徐延辉 李武呈 | 从TOE到TOEI:数字社会基层治理的动员机制研究

本文载于《吉林大学社会科学学报》2024年第4期

“国家建设与社会治理”栏目

从TOE到TOEI:

数字社会基层治理的动员机制研究

徐延辉 李武呈  | 文

在全球第三次技术革命浪潮的背景下,平台型政府(Platform Government)为公共行政和公共服务等领域正带来以数字技术为中心的变革,数字平台越来越成为居民社会参与的重要途径。基层治理最大的难题在于群众参与渠道缺失,陷入“政府干、群众看”的窘境。目前,平台化治理已成为基层政府开展治理动员提升治理绩效的主要方式,但很多数字平台忽略了基层治理对象的情况和地方知识特点,导致技术应用与社区治理基础的脱域,治理手段和方式麦当劳化。

从治理实践上看,尽管拥有形式完备的数字治理平台,但很多地区仍然依靠传统的行政动员方式开展社会治理。基层政府平台化治理绩效从数字效能向治理效能转化不足。当下我国处于社会治理数字化叠加人口老龄化的转型时期,社区尤其是农村社区缺乏足够的公共资源开展集体活

在过去的十多年里,特别在邓利维等预言新公共管理的死亡和数字时代治理的勃兴之后,关于公共部门使用数字技术的公共治理研究大幅增加。在实践方面,我国数字政府体系建设取得了一系列成效,在政府运作效率、行政流程规范、数据收集和过程监督有效性等方面有突出表现。数字治理是指使用数字技术作为关键性工具,以数字信息作为重要载体的一系列社会治理活动。数字治理具有明显的阶段性特征,具体包括“基于数字化的治理”和“对数字化的治理”两个阶段。“基于数字化的治理”是数字技术作为工具应用于治理体系;而“对数字化的治理”则是针对数字世界各类复杂问题的创新治理。数字治理既包括对数字经济、数字社会、数字政府的治理,还包括对数据、技术和平台的治理。总体而言,只有结合实践兼顾好“基于数字化的治理”和“对数字化的治理”两方面的工作,才能真正实现数字技术有效赋能社会治理这一目标。数字平台对于促进居民参与社会治理的有效性正受到来自学界的广泛关注。作为一个新型技术工具,数字平台通过对政府横向多部门、纵向多层级的各种数据库的融通,为居民提供高效的公共服务,是多个政务系统数字一体化的结果。平台治理研究必须关注国家、企业、企业基金会、民间社会组织和公众媒体等多个主体之间的互动,只有实现多主体的良性互动才能更好地发挥平台效用。因此,关注数字技术社会动员机制的理论与实践,对于揭示数字技术提升政府治理能力及治理水平具有重要意义。

(一)基层数字治理的动员机制:内生秩序与外生动力

数字赋能乡村治理的动员逻辑大致有内生秩序和外生动力两种机制。乡村发展需要基层政府借助内生秩序链接外部资源,由此确定地域发展的潜力因素。我国正在着力建设服务型政府,需要处理好基层政府长期面临的综合性治理和专业性治理之间的张力问题。随着乡村人口流出尤其是年轻人大量进城务工,乡村出现空心化和常住人口老龄化特征,使得乡村的内生秩序越来越弱。早期的技术下乡是自上而下的数字化改革,例如电子政务、政府网站建设等,客观上促进了基层政府治理体制的数字化转型,但并未对运用数字技术优化公共服务的供给、治理主客体间的互动、治理过程等议题给予足够重视。乡村治理的数字化转型过程中,能否有效应对数字鸿沟问题并在治理实践过程中及时回应中老年居民的参与需求,将他们由被动的治理对象转化为治理的主体,成为数字技术能否促进乡村内生秩序培育的重要评价标准。

数字技术作为工具手段,是链接外部资源促进乡村秩序整合的外生动力。科层化的技术治理机制需要考量将行政体系置于社会经济生活的具体经验和问题之上,不能丧失与基层社会的亲和性。尽管当前社会组织开展公益服务活动有助于提升社区治理水平,但是很难在现有薄弱的乡村基础设施和较低的公共服务水平上实现数字融合,也很难推动乡村形成自发的社会秩序。目前,依靠社会组织推动乡村内生秩序的发展面临较大的现实挑战。截至2020年底,我国社会组织数量共有89.4万个,其中县级及以下参与乡村振兴的社会组织仅有21.5万个,全国乡镇及以下的社会组织19.02万个,平均每个村仅有0.43个社会组织。另外,数字乡村建设中居民主体性缺失的问题,成因是自上而下乡村建设行动同乡土社会基础不匹配,忽视了居民的真实需求,导致居民参与乡村建设的内生动力不足。技术治理要围绕居民需求开展,尤其是通过拓展社区联系将基层社会治理活动与群众需求更好地统一起来。政府只有通过创新基层治理社会动员方式,才能实现基层社会治理内生秩序和外生动力的有机结合。

