赵可金 尹一凡 | 中美战略竞争背景下中国-东盟地区合作新方向

本文载于《吉林大学社会科学学报》2024年第4期

“国际关系研究”栏目

中美战略竞争背景下

中国-东盟地区合作新方向

赵可金 尹一凡  | 文

冷战后的东亚地区合作一直面临着复杂的战略环境。一方面,两极对峙的冷战结构在该地区仍然留有遗产,朝鲜半岛问题、钓鱼岛问题、台湾问题、南海问题等冷战遗留问题没有得到有效解决,长期制约着地区合作进程的推进;另一方面,大国关系走向缓和,中国加入世界贸易组织、亚太经济合作进程和美国发动打击国际恐怖主义战争等为推进中美合作创造了更多机会,也为东亚地区合作提供了有利的战略环境,东亚地区合作十分活跃,呈现出“制度过剩”局面。

随着中国在2010年超过日本成为世界第二大经济体,美国对中国的战略态度开始转变,中美关系逐渐从战略对话走向大国竞争。美国特朗普政府和拜登政府均明确把中国作为“战略竞争者”,并在经贸、高科技、人文交流、台湾问题、香港问题、新疆问题等方面不断挑起争端,释放出大国对抗信号。2020年爆发的新冠肺炎疫情更加剧了中美战略博弈的升级,令东亚地区合作面临战略化和政治化的新挑战。具体来说,东亚地区面临着三股力量的影响。

(一)美国的“印太战略”

长期以来,美国在中国周边地区的基本战略思维是“分而治之”。冷战期间,美国致力于构建反对共产主义的包围圈,美国与苏联的冷战对峙型构了中国周边地区的地区秩序。冷战结束后,中国周边地区在美国全球战略中的地位不断提升,但其“分而治之”的战略框架和战略思维没有发生本质性变化。无论是奥巴马政府提出的“亚太再平衡”,还是特朗普时期美国推动的构建自由、公开的印太战略(FOIP),均强调努力推进与日本、印度、澳大利亚和新西兰的战略合作,核心还是以中国为假想敌,通过夸大中国崛起威胁,加强对亚洲地区盟友和伙伴的控制,意在扰乱地区秩序,都是为了维护美国在该地区的霸权地位。

美国轮辐式联盟体系持续加强。拜登政府上台后,美国继续沿着“分而治之”的战略路线前进。在原来双边盟国体系基础上,拜登政府积极推进加强双边和多边盟伴体系,强势回归印太地区。2022年2月11日,拜登政府发布其首份区域战略报告—《美国印太战略》,在原有“自由开放的印太”基础上,增加了互联、繁荣、安全和韧性的印太内容。强调在原有的双边同盟、五眼联盟基础上,美国加大投入推进印太战略,加强美日印澳(QUAD)四国合作,公开以与中国竞争名义加强美日同盟,对中国周边地区合作形成了严峻挑战。即便在新冠肺炎疫情肆虐期间,美国也没有对这一战略框架做出调整。2021年3月12日,美日印澳四国举行“四方安全对话”(QUAD)首次领导人线上会议,主要讨论确定美日印澳疫苗供应体系,商讨并协调四国对中国的原则立场,把新冠肺炎疫情对策和气候变化问题作为重点议题。同年9月24日,由美方主导的美日印澳“四方安全对话”首次线下领导人会晤在华盛顿举行,讨论在东海南海所谓“海洋秩序”上的立场,高调谈及5G移动通信系统、新冠疫苗供应领域的合作,重申对东盟的支持与合作意图。同年9月15日,澳大利亚、英国、美国联合宣布成立军事安全合作伙伴关系“AUKUS”,这是继五眼联盟、四国联盟之后的又一个针对中国的联盟。这一协议通过分享先进技术让澳大利亚首次建造核动力潜艇,同时还涵盖了人工智能、量子技术和网络等领域,形成一种新的三角军事联盟。2022年5月,美国与东亚地区13个伙伴国发起了“印太经济框架”(the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,IPEF)倡议,将印太战略拓展到经济领域,致力于建设互联互通的经济(选择性贸易问题)、有韧性的经济(供应链问题)、清洁经济(清洁能源、去碳和基础设施)、公正经济(税收、反腐败问题等),谈判由美国贸易代表和商务部长主持。在2023年11月的旧金山会议上,所有谈判方达成了除贸易支柱以外的所有协定,标志着美国在印太地区的对华竞争覆盖了战略安全和战略经济的所有领域。

显然,美国及其盟国对中国在印太地区与日俱增的实力和军事存在感到担忧,并在事实上对华挑起所谓的“新冷战”论调。2021年9月15日,拜登在解释AUKUS这一全新的框架机制时强调,这一协定意在将应对21世纪威胁的能力提高到新的水平,虽然没有明言谁是威胁,但很明显是针对中国。美国撤离了阿富汗,却加强了AUKUS,令中国在南海和台湾海峡的军事行动受到来自澳大利亚的牵制。对此,莫斯科大学世界政治系主任安德烈·西多罗夫认为,“建立这个联盟实际上意味着吸引澳大利亚在官方层面遏制中国,而这个国家把控着太平洋和印度洋之间的通道。美国竭尽全力加强在这一区域的投入,因为它在此处的主要对手与其说是俄罗斯,不如说是中国”。澳大利亚国立大学教授休·怀特(Hugh White)认为:“澳大利亚的决定不仅仅是为了获得核动力潜艇,还旨在与美国深化反华战略合作。澳大利亚愈发相信,冷战在亚洲已是现实。”美国在印太地区针对中国的遏制战略框架已经越来越清晰,拜登政府推动的民主国家联盟战略、供应链联盟战略和印太联盟战略,核心都是围绕中国展开。无论是面对乌克兰危机,还是中东地区的巴以冲突,美国都没有动摇针对中国的战略竞争框架。从2021年以来中美两国元首两次通话以及在巴厘岛和旧金山两次会晤情况来看,美国希望确保“竞争态势继续存在,但要避免出现意外冲突的局面”。显然,美国既希望与中国展开战略竞争,但又不希望陷入战略冲突和战略对抗。然而,这个界限是模糊的,2023年以来美国关于“脱钩”还是“去风险”的战略调整及其引发的中美关系波动充分表明,如何管控中美分歧防止局势失控,是美国政府面临的一项重要挑战。

