲突和矛盾,为此要深化中国与世界的双多边有机对接和交流合作,搭建对话平台和框架,在经济互惠、安全不可分割的“共同命运”中,以中国式现代化发展蕴含的理念和经验探讨新的发展格局下已经分解或正在形成的规范。譬如,以各国政党和政治组织为纽带完善参与全球安全治理的合作平台和机制。包括通过上合组织、金砖合作、亚信峰会、中阿合作论坛等经济合作机制探索有力的区域性合作框架,既追求区域经济一体化和地区安全稳定,又不断参与热点问题的解决。在此基础上,以解决争议问题和联动地区发展的实践策略,将战略合作伙伴关系引入安全治理,通过政治对话、贸易和投资协议、第二轨道机制、公共外交协议等形式超越一般的安全协议和联盟,以中国方案不断丰富全球安全治理内涵,为构建安全层面的人类命运共同体赋予更加深刻的实践意义。

总的来说,新安全格局构建的现实维度,反映出处理好发展和安全关系的重要领域和关键环节,总体蕴含着统筹逻辑的全局回应、协调处理、重点整合的方法论。同时,总体性的统筹关系和结构,不是单一维度或一蹴而就的转变过程,而是指向现代社会属性在物质生活、制度安排和思想观念领域的不断增加、扩展、渗透。基于此,可以进一步归纳出两方面的统筹逻辑:总体性和现代性,统筹逻辑在这两条路径中的演绎,塑造了国家安全格局建设的基本结构。

统筹逻辑的首要路径是总体性,并以此初步界定了国家发展面临不同领域、不同层次、不同方面的安全问题,划定了国家安全体系建设的基本范围。中华人民共和国成立之初,巨大的外部威胁使得维护国家独立自主被置于压倒经济建设和社会发展的首位。虽然这一时期通过社会主义各方面的建设有效维护了国家安全,但在实际的处理过程中仍然表现出在推动发展与维护政治秩序之间大幅摆动且进退失据的特点。改革开放后,尽管社会流动性和多元化的活力增强,国家对经济社会的总体性控制要求降低,但仍保留了全面渗透和纵向行政管控的全方位管理体制。随着全球化带来的外来威胁的日趋严峻和社会矛盾的逐渐变化,新时代总体国家安全观的提出强调了“总体”的关键地位。对新安全格局构建而言,“总体性”一方面代表的是涵盖了众多国家安全领域和层次的“大安全”理念,另一方面内嵌了统筹发展和安全的逻辑。

这里的总体性,指代的是国家政治体制不断形成的适应性、自主性和整体性,并且在外部冲击和内部变化中保持稳定和持续发展的概念,是一种追求政治安全、人民安全、国家利益至上相统一的整体性治理取向。特别是在全球化影响下,国内社会的意识和利益进一步趋向于多元分化发展。这样的多元、多样、多变性,要求国家与社会、政府和人民进行良性的关系建构。但国家安全的一元性无法与更为复杂的社会多元性相适配,因而党的集中统一领导和立足“以人民为中心”的整体性体系设计,代表了统筹的总体性逻辑。

统筹逻辑的另一方面是现代性。从民族复兴的高度俯瞰,国家安全格局的构建在经历了从求生存、促发展到谋复兴“总体性”跨越的同时,中华民族也实现了从站起来、富起来到强起来的“现代性”飞跃。总体性更多地指向现实问题,重在描绘维护国家核心和重大发展利益的工作方向和目标,而现代性更多地面向未来愿景,对应通过中国式现代化实现民族复兴的路径,表明了推进国家安全能力现代化的要求。现代性作为现代政治意义的概念,主要反映了国家对社会经济变化、利益需求的回应程度和由此建立的国家、市场和社会的有机化关系,包括建立与现代社会属性变化相适应的财税、货币、科技创新、公共管理服务等体系以及相应的法律和治理能力。新时代,党和国家在经济、社会、文化、生态文明、民主政治等方面的现代性发展进程中,以总体性逻辑将这些多元化的现代性关系系统集成为国家体制和能力的一部分,从而将国家安全能力现代化寓于国家治理能力建设之中。因此,现代性强调以体系现代化来统合和带动能力现代化,以协调回应复杂的发展和安全关系。

理论和实践中的诸多总体性和现代性维度可以从不同侧面加以解释,但这些解释最终可以归结于一个关于统筹逻辑的理论认知:一方面,新时代提出的国家治理体系和治理能力现代化等新的总体性和现代性命题,反映了对新安全格局集中和凝练的谋篇布局;另一方面,安全与发展共同构成的“良性互动”“动态平衡”和“统筹协调”等逻辑,也成为塑造以新安全格局保障新发展格局路径的基本框架。