(二)TOE理论分析框架与数字治理研究

TOE理论框架最初是用来分析和描述企业采纳新技术的影响因素,该理论发端于工厂组织形式下多学科对于技术与组织议题的关注,其中组织绩效变化是重点研究领域。最初“技术决定论”的观点认为技术是组织结构的唯一决定因素。而后,研究者认为要使技术真正转化为组织绩效,必须考虑组织中的应用环境和社会情境因素,即“技术互构论”。相比之下,“互构论”将技术-组织结构相互影响的动态情境纳入考量,比静态的单向度的技术绩效研究更有解释力。随着信息化的发展,人们在分析小企业采用电子数据交换技术影响因素时进一步发现环境的影响,将“技术-组织-环境”(Technology-Organization-Environment,简称TOE)分析框架正式作为解释框架固定下来。近年来,关于技术、组织、环境相互作用形成了不同理论,大致有技术中心论、技术和组织中心论以及社会中心论三种。随着实证研究不断增加,TOE框架的内涵和外延在多样化的技术应用场景下不断丰富,研究者可以根据研究需要自行设置具体分析条件,使得TOE理论框架具备了跨学科的影响力。

由于TOE理论框架强调技术的应用场景、组织对技术的需求程度以及技术本身与组织规则的适用性等,对于新技术如何引入组织并有效地作用于组织结构的过程提供了充分解释,该理论的应用范围不断扩大,从最初的商业企业(经济领域)转向社会组织(第三部门),并逐步扩大到政府部门(公共管理领域)。学界在探讨技术应用与组织绩效关系时,在社会治理领域主要关注数字技术应用如何影响社会治理绩效,重点关注信息技术与政府部门互动关系问题。

当前,TOE框架已被广泛地应用于研究技术采纳效果及其影响因素,如政府互联网服务能力、政务大数据发展水平、政务微信服务能力、数据开放制度绩效等议题的研究。虽然以数字技术为核心的社会治理手段能实现行政效率的显著提升,但政府对先进技术、制度空间和治理主体技术策略的选择也可能会削弱行政效率。现有研究趋向于对技术影响社会治理的动态过程进行分析,较少关注技术、政府、居民和社会组织等各主体发挥作用的整体机制,缺乏对新技术如何优化治理体系进行深入探讨,这为未来研究留下了拓展的空间。

(三)TOE理论框架的拓展

TOE框架虽然在20世纪90年代的西方信息管理领域掀起了一波研究热潮,但是在中国情境下,TOE框架的具体内涵和外延仍有待细化和拓展。基层政府通过数字平台开展社会治理,在引导居民参与社会治理的过程中必须把握技术、组织、环境和人的整体性,才能形成一个真正有效的治理共同体。目前来看,TOE框架在分析数字治理绩效上具有一定的解释力,但既有研究忽视了被治理主体参与公共事务的主动性及其背后的社会文化根源。鉴于该理论框架的有效性和局限性,本文拟结合中国基层政府的制度情境和数字平台建设的实践场景,将原有的TOE框架由三要素拓展为“技术-组织-环境-身份认同”四要素(Technology-Organization-Environment-Identity,简称TOEI)(见图1)。本研究致力于通过重新考察与组织治理绩效相关的各个行动主体之间的内在联系,探析数字平台动员模式下新的作用机制,重点关注身份认同这一地域条件在基层社会治理中的特殊作用。

1.技术条件。本文的技术条件包括定制功能模块和积分系统两个二级条件。在综合治理的背景下,基层政府长期直面政策执行的任务和群众诸多生活需求,需要进行任务分类以明晰责任主体。向社会力量购买公共服务是基层政府应对综合治理需求常见的做法,将体制外的专业力量通过项目等方式纳入共同任务框架中,以弥补自身专业性资源的匮乏。基层政府作为委托方,根据任务设置和项目考核要求,将数字平台建设的需求外包给技术服务商,由后者提供技术解决方案,定制平台多功能模块和积分系统匹配平台运行目标。

2.组织条件。理解中国社会发展历程,政府是关键变量。组织是本文的研究主体,具体指桥头镇政府。基层的街、镇政府是各地改革实践中的着力点,其运行机制和体制架构的优化直接影响居民的满意度和获得感。组织条件包括财政资金支持和平台管理两个二级条件。财政资金是基层政府各项治理工作得以开展的物质前提,深刻影响政府治理工作的自主性和多样性。基层政府对数字平台的管理,是平台持续发挥效用和实现治理目标的组织保障。