(二)中国的“一带一路”倡议

相比美国“分而治之”的选择性多边主义策略,中国采取了“和而治之”这一真正的多边主义策略。近年来,中国倡导推动地区互联互通,提出了“一带一路”倡议,推动地区对话合作,与地区各国共建更为紧密的周边命运共同体。中国与东盟合作互补性强,双方共建高质量“一带一路”倡议拥有广泛共识,中国已与东盟全部10个成员国在政策沟通、标准制定、人文交流、能力建设等方面展开深入合作,共建双赢局面。

中国致力于构建睦邻合作的周边命运共同体。近年来,中国与东盟的战略沟通工作不断升级,战略对接不断深入。从2017年发表的《中国-东盟关于进一步深化基础设施互联互通合作的联合声明》到2018年发表的《中国-东盟战略伙伴关系2030年愿景》,中国与东盟加强了基础设施互联互通合作,为地区经济发展注入了活力。2019年11月3日,双方在第22次中国-东盟(10+1)领导人会议上共同发表了《中国-东盟关于“一带一路”倡议同〈东盟互联互通总体规划2025〉对接合作的联合声明》,标志中国“一带一路”倡议和东盟互联互通总体规划将进一步升级战略对接,特别是在智慧城市方面加强合作,东盟经济共同体建设正切实有效推进。2020年,东盟历史性地成为中国第一大贸易伙伴,而中国连续12年成为东盟第一大贸易伙伴。中国-东盟自贸协定及其升级议定书红利持续释放,东增区、澜湄合作等次区域合作不断走深走实。截至2023年7月,中国和东盟国家累计相互投资额超过3 800亿美元。

中国推动RCEP签署,推动与周边国家建设自由贸易区,欢迎地区各国搭载中国发展的“顺风车”,为地区合作开辟了光明的发展前景。2011年11月,东盟提出RCEP倡议,旨在构建以东盟为核心的地区自贸安排,通过削减关税及非关税壁垒,建立统一市场的自由贸易协定。2012年11月,在第七届东亚峰会上,东盟国家与中、日、韩、印、澳、新(西兰)6国领导人同意启动RCEP谈判。2017年11月,首次RCEP领导人会议在菲律宾马尼拉召开,经过2年的讨论磋商,终于在2019年11月4日谈判完成(印度中途退出)。2020年11月15日,15个RCEP缔约方正式签署协定。由此,该协定超越欧盟自由贸易区成为世界上最大的自由贸易经济体系。不过,随着中美战略竞争压力的上升,这一合作面临的障碍也越来越大。

(三)东亚地区各国的“战略对冲”

长期以来,受历史因素的影响,东亚地区国家在战略上受制于民族主义和国家利益,呈现出强烈的分化特点。从冷战两极格局开始,国际秩序受美国、苏联等超级大国的影响很大,亚洲国家为自身利益创造了复杂的以选边站队为基础目的的同盟体系。随着冷战终结和经济全球化进程加快,大国关系走向合作的新环境推动了东亚地区走向开放型地区主义的合作模式,冷战期间以军事合作联盟为基础的复杂合作框架不仅没有退出历史舞台,反而成为地区内国家建立东南亚联盟的基础框架,在经济、社会和文化领域实现了转型,推动以经济合作为中心,逐步从互惠关税区到自由贸易区和区域共同体,走出一条“东盟方式”之路。

中美关系的复杂变化深刻改变了东亚地区合作的战略环境,大国关系从合作走向竞争,对东亚地区各国的地区合作政策产生了巨大影响。根据传统现实主义的逻辑,中美战略竞争的加剧,必然会引发东亚地区各国的分化甚至分裂,一些国家会在战略上选择倒向中国,另一些国家会在战略上选择倒向美国,走中间路线的“骑墙派”是不可能的。总体来看,面对中美战略竞争上升的压力,除了东北亚地区的日本和韩国更偏向强化美国主导下的联盟体系,朝着“东亚地区北约化”方向推进外,东亚地区国家普遍采取对冲战略。东亚地区各国的对冲战略表现为“安全上靠美国、经济上靠中国”的“两面下注”(Hedge)策略,竭力在中美之间维持一种平衡,极力避免在中美之间选边站队。尤其是东盟国家,除了菲律宾倾向于采取借助美国平衡中国的政策外,大多数情况下东南亚国家还是谨慎地处理与中美之间的关系,避免卷入中美的斗争。越南、老挝、柬埔寨和缅甸等国家在巩固和拓展对华关系的同时,积极与美国、日本、印度和其他东盟国家拓展安全合作,先后成为东盟国家的成员。菲律宾、泰国等国家虽然长期维系着与美国的军事联盟关系,但也加强了与中国的经济合作与安全对话,中国成为很多东南亚国家的最大贸易伙伴,与中国建立了不同程度的战略合作伙伴关系,高层政治交往十分热络,合作日益深入。