(一)以新安全格局保障新发展格局的双重取向

从历史实践和现实需求出发,以新安全格局保障新发展格局延续了统筹逻辑下总体性和现代性的双重取向。统筹作为一个具有中国特色的总体性逻辑,是中国总体性发展和安全治理实践的历史反映。中华人民共和国成立以来,党和国家既通过对重要资源的有效控制凝聚了维护国家安全的力量,又依靠大幅跃升的经济实力有效应对了新兴的非传统安全风险。进入新时代,在总体国家安全观和党的组织领导下,中国统筹兼顾经济社会发展各领域的安全工作,积极应对更加复杂的国际形势和新出现的国内社会矛盾。国家在追求经济高速增长中采取的公共服务市场化、财政支出控制和要素价格控制等制度设计,同时也带来了社会福利差距固化和增大、日常安全机制缺失等差异性问题,影响了普通民众的获得感、幸福感和安全感。国家在特殊时期实行的总体支配与原有社会逻辑冲突不断加深,也束缚了发展进程。随着外来威胁与系统内部风险的联动、交织与复合成为常态,国家对自身安全要素和力量的统合再次被强调,通过加强整体谋划和系统布局,把握维护国家安全和推动改革发展的战略主动权,成为新时代以来统筹发展和安全的中心工作。

现代性取向代表了系统开放和能力拓展的要求。在和平与发展的时代背景下,市场的开放和相对自由流动成为释放发展活力、调适社会和生产系统结构的基本措施,但分工的碎片化和利益的复杂分化也使得传统自上而下的安全治理结构逐渐难以适应系统的变化。尽管安全成为政府的中心工作,并且通过稳定底线和网格化等方式回应风险,但贫富差距增大、体制激励困境、运动式的纠偏等差异性的扩大导致安全治理的不足,也激化了社会矛盾。在发展进程中,从“总体支配”到“技术治理”的现代性取向尽管回应了一定时期内的社会矛盾,但并不一定能强化对社会具体问题的吸纳和应变。一方面,经济社会的多元化转型推动了发展内涵的复杂化,使其在政治、经济、社会、文化以及人的全面发展等多层面凸显;另一方面,各种发展要素及其带来的风险叠加互动对国家安全系统提出进一步拓展要求,在此基础上形成了“一种永远无法穷尽安全外延的安全观”。在新时代,总体国家安全观在提供系统总体性的同时,也需要开放的研究对象和理论视野,并随着发展情况不断拓展。不论发展还是安全,系统的开放和拓展均是对内部矛盾和外部环境变化的调整和回应,并与“透明度、参与和协作”紧密关联,因而统筹逻辑既指向国家与社会、政府与人民的良性关系建构,也要求国家提供充满活力的体制保证和物质条件。

总体性和现代性的取向在以新安全格局保障新发展格局中存在着复杂的相互关系,并共同发挥作用。一方面,新安全格局是统筹逻辑的拓展和延续;另一方面,发展和安全的双重变奏赋予了新安全格局总体性和现代性的双重取向,并不断影响统筹的逻辑,进而塑造了以新安全格局保障新发展格局的路径。

(二)双重取向对统筹逻辑的影响

总体性取向代表了富有中国特色的、特定历史时代的结构和治理逻辑,带有强烈的整体性、政治性和强制性,但也容易受到系统内部变迁的影响,而且自上而下的逻辑无法直接覆盖愈加复杂的社会空间。现代性取向则强调随着形势不断变化,在追求多元主体参与和法律、市场、思想道德建设等的同时,试图通过开放互惠或按需整合等方式提高效率,但效率优先的方式需要以明晰的目标、合理的契约方式、正确的激励为基础和前提,否则容易导致系统的不均衡。

可以看出,总体性取向会受到社会复杂化的影响,导致原有的发展模式和治理体系逐渐难以应对现代社会属性的变化。这对国家的总体安全体系建设目标提出了新的要求。首先,需要推动安全在国家长远发展规划中的嵌入。对内,党对国家安全工作的总体领导,及其形成的以政策注意力分配为激励机制和以政策执行力监督为压力机制的“安全优先”制度设计,并不是对稀缺资源和社会规范体系的全面掌控,而是强调在一系列发展计划/规划的制定和实施中,以党建引领的政治、体制、组织嵌入,建立起长期主义的激励和容错机制,对经济社会生活中的重点安全问题进行指导、协调和干预,提高国家力量和意志的渗透能力。同时,追求在保障民生和公平等价值理念长期引领下的发展,进而组织起更多具有活力的资源,形成具有内在动力、不断深化的改革途径和时间表,持续有序地保障安全发展。其次,需要平衡集中管理、分散控制风险及协调地方发展。一方面,国家需要国有企业、事业单位等掌握一部分至关重要的稀缺资源以稳定底线预期并提高治理效率;另一方面,在与国家安全间接相关的领域,则需要考虑分散地方发展和政府管理中的社会风险,形成权衡、折中和选择的逻辑。