3.环境条件。依据上级政府社会治理现代化体系建设的相关要求,商品服务和银行信贷是环境条件的两个二级条件。基于顶层制度设计的政策文件经过央地层层传导,上级政府对大部分工作有着严格的考核制度,会对基层政府的治理工作形成比较清晰的绩效考核指标。绩效指标是基层政府开展治理活动的主要依据,同时也是其治理创新的基本体现。一般而言,基层政府会以超出上级既定绩效指标的形式完成政策执行,以期在横向多元竞争格局中获得胜出优势。

4.地域条件。本文所探讨的地域条件是地域身份认同。作为一种文化力量,地域身份认同是影响基层政府治理绩效的第四要素,包括乡贤公益基金和社区居民两个二级条件。身份与身份认同是在某种形式的社区联系中,通过归属和排斥问题得以清晰和确认,是对自身归属于某一地域的判断。地域认同是指人们对某一地区的社会体系产生认同和归属感,包括对该地域的群体、文化、传统、景观等维度的认同。根据身份认同经济学理论,身份认同是一个集合概念,一个由若干元素构成的整体;一个主体基于理性可以自主选择一个或几个身份,每个身份都对应着相应的社会规范。作为主体对于自己所属地域的一种归属意识和主观判断,身份认同成为影响个体社会参与和集体行为的关键因素。经济学的研究表明,基于地缘的身份认同所产生的社会规范给中国社会带来了深刻影响,例如地域性的身份认同能够显著提升官员家乡的经济发展水平。乡贤是乡村范围内财富、权力、声望等方面具有突出性的个体,已有研究表明当前乡贤资源处于闲置状态,而学界对于乡贤在家乡经济建设和公共事务管理方面可能发挥何种作用缺乏探讨。居民和外来人口对居住地区所产生的归属感、认同感及自豪感,对于当地社会治理活动的开展和社会质量水平的提升可能具有重要意义,而现有研究较少关注这种文化力量在社会治理中的作用。因此,本研究拟将TOE框架拓展为TOEI,重点关注乡贤的出生地身份认同对于家乡社会治理是否具有积极作用,同时将本地其他居民和外来人口一并纳入分析框架,考察地域身份认同对于基层社会治理可能发生的影响。

(一)案例研究方法

近年来,基于TOE框架的案例研究越来越多,这为本文基于TOEI框架的平台治理绩效分析提供了借鉴。在浙江省政府推动下,慈溪市作为国家数字乡村试点地区积极参与数字化改革实践,其所辖桥头镇的“桥治分”数字平台在协调动员多主体参与社会治理方面具有典型性。自2020年8月起,桥头镇在下辖的五姓村、毛山斢村推行“桥头分”(“桥治分”前身)小程序应用。2021年2月“桥头分”正式面向全镇推行。桥头镇基于“桥治分”平台的数字治理实践创新了基层治理的动员手段,有效降低了社区治理成本,拓宽了社区参与渠道并实现了乡村治理工作方法的优化。2022年8月,“桥治分”走出桥头镇面向慈溪市全市推广,实现了“一镇建设,全市复用”的有效探索。

“桥治分”案例数据主要源自笔者于2022年6月对浙江省慈溪市桥头镇政府相关职能部门负责人、项目技术负责人、各村干部以及居民等20余人的半结构化访谈。为了更好地呈现案例发展过程,本文还辅以政务公开文件和新闻报道资料加以论述。

(二)案例分析

1.政策支持:基层政府平台化治理的动力基础

(1)多级政府的政策支持。2019年,慈溪市成为浙江省首批11个数字乡村试点县创建单位之一,同时也是宁波唯一入选国家数字乡村试点地区。2020年以来,慈溪市加快社会治理模式创新,建立健全市、镇(街道)、社区及网格四级联动机制,践行浙江省“141”体系建设要求。慈溪市围绕市域社会治理现代化体系建设要求,强化基层数字基础设施建设,这为以群众自治为核心的“桥治分”基层数字平台建设提供了数字要素基础和制度环境。

总体而言,桥头镇基层数字治理实践取得良好成效与自上而下的政策支持分不开。通过梳理近几年省-市-县-镇多级政府出台的数字治理相关标志性政策,可以发现从省级政府到市县级政府围绕数字社会治理体系建设的政策供给力度不断加强;在政策传递过程中,不同层级政府进一步细化了对于治理平台、治理场景搭建和推广使用的配套举措。比如,2021年《浙江省数字化改革总体方案》(浙委改发〔2021〕2号)出台,要求建设分层级、跨部门基层化数字应用,拓展数字社会多场景应用。同年,《浙江省数字政府建设“十四五”规划》(浙政发〔2021〕13号)颁行,强调完善智慧融合的社会治理,以数据资源为基础,引导多方参与基层治理。这些文件均以加强数字服务建设、推进基层数字化平台治理转型为重要目标。作为上级政府的代理方和具体政策的主要执行机构,桥头镇政府推出的“桥治分”数字治理应用平台符合有关市域社会治理现代化体系建设的文件精神要求,并在具体功能的探索方面得到了上级政府的支持和鼓励。