随着中美战略竞争压力上升,东亚地区各国面临的战略选择压力也在上升。从一些欧美大国鼓吹与中国“脱钩”“去中国化”的论调,甚至对中国体制的无端担忧等可以看出,域外大国正试图降低本地区国家对中国的依赖,东盟地区合作框架存在着易受外部干扰的脆弱性,开放型地区主义在降低合作门槛和难度的同时,也为制造合作障碍甚至干扰合作进程打开了方便之门。近年来,日本和韩国加快了融入美国盟伴体系的进程,美国在冷战时期无法达成的地区多边同盟机制也出现了向前推进的态势。这一切均表明,传统上支撑东亚地区合作的开放型地区主义模式遇到了越来越大的大国竞争压力,亟须进行理论创新和实践创新。

迄今为止,既有东亚地区合作框架主要是在开放型地区主义的范式下推进的。地区主义的概念在20世纪40年代首次提出,60年代在非西方国家兴起,70年代被民族独立浪潮冲击,之后伴随着欧洲一体化进程而兴盛。冷战结束以来,东亚地区合作走了一条以国家为中心的开放型地区主义路线,即不寻求建立高水平的正式制度建设,东盟地区出现多种国际制度、机制和合作框架并存的局面,开放型地区主义在东亚地区快速发展。冷战结束后,随着经济全球化进程加快,东亚地区安全合作和经济合作框架不断完善,开放型地区主义作为对全球化趋势的回应重新兴起。无论是普遍参加的APEC的合作框架,还是形形色色的FTA,都受到各国政府自上而下政治和战略考虑的深刻影响。近年来,随着大国竞争日益激烈,东亚地区合作高度依赖各国政府的战略态度,面临着被政治化和战略化的巨大压力。尤其是当一些域外大国坚持“结盟对抗”的战略思路时,无论地区合作对各方有多大好处都难以推进,开放型地区主义合作框架面临战略困境。如何去政治化和去战略化,是大国竞争战略环境下推动东亚地区合作需要克服的难题。

一是建构地区认同的问题。地区认同不足是导致地区合作被政治化的重要因素。长期以来,东亚国家因地理位置相近而构成了一个单一整体,同时又因其内部民族主义情绪、族群分布、语言与宗教的差异而形成复杂的多样性。目前东盟地区内的认同仅停留在高级政治层面,还没有深入到普通民众心中。尽管东盟地区合作框架十分丰富,但仍仅限于经贸合作方面,其实际影响力还非常有限。此外,二战后亚洲地区出现的分离主义运动是构建亚洲认同的另一阻碍因素。亚洲地区地域辽阔,地形复杂,数以百计的族群在语言、宗教和文化上各不相同,这种破碎状态比地理环境的破碎更容易诱发民族的对立和分离。分离主义活动的突出表现是非主体民族与本国政权相对抗以谋求自治或独立。以东南亚地区认同建设为例,东盟认同作为东盟10国自上而下的政治认同建构,很难在具有无政府主义传统的高地少数民族聚居地形成有效影响力。在面临强大中央政府的压力时,一些少数族群发起了地区性民族分离主义运动,甚至出现地区性恐怖主义势力,为地区安全带来不确定因素,使地区合作时刻受到国内政治变化的影响。

二是整合地区利益的问题。如何平衡主权利益与地区共同利益,也是地区合作去政治化和战略化的关键议题。历史上,东盟各国长期缺少内部和谐,日本军国主义鼓吹“大亚细亚主义”更是成为强国剥削侵略弱国的幌子,这让东盟国家天然地警惕、排斥超国家性地区建构。二战后,东盟国家普遍经过长期艰难的抗争才赢得了民族独立,互相尊重主权和互不干涉原则被东盟国家公认为最重要的合作基石。与欧盟超国家主权的一体化进程不同,东盟国家坚持以互不干涉内政为原则处理地区事务,但随着非传统安全问题的出现,地区性合作水平亟须从经济领域扩展到安全合作,如何处理“民族自决”与地区共识之间的矛盾是东盟国家需要回答的重大议题。2020年初,面对新冠肺炎疫情和洪涝灾害所造成的医疗资源不足和粮食短缺,东盟联合中、日、韩三国提出构建地区性粮食储备、医疗资源储备的设想。然而,如何避免冷战时期安全防务组织失败历史的重演,需要东盟各国团结一心,以真诚平等的心态达成共识,将地区性合作落到实处。

三是规范大国竞争的问题。大国竞争是阻碍去政治化和去战略化的重要因素。从冷战两极格局开始,国际秩序受美国、苏联等超级大国的影响很大。当下,该地区既有美国等西方强国的武装力量干预,也有快速崛起的中国、印度等地区性强国的经济影响,位于世界“十字路口”的东亚地区始终是大国权力博弈的前沿阵地,不论是美国的“重返亚太”战略,还是印度的“东望政策”,都试图拉拢东南亚国家与快速崛起的中国进行抗衡。在此背景下,以次级国家为主组成的东盟力求摆脱地区性大国的牵制,争取在地区事务中发挥主导性作用。然而,一些学者认为,东盟国家以次级国家为主,其国家利益容易受到大国的威慑而最终脱离地区共同体。亚洲地区性大国和东盟内次级国家能否真正建立政治互信,深度扩大地区性共同利益,是东亚地区未来合作的又一重要问题。

总之,推动东亚地区合作去政治化和去战略化的最重要渠道就是走出大国竞争的冲突循环,推动地区各方共建地区公共产品。在历史上,无论是以华人网络为主导的企业网络,还是日本企业海外经济网络推动的“雁行模式”,均突出企业和民间合作的特征,在建立区域公共产品方面,积累了亚洲地区合作的丰富经验。从更长的历史来看,成功的亚洲地区合作从来都不是以国家为单位的合作形式进行的,以国家为单位的地区合作框架在亚洲地区运行得并不好,只有不断推动地区合作走出大国竞争和国家中心主义的框架,东亚地区合作框架才能找到一条地区治理的新路。