如果说总体性取向代表的是以安全为中心任务、国家逻辑主导的自上而下的设计,那么现代性取向则代表了以发展为导向、凭借在社会生长和市场发育过程中对具体问题的认识和感受而形成的自下而上的诉求。对这种诉求的回应,反映了从统筹目标设置和决策转换为任务执行的过程,并依赖于多层次的体制机制协调和创新。在中国的机构改革进程中,事关发展和安全的长期综合性战略协调和资源调动规划,一方面赋予了宏观经济的适应能力,另一方面也导致政府和市场的边界模糊,压抑了地方政府和企业的创新动力。在经济市场化、社会多元化、政治法治化和民主化等多重现代性要求下,中国既面临限制政府权力以充分释放市场活力,又面临赋予政府权力以提升公共服务质量的双重任务;既需要为市场主体提供公平合理的参与环境,又面临有效驾驭资本、为市场弱势主体和失灵领域提供有效保障的任务。为此,一方面要求坚持对内改革,以改革促发展。追求转向全域统筹的社会结构,培育良好的市场秩序和政治秩序,让市场在公平法治的治理逻辑下充分发挥作用,以高水平安全保障高质和新质发展。另一方面要求推进制度型开放,以开放促改革。相较于一般的安全思维,中国的开放思维强调通过不断发展的生产能力和市场容量、正常的供给关系以及相应的规则标准与国际体系进行对接,为地区乃至世界经贸结构提供更强的韧性和稳定性。

(三)统筹逻辑下以新安全格局保障新发展格局的路径

总体性与现代性的双重取向深刻影响了统筹的逻辑,进而塑造了以新安全格局保障新发展格局的基本路径。综合前文分析,总体性取向表明统筹的主体是党的集中统一领导下的党政军群,指向国家安全体系现代化建设;现代性取向则表明统筹的基本内容是统筹的目标设定、任务转换和执行,指向国家安全能力现代化。从统筹逻辑出发,以新安全格局保障新发展格局的主要路径是:在党的集中统一领导下,围绕统筹目标的设定,在协调推进各层次要素关系的同时,在关键领域耦合多重力量带动全局统筹任务的执行,具体包括三个方面。

一是通过系统谋划设定长远的统筹目标。国家安全格局的建设目标随着国家利益拓展而不断跟进,对于从领导体制、运行机制、法律制度等层面总体改革和调整体系现代化的目标提出了要求。首先,统筹的基本目标在于将政出多门的国家安全工作纳入国家安全体系,并在党的制度体系不断完善和建设中完成对国家安全目标的统合。此目标主要通过机构改革等方式,在党的集中统一领导下采用复杂系统管理的理念对多元分化的重大风险进行全周期管理。其次,依靠党组织体系将发展的安全责任和任务归属、领导与监督机制同社会系统各方面贯通起来,进而对安全资源和力量的作用边界以及联结关系进行重塑。通过国家应急管理体系、重要专项协调指挥体系、风险监测预警体系等战略目标的设定,加强对不同领域工作机制的系统集成。最后,结合发展实践中的经验教训,在体系目标设定的同时推进重大制度变迁。对于国家安全法律体系建设,要从内部路径限定安全的核心范围和合理边界,并从外部路径进行动态扩展。同时,还要完善责任落实机制,以《党委(党组)国家安全责任制规定》《中国共产党领导国家安全工作条例》等规章制度作为完善防范化解重要领域风险、落实生产和社会安全责任的重要依据。