随着中国开启建设社会主义现代化国家新征程,中国与周边地区的互动领域更宽,关系层次更高,合作质量更高。作为中国周边外交的优先方向,中国与东盟地区合作应在新形势下积极探索发展新模式和新路径。对比历史经验,推动地区合作仅仅走多边主义框架是不行的,不仅一些国家推动的“有选择的多边主义”走不通,传统的开放型地区主义也困难重重。因此,充分发挥地区大国作用,维护和践行真正的多边主义,探索中国-东盟地区合作的多利益相关方模式可能是突破开放型地区主义战略困境的一个有效途径,多利益相关方模式既坚持了开放型地区主义的基本方向,又推进了非国家行为体的制度化合作,标志着地区合作水平和合作质量的提升。因此,未来中国-东盟地区合作需要突破以国家为合作单位的传统框架,在加强地区大国合作治理的引领角色基础上,将跨国公司、非政府组织、智库、学术界以及众多社会行为体吸纳进来,将自上而下的合作与自下而上的合作结合起来,将非官方的地区公共产品和官方的地区公共产品结合起来,推动建立一个多利益相关方的新合作框架(Multi-Stakeholders Model),加强中国-东盟命运共同体建设,推动构建域内外互动、政经文联动、双多边结合的外交格局,打造更紧密、更繁荣、更安全的周边伙伴关系网络,共建和平安宁、繁荣美丽、友好共生的亚洲家园。

2023年12月24日,中共中央政治局委员、外交部长王毅在纪念亲诚惠容周边外交理念10周年国际研讨会开幕式上的讲话中,为推进周边外交提出了携手打造“一带一路”示范区、全球发展倡议先行区、全球安全倡议实验区、全球文明倡议首善区的建议,在本质上就是多利益相关方的新合作模式,为深化中国-东盟合作指明了前进方向。未来中国与东盟地区合作应致力于构建以地区发展共同体、地区安全共同体、地区人文共同体为核心的地区合作架构。

(一)推动建设地区发展共同体

推动建设地区发展共同体,共建繁荣美丽的亚洲家园。中国-东盟合作应在推动高质量共建“一带一路”基础上,积极对接全球发展倡议,坚持共商共建共享原则,共同打造高质量共建“一带一路”示范区,推动全球发展倡议相关目标任务在周边地区的落实,共同打造全球发展倡议先行区,建设更加平等均衡普惠的发展伙伴关系。尤其是坚持绿色发展理念,聚焦周边重点项目,深入推进第三方市场合作和各领域合作的提质升级,推进区域合作一体化进程,构建经济与环境协同共进的亚洲家园。

中国-东盟合作应在政府合作框架的基础上,积极吸纳跨国公司等经济行为体,加强中国-东盟工商领域合作,打造地区发展共同体。中国-东盟双方产业互补性强,国家间商品需求不断增多,双方跨国企业相互投资持续扩大。从近年的统计数据来看,中国出口产品排名前三类分别是塑料制品、钢铁制品、高新技术产品,进口产品排名前三类分别是电子电气设备、矿物燃料及其产品、核反应堆及机械;东盟国家主要进出口产品前三类分别是电机和设备及其零件、矿物燃料及其制品、核反应堆及机械,双方进出口需求大致对等,贸易往来基础良好。中国和东盟于2002年签署了《全面经济合作框架协议》,正式启动自贸区建设并于2010年全面建成。随后双方又对原有协定进行了丰富、完善、补充和提升,最终在2015年11月22日正式签署了升级《议定书》,标志着中国首次在现有自贸区基础上完成贸易协议升级,涵盖货物贸易、服务贸易、投资、经济技术合作等领域,体现了双方深化和拓展经贸合作的共同愿望。该议定书于2016年7月1日率先对中国和越南生效。2016年,第五届南洋文化节在厦门举办,该活动首度举办产业对接会就迎来中国及东盟各国约200家企业积极对接,涉及贸易零售、教育旅游、食品蔬果、美容保健、冶金建材等诸多领域。经过多年努力,终于在2019年10月22日,升级《议定书》对所有协定成员全面生效。中国-东盟自贸区是我国对外商谈的第一个也是最大的自贸区,在结成对话伙伴关系的30年里,中国与东盟贸易规模扩大了85倍,仅在2020年,双边贸易额就增长了8.7倍,中国-东盟贸易指数较2010年上涨141.09%,双方已互为第一贸易合作伙伴。这些喜人成果都得益于自贸协定。2013年以来,中国与东盟贸易年均增速8.8%,高出同期中国整体年均增速3.8个百分点。2023年,双边贸易继续增长,规模达6.41万亿元,东盟连续4年保持中国第一大贸易伙伴地位,中国也连续多年为东盟第一大贸易伙伴。

在数字经济时代,智慧经济进一步推动互联互通,中国-东盟发展合作内涵不断丰富,数字化转型是中国-东盟地区合作的重要领域。中国企业与东盟企业抓住线上平台机遇,合作前景更加广阔。2021年9月,尽管新冠肺炎疫情仍在全球肆虐,但第18届中国-东盟博览会、中国-东盟商务与投资峰会仍如期举办,共签订了179个国际、国内合作项目,总投资额超3 000亿元,较上届同比增长13.7%,签约项目总投资额创历届之最。中国和东盟国家“网红”主播在各大网络直播平台上“云带货”,全网曝光量超过11.4亿次,站内访问量超过2 156万次。2023年9月16日,在南宁举办的2023中国-东盟丝路电商论坛首次发布的中国-东盟电子商务合作发展指数显示,2022年中国-东盟电子商务合作发展指数为116.3,比2021年增加7.4,中国-东盟电子商务合作正持续深化。

经贸往来带动基础设施建设,“一带一路”框架下中国-东盟互联互通基础设施建设正如火如荼,中越、中老泰、中缅、中印四条国际通道建设积极进行,真正实现中国与东盟间的货物“下船即上车”,海铁联运无缝衔接,在各自国家地区畅通无阻。以中国为例,2019年,国家发展和改革委员会印发《西部陆海新通道总体规划》,以重庆为运营中心,以各西部省份为关键节点,利用铁路、海运、公路等运输方式,向南经广西通达东盟乃至世界各地。经过多年经营,如今已收获巨大成果。2021年12月3日,中老铁路通车,标志着中国“一带一路”倡议与老挝“变陆锁国为陆联国”重大战略对接的落地。截至2024年3月,该铁路累计发送旅客近2 900万人次,运输货物超3 300万吨,运输能力不断攀升,带动区域互联互通、共同发展效应明显,成为联通内外、辐射周边、双向互济、安全高效的国际黄金大通道。

在欧美贸易保护主义抬头的大背景下,中国-东盟之间的经贸合作将有希望进一步拓展到东亚地区。东博会期间,来自RCEP各成员国的多家商协会共同发布了《关于共同促进RCEP加快生效实施的南宁倡议》,倡议在支持RCEP各成员国加快完成国内批准程序等多个方面达成共识。同期还举行了日本企业广西行交流会活动,旨在共同探索RCEP协定签署给中日企业带来的机遇和挑战,推动中日合作共同开发第三方市场。随着RCEP和“一带一路”倡议的推进,中国市场监督管理总局、国家标准化管理委员会将出台相关措施,指导包括东盟标准化研究中心在内的区域中心,做好标准协调一致性研究、技术服务和咨询等工作,鼓励有关方面积极参与区域和国际标准化活动,拓展服务领域和对象,从而进一步提升中国-东盟发展共同体的一致性和影响力。

自RCEP于2022年1月1日生效实施以来,中国-东盟产业链合作日趋紧密,亚洲在全球制造业中的重要性日益凸显。在RCEP的政策支持下,中国资本源源不断地走进正在经历工业化转型的东南亚国家。以拥有区位、交通、政策、资源等多重叠加优势的广西为例,自2022年起,南宁、北海、防城港、钦州、玉林、百色、崇左7市的出口型企业,依托各自城市现有的各类开发区、自贸区、产业园区,积极向东南亚出口先进技术、产品并投资设厂,整合建设中国-东盟产业合作区,推动产业合作不断取得新进展。中国内地企业向外发展,无形中推动了亚洲其他低成本地区的工业活动。整个亚洲地区分工更加明确精细,上下游供应商之间的商贸关系日趋成熟,亚洲各国公司的专业化水平不断提升,市场占有份额不断扩大,推动了亚太地区经济一体化进程。《2023年亚洲经济一体化报告》数据表明,2021年亚洲地区内部中间品出口与进口分别占总额的57%与70%。亚洲地区的全球价值链(GVC)参与率从2020年的66.2%增加到2021年的67.7%,区域价值链(RVC)同期从67.6%增长到69%。

(二)推动建设地区安全共同体

推动建设地区安全共同体,共建和平安宁的亚洲家园。中国-东盟合作应在坚持和平共处理念基础上,贯彻总体国家安全观和亚洲安全观,积极对接全球安全倡议,共同打造全球安全倡议试验区,在陆地边界、海洋争端等维护地区和平稳定上贡献中国力量,在朝鲜半岛、阿富汗、缅甸等地区热点问题上提出中国方案,在推进经济金融安全合作、反恐、去极端化、打击跨国犯罪、加强核设施、网络、外空、极地和公共卫生等执法安全合作上贡献中国智慧,打造长治久安的和平周边和安全周边,走共建共享共赢的亚洲安全之路。

中国-东盟合作应推进政府组织和非政府组织相协调,深化中国同东盟乃至整个亚洲的安全领域合作,打造地区安全共同体。政府主导的安全领域合作一直是中国-东盟安全命运共同体的重要组成部分。在传统安全领域,中国一向坚定支持以东盟为中心的地区防务安全机制,同东盟国家军队保持着务实合作,共同携手维护地区安全稳定。新冠肺炎疫情发生以来,中国与东盟国家防务部门和军队守望相助、共克时艰,中国先后派代表以视频形式参加东盟防务高官扩大会及工作组会、东盟军事医学中心医疗管理研讨会,以及东盟防长扩大会机制下军事医学、维和、海上安全、网络安全等各专家工作组会议活动,防务安全合作不断走深走实,为建设更加安全稳定、繁荣发展、幸福安宁的亚太作出了新的贡献。此外,卫生健康合作同样是中国-东盟合作的重要领域。自2016年首次举办并搭建起中国-东盟卫生合作论坛以来,双方在传染病防控、传统医学、卫生人力资源、医院管理等多个领域开展了务实合作项目,取得了丰硕成果。在面对新冠肺炎疫情时,东亚高层次卫生安全响应机制一直积极发挥巨大作用。东盟成员国在疫情发生初期便已发现确诊病例,其卫生部门立即做出反应,迅速启动区域性卫生机制,及时促进知识和信息交流,扩大疫情防控合作范围。东盟积极与中国、日本、韩国、欧盟等国家和地区的疾控中心交流防疫经验,先后召开了“东盟10+3”医疗合作机制、东盟旅游业共同声明、东盟-中国特别外长会议、东盟-联合国疫情情况报告会、东盟国防部长会议、东盟经济部长会议等7次制度框架内会议。2020年11月24日,“健康丝绸之路”建设暨第三届中国-东盟卫生合作论坛在广西南宁开幕,倡议继续支持世界卫生组织在全球卫生治理中发挥领导作用,完善和深化中国-东盟疾病防控长效合作新机制,强化中国与东盟各国联合应对新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件合作。