二是通过协调推进平衡各层次要素关系。面对现代化发展进程中的“风险综合体”,发展和安全问题分散在各层次要素中。这要求在相关职能部门改革的同时,遵循“两手抓”的原则,在公平与效率、集中与民主、秩序与活力、自主与开放等关系的处理上做好协调与平衡,进而从部门化的政府职能调整转变为体系和能力的现代化提升。一方面,国家在响应民众期望并制定能够获得长期拥护目标的同时,还需要不断通过改革形成可持续和可实施的经济基础和制度空间。因而在常态下,国家占有的关键资源在行政控制领域的竞争性环节逐渐对社会和市场开放,既体现了发挥市场资源配置决定性作用的要求,也是国家推动和保障新发展格局的战略抉择。然而,社会和市场必须在协调一致的规范和引导中发挥作用。譬如,在基层社会治理实践中,对于维护社会公正与提升公共服务等议题,党组织主要负责监督指导和资源整合工作,而具体协商过程及意见达成则依赖利益相关方的广泛参与,通过党建引领的共商、共建、共治、共富等形式自主完成;在推进市场机制和社会力量发展的同时,还要通过设置党政机构、明确牵头单位及规范化程序,及时为协调应对风险、问题甚至危机提供稳定的制度框架和长效机制。

三是通过耦合多元化力量从关键领域带动全局。党和国家在对发展长期目标作出部署的同时,也对国家安全的体系框架和关键领域建设提出了要求,从而追求以重点突破带动综合能力的不断提升。首先,对关键领域的考量应坚持“两点论和重点论”的统一。安全取向作为具有中国特色的政策目标,发展战略顺利实施的关键在于民众对国家的高信任度以及对协调措施的理解和配合。这意味着,国家将社会和市场作为安全体系和能力建设的协同者,强调的是在公共领域“合意”的构建,这样才能以各级党政干部为主体完成领导和治理的嵌入,并在体制支撑和资源保障下为解决基础性、关键性的问题提供支撑,进而形成可复制和推广的形式,推动各级领导干部、社会组织动员等方面的能力提升,形成“整体大于部分之和”的变革。在国际层面上,则通过与其他国家在经贸、技术、文化等方面的对话与合作,提高自身和参与合作国家的安全治理能力,继而在推动双多边合作中促进地区秩序的重构并建立相应的安全机制;同时,通过地区安全机制的建立形成更加稳定的发展共识和互信基础,进而在更多和更高层面的合作中形成影响全球治理体系改革和建设的系统性实践方案。

历史和实践证明,安全遇到发展的巨大惯性,不可避免地会产生冲突。因此,我们必须寻求良性的交互机制,不仅要直面二者间的张力和矛盾,更要以全局回应、协调处理、重点整合的统筹方法论,处理好发展和安全之间的关系。本文认为,以新安全格局保障新发展格局的理念是“平衡”而非“最优”。一方面,现代性的发展逻辑可以凝聚新的目标和参与主体,并在安全任务的不断变化中形成价值和目标层面的一致,从而不断提升整体性的能力;另一方面,关键的设计和调控权限仍然为党和政府所有,这意味着当环境变化或自身发展到一定的临界点,来自国家的体系建构会促使新的关系产生或渐进回到相对平衡状态。这样的动态平衡保证了系统的整体稳定性,同时也意味着平衡的起点必定是现代开放体系中的总体统筹设计,以此不断加强从被动到顺应再到主动转变的能力,从而为加快构建新发展格局提供保障。

统筹逻辑是中国在现代化发展进程中古今、中外相互作用的综合体现。对于国内与国际的发展安全失衡问题,中国认为首先要从系统内部的失衡问题入手,才能统筹解决世界整体的发展安全失衡,因而需要新安全格局和新发展格局的同步构建。同时,统筹的叙事话语并非从“西方中心论”走向对立的“中国中心论”,而是要在发展和安全的多重关系互动的探索中,寻求国家乃至全球安全、发展和治理路径的融会贯通。例如,中国所倡导的平衡理念在发展和安全的关系中与西方理论中的“平衡”有着明显不同:西方主张的平衡强调的是以权力博弈实现相互制约,归根结底仍是冲突性和排他性的对立思维;相对而言,扎根于中国传统文化战略理念的治理实践和改革发展经验都表明,统筹既是处理央地关系、城乡关系、区域关系、基层组织关系等方面的重要抓手,也能够在更加广阔的国际体系和对外交往中提供兼顾各方利益和需求的价值基石。

总之,更加长远的“以新安全格局保障新发展格局”的潜在路径在于:第一,从中国的历史背景、实践经验和世界发展环境出发,重点发掘中国统筹发展和安全的内在动力和适应性原理,形成以整体化形式回应多元冲突和利益分化的治理体系设计。第二,总结社会变迁过程中发展和安全之间的相符与背离之处,进一步对国家/社会-经济体系具体关系处理经验进行系统化、理论化,为建立体制与社会、市场之间的协调关联提供抓手。第三,挖掘基层实践中超越发展和安全二元对立的创新经验,以此探索更多关键环节和重要领域的问题解决机制和能力建设路径。