官方高层次交流下沉到非政府组织和地方组织合作是本次抗击新冠肺炎疫情合作的新亮点,在实践中丰富了中国-东盟卫生安全共同体的内涵。与东盟国家比邻而居的广西作为地方参与区域抗疫合作的典型代表,在2020年3月就选派组成了首批中国赴柬埔寨抗疫医疗专家组,赴柬埔寨帮助应对新冠肺炎疫情。此后又推动广西医科大学第一附属医院与柬埔寨、尼泊尔、马来西亚、日本等9个国家近40家医疗机构举办远程视频会议,主动交流分享新冠肺炎防控工作的经验和做法。同年11月,广西南宁承办的第三届中国-东盟卫生合作论坛新增“卫生应急合作”“食品安全与营养健康合作”2个分论坛,组织各国医疗专家围绕疫情防控、口腔医学、传统医药、医院管理、卫生应急、食品安全与营养健康等领域展开交流研讨,同时号召各国加强对传统医药的保护开发利用,促进疾病防控领域的交流,推动中国与东盟国家食品安全标准的协调与衔接。

伴随着抗击新冠肺炎疫情政策的不断成熟、发展,地区共同利益不断扩大,中国-东盟地区合作越来越呈现出超国家属性的趋势。在2020年3月11日世卫组织宣布新冠病毒“全球大流行”(pandemic)之后,东盟联合中日韩三国加强地区内信息共享建设,由马来西亚卫生部牵头打造东盟公共卫生应急行动中心网络(ASEAN EOC Network),实时更新地区内疫情发展情况,旨在指导地区内各国有效进行抗疫所需的资源储备。同年4月14日,中日韩和东盟领导人举行抗击新冠肺炎疫情领导人特别会议,并共同发表联合声明,宣告未来三国将和东盟一道,进一步推进超国家地区性合作和公共卫生能力建设,包括建立重要医疗物资储备、人道主义救援协调中心、人道主义应急救援储备设施、大米紧急储备机制、应对公共卫生突发事件的特别基金等主张,真正实现地区安全共同体的建设。2022年6月,第十二届中国-东盟和中日韩-东盟卫生发展高官会在老挝万象举行。与会各国高度评价中国在区域卫生合作中发挥的积极作用,感谢中方在新冠肺炎疫情期间给予东盟的大力支持,有关国家热烈响应中方关于建设中国-东盟妇幼健康合作中心的设想。

在新冠肺炎疫情之后,出现了新建设的常态化的科学研讨和技术交流平台。2023年8月29日,首届中国-东盟公共卫生合作论坛在贵阳举行,旨在加强中国-东盟高校医学联盟建设,在公共卫生技术与产品供应、传染病防控技术与政策、重点人群健康、环境健康治理、公共卫生大数据、卫生体系建设等方面,探索中国-东盟公共卫生科技合作的长效机制,让科技更好赋能公共卫生合作。

(三)推动建设地区人文共同体

推动建设地区人文共同体,共建友好共生的亚洲家园。中国-东盟合作应在弘扬全人类共同价值基础上,积极对接全球文明倡议,加强国际人文交流,推动全球文明倡议在周边地区的实践,共同打造全球文明倡议首善区。继续举办亚洲文明对话大会,推进文化、艺术、青年、旅游、地方、媒体、智库、民间团体等领域交流向纵深发展,让周边命运共同体意识在周边地区深入人心、开花结果,共建友好共生的亚洲家园。

中国-东盟合作应坚持以人民为中心,加大民间外交和人文交流,提高智库、非政府组织、文化界的参与度,发展中国-东盟在文化领域的合作,打造地区人文共同体。自开启对话进程以来,中国-东盟就在教育领域展开务实合作,推动地区文化交流。自2008年起,中国-东盟每年坚持开展教育交流周活动,至今已有16年历史。作为中国和东盟间唯一以教育为主题的政府间交流合作平台,该交流周参与主体不断丰富扩大,已由中国-东盟(10+1)合作,发展为辐射“一带一路”沿线国家的10+1+N(特邀伙伴国)合作,参与国家超过40个,先后在中国和东盟国家多地开展了350余个特色项目活动。在“一带一路”倡议的指引下,中国同东盟的教育合作稳步推进,以艺术交流为例,2017年11月19日,成都市人民政府依托成都大学已有的艺术学科办学基础,按照新的体制和机制成立了中国-东盟艺术学院。该学院具有相对独立的办学自主权,充分发挥美术、音乐、动画、广播电视等领域的特色优势,与泰国艺术大学、泰国清迈大学、泰国西北大学、马来西亚理科大学艺术学院等东南亚国家艺术院校开展本硕博联合培养项目,承办中国-东盟中心青年夏令营团等活动,在东盟国家中发挥了重要影响力。媒体交流同样是民心相通的重要桥梁,在促进中国-东盟合作中发挥了重要作用。2019年2月20日,中国-东盟媒体交流年开幕式在北京举行,习近平主席和东盟轮值主席国泰国总理巴育分别向媒体交流年开幕式致贺信。习近平指出,中国和东盟国家山水相连、人文相通,友好交往源远流长,举办中国-东盟媒体交流年是深化双方战略伙伴关系的重要举措,希望双方媒体做友好交往的传播者、务实合作的推动者、和谐共处的守望者,讲好共促和平、共谋发展的故事,为共建更为紧密的中国-东盟命运共同体作出更大贡献。为切实打造文化命运共同体,化解国际形势的不稳定性不确定性挑战,由广西南宁承办的中国-东盟文化论坛每年举办一次,到2023年6月已经成功举办18届,成为推动中国与东盟各国文化交流持续深入的重要平台。2024年初,中国外交部发出活动倡议,提出计划与东盟在华共同举办2024年中国-东盟人文交流年,活动时间为期一年,于2024年底闭幕。该活动旨在促进青春同行、民心相印、汇智树人、文·体一家亲、以“新”(新媒体)为媒、跨越山海、携手共创、活力地方、共促治理共九个议题,进而推动中国和东盟各类社会团体的交流合作。

应对全球共同挑战,迈向美好未来,既需要经济科技力量,也需要文化文明力量。2019年5月15日,由中国主持的亚洲文明对话大会在北京召开,会议主题为“亚洲文明交流互鉴与命运共同体”。交流会邀请了亚洲47个国家和五大洲的各方嘉宾,为深化文明交流互鉴共聚一堂,号召世界各国齐心协力,共同应对世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化等全球性挑战。亚洲文明对话大会为促进亚洲及世界各国文明开展平等对话、交流互鉴、相互启迪提供了一个新的平台,为打造中国-东盟地区价值共同体提供了平台基础。随着亚洲地区国家交流合作的不断深入,本地区内的复杂性和多样性将日益凸显,各国如何在这个联系紧密而又高度互相依赖的世界中尊重差异、理解差异,继而形成多元精神,是亚洲地区亟待解决的问题。文化层面的理解与支持需要认知差异、交流差异,亚洲文明对话大会为亚洲地区多民族多宗教的文明提供了一个互相交流学习的契机。正如习近平主席指出的那样:“不同国家、民族的思想文化各有千秋,只有姹紫嫣红之别,而无高低优劣之分。”只有认清这一事实,赞赏多样性、差异性的亚洲文明,才有可能切实在亚洲地区形成具有广泛共识的地区价值体系。为实现这一目标,亚洲文明对话大会应定期组织召开,除了周期性正式大会之外,还应建立常态化合作机制,深化各国智库间的交流合作,通过聚焦新发展格局,发挥智库专家智力优势,整合资源优势,为丰富亚洲精神文明内核作出贡献。

2023年10月18日,第三届“一带一路”国际合作高峰论坛在北京开幕,共有来自151个国家和41个国际组织的代表来华参会,注册总人数超过1万人,这一数据比四年前6 000多名代表参会的规模要大得多,发表关于“一带一路”的联合公报,各方在会议期间共形成了包括《深化互联互通合作北京倡议》《“一带一路”绿色发展北京倡议》《“一带一路”数字经济国际合作北京倡议》《绿色发展投融资合作伙伴关系》《“一带一路”廉洁建设高级原则》等重要合作倡议和制度性安排等458项成果,数量远远超过第二届高峰论坛,集中体现出共建“一带一路”的巨大感召力和全球影响力。更为重要的是,本届高峰论坛推动创立了多利益相关方的合作框架,真正推进中国周边地区合作良性发展,避免再次落入国家地缘政治博弈和政治战略的恶性循环。

“一带一路”第二届高峰论坛开创了多利益相关方合作的新框架,多利益相关方将合作对象扩展到跨国公司、非政府组织、智库、媒体等众多行为体,既有利于避免过于依赖中美两个大国的政府态度,也有利于避免东盟国家政府选边站队,因为只要各国有代表参与合作,无论是官方,还是非官方,合作即可达成。相对“有选择的多边主义”强调编织形形色色的“小圈子”和预设战略假想敌,多利益相关方模式的竞争力就在于扩大合作圈子,不预设假想敌,推进合作中的去战略化和去政治化,为多边合作打开了更广阔的空间。因此,展望未来,基于多利益相关方的合作路径,中国-东盟合作应该聚焦以下五个领域。

(一)推动建立中国-东盟共同市场

共同市场是比自由贸易区更高水平的合作框架,它进一步解放了生产要素的跨境流动,为释放多利益相关方合作潜力提供了制度条件。迄今为止,中国-东盟地区的合作框架虽然较多,但基本都停留在贸易和投资自由化上,合作内容主要体现在商品和货物的自由流动上,在生产要素的自由流动上一直缺乏获得共识的地区合作框架。无论是美国及其盟伴推动的“印太战略”,还是中国推动的“一带一路”国际合作,都没有在制度上取得共识。目前,东盟地区的各种对话平台建设已经积累了较为丰富的成功经验,以博鳌亚洲论坛为例,成立20多年来,该论坛欢迎社会各界参与对话和讨论,提出了众多推动亚洲合作的新经验新方案,产生了非常积极的效果,为亚洲与世界的互动交流提供了宝贵平台,不仅成为亚洲向世界开放的窗口,也成为世界理解亚洲的出发点。

在全球,类似于博鳌亚洲论坛这样的合作形式非常多,其关键在于推进互联互通基础上的资源和要素优势互补,打破纯粹以国家为单位的地区合作对话,确立以议题为中心的新合作模式,推动不同议题领域的地区治理和地区合作,打造更加紧密的地区合作框架。事实上,无论是不同版本的地区合作框架,还是形形色色的对话平台,都没有触及一个核心问题,即如何将合作从商品贸易推进到要素贸易领域,包括资本、人员、技术、金融、信息等,将中国-东盟地区合作从关税同盟推进到共同市场层次,真正释放生产要素流动和服务业流动带来的巨大发展动能。长远来看,只有将中国与东盟共同市场提上议事日程并扎实推进相关制度型开放,中国-东盟地区合作才有新的动力和活力。

(二)推动建立中国-东盟供应链安全合作机制

供应链安全包括官方和非官方在内的所有行为体,更涉及贸易、技术、服务等众多领域的合作,是多利益相关方合作框架的重点和难点。由于新冠肺炎疫情,国际供应链受到严重冲击,地区化可能是未来供应链的一个发展趋势。目前,美方将1300多家中国企业列入各种制裁清单,美国政府通过出台《芯片与科学法》拼凑限制中国的“芯片四方联盟”,并设立对外投资审查机制限制美国主体投资中国半导体和微电子、量子信息技术和人工智能领域。此种被称为“小院高墙”的战略已经对中国与周边地区的供应链造成了巨大冲击,如何重构地区产业链和供应链安全成为中国-东盟合作的重要课题。

针对美国对华战略竞争在地区供应链领域形成的冲击,中国-东盟国家应在共同市场基础上,推动东盟地区各国建立一套旨在维护全球供应链稳定的地区供应链安全合作机制,推动地区治理体系创新。在官方质检、标准机构指导的前提下,应强调发挥跨国公司的积极性,在已有的RCEP框架基础上进行改革,推动成立中国-东盟供应链合作机制,专门负责协调成员国在供应链领域的合作,监督保障相关领域条约的签署和执行,打造地区内生产消费市场共同体,扭转亚洲国家在世界贸易市场中普遍面临的弱势地位。未来,中国-东盟国家应进一步提升现有地区性合作框架的灵活性和实用性,充分发挥非政府组织的专业优势,加强地区供应链合作机制建设,尤其是在数字贸易、人工智能、清洁能源等新兴领域发挥带头作用,最终推动世界供应链合作机制的建立。

(三)推动建立中国-东盟地区争端解决机制

地区争端解决机制是地区多边合作的核心,决定着中国与东盟合作的深度和层次。东盟地区是一个充满多样性的地区,族群多样性、国家利益多样性既是塑造亚洲文明大花园的重要助推力量,也增加了地区内国家互相误解、爆发争端的潜在可能。随着中国-东盟地区合作的深入推进,地区内多样性必然会产生诸多分歧和摩擦,尤其是在多利益相关方模式下,很多分歧和摩擦更多属于民事纠纷,需要中国-东盟合作建立必要的亚洲争端解决机制,为调解复杂的经济和社会矛盾提供坚强的司法保障。亚洲国家可借鉴欧洲、中美洲建立地区法院的经验,扬长避短,结合本区域特色,推动建立国际调解院和亚洲地区法院,为避免摩擦升级和政治化提供法律制度保障。

(四)加强中国-东盟生态文明合作机制

生态文明合作机制既包括发展合作,也包括生态合作,拓展了多利益相关方合作的领域,降低了战略竞争和政治分歧的敏感性。中国周边地区以发展中国家为主,自然资源非常丰富,发展潜力巨大,但同时这些国家也面临着因工业化、城市化、现代化发展带来的资源日益枯竭和环境持续恶化的压力和挑战,生物多样性保护、气候变化、海洋治理等领域的行动迫在眉睫。面对共有的环境问题,中国与东盟国家必须积极推动全球人与自然生命共同体建设,以《中国-东盟环境合作战略和行动框架(2021—2025)》为依托,加强水合作机制、气候合作机制、环境保护合作机制、灾害救援合作机制建设,构建中国-东盟生态文明共同体,全面推进亚洲国家可持续发展转型,促进亚洲地区合作伙伴关系向着更加健康与稳定的方向发展。

(五)加强中国-东盟民间外交和人文交流

民间外交和人文交流是多利益相关方合作框架的基石,为非官方的交流与合作创造了巨大的机会空间。中国与周边地区山水相连,人文相亲,加强中国与东盟地区民间外交和人文交流,促进民心相通,是中国与东盟合作的强大纽带。要在全球文明倡议的框架内,继续举办亚洲文明对话大会,推进文化、艺术、青年、旅游、地方、媒体、智库、民间团体等领域交流向纵深发展,让周边命运共同体意识在周边地区深入人心、开花结果,共建友好共生的亚洲家园。

相比传统以国家为中心的多边主义模式和“有选择的多边主义”模式,多利益相关方模式存在着制度重叠、制度嵌套、制度复杂性的弱点,而且在面对利益分歧时缺乏强制性,导致制度的遵约和履约程度不高。然而,中国与东盟的地区合作重点不在于克服分歧,而在于凝聚共识,拓展合作空间。亚洲地区多样性和复杂性要比欧洲高很多,东盟地区一直保持低水平合作框架,很难发展出类似欧盟那样制度化水平比较高的一体化机构。如果中国与东盟的地区合作过于追求制度化,很容易被东盟国家质疑为中国借助多边合作拓展霸权。多利益相关方重在扩大开放,提升制度型开放水平,为合作提供更多机会空间,这是倡导多利益相关方合作框架的根本原因所在。总之,面对百年未有之大变局和中美战略竞争的新战略环境下的挑战和机遇,中国-东盟地区合作需要创新发展,推动从开放型地区主义向多利益相关方模式的转变,将官方合作的积极性与民间合作的积极性激发出来,汇聚成为推动中国-东盟地区合作的强大力量。唯有如此,中国-东盟地区合作才能抓住机遇,管控风险,实现提质升级,推动亚洲地区走向更加繁荣的明天。