(2)多级财政的资金支持。随着自上而下的政策供给力度不断加强,基层政府得以持续投入财政资金开展“桥治分”平台建设运营。桥头镇有着较大规模的轻工业产业集群,下辖各村拥有较为雄厚的集体资产收益。各级政府良好的财政资金支持是“桥治分”的功能开发和技术适用性改造得以推进的前提条件。其中,2020年慈溪投入约1.6亿元打造全国数字乡村样板,致力于实现产业数字化、治理数字化、服务数字化,2021年“桥治分”平台的建设和运营维护全年使用镇财政资金累计344.7万元。政府提供的配套资金为“桥治分”平台的运行和维护提供了基础保障。

2.数字积分系统建构:锚定公共物品供给

积分制用统一标准实现对居民参与治理活动的引导和量化管理,是平台化治理下对居民进行奖励表彰的客观依据。基层政府或村委会通过治理任务分解,对各个任务环节进行统一赋分,使参与者获得相应分数奖励。在当下的乡村数字治理实践中,积分作为一种普遍激励方式与物质、服务奖励挂钩,体现了较强的居民社会参与动员功能。在“桥治分”平台中,桥头镇政府创造性地开发了基于治理活动实践评价的两种积分—商品积分与信用分,增强活动参与的吸引力和可管理性。商品积分是兑换商品和日常服务的媒介,信用分成为激励居民参与治理活动而获得贷款优惠的重要依据。为了更好地鼓励居民参与到社会治理活动中,桥头镇政府积极搭建商品积分、信用分与公共物品兑换的流通机制,实现以社会治理活动参与为核心内容的广泛社会连结。数字积分成为桥头镇通过“桥治分”平台进行多主体动员的核心工具,它有效克服了以往积分嵌入国家治理的进程中出现的指标体系不完善、社会参与不足、所产生的公共效用较低等问题。桥头镇政府主要通过以下途径完成了数字积分系统搭建,实现了镇域范围的积分自由流通。

(1)乡贤公益基金捐赠。桥头镇引入由在外乡贤捐款发起的中华慈善总会亚飞公益基金共同开展治理活动,该基金联合市委政法委、市文明办、桥头镇等单位共同设立“亚飞-桥治分”公益基金进行资金统筹。桥头镇获得了亚飞公益基金投入的初始基金200万元,在积极争取社会各界资金捐助的同时倡导居民捐赠积分,共同支持“桥治分”的推广应用。乡贤公益基金的捐赠为商品积分持续发挥激励作用提供了资金基础,同时减轻了基层政府的财政负担。

镇里前两年的资金预算每年安排了200万。对于我们小乡镇来说……资金这块的压力还是有点大的。(技术服务负责人:ZF-20220616)

乡贤公益基金的有力支持,使得桥头镇数字社会治理实践摆脱了纯粹依靠政府财政拨款的单一模式,扩大了基层政府数字治理工作的积极性和自主性,从而有能力及时回应居民的需求和热点关切,实现了基于数字平台的整体性治理。

慈善基金发起人是我们的乡贤……我们洽谈后,她非常乐意跟我们达成了“亚飞-桥治分”的一个公益项目,初始的资金投入200万。接下来……就可以通过这笔资金,把很多签约商家所提供的一些积分兑换的产品、资金直接投入到资金池里面。(镇社会治安综合指挥室副主任:CJ-20220616)

这种将各渠道资金、商品纳入积分池集中管理并将其作为商品积分兑换的主要经费来源的做法,既为“桥治分”治理实践的常态化提供了物质保障,也为企业和社会组织参与基层治理搭建了平台和通道。“桥治分”上线两年多来,居民使用覆盖率高达97%,月均活跃用户超过1万人,群众参与超过96万人次,节约村社经费超过百万元。

自2021年推行“桥治分”后,我们镇保洁和社工费用同比下降30%,组织活动费用同比下降40%。(镇社会治安综合指挥室副主任:CJ-20220616)

(2)积分流通制度。桥头镇政府由党委牵头设计了一整套积分规则,对不同治理活动进行差异化赋分,各种线上、线下的活动积分奖励分为3—50分/场。乡贤公益基金则为“桥治分”平台带来了资金和扶贫产品的双重支持。桥头镇政府为基金导入的相关扶贫产品设立了积分超市兑换点。此外,镇政府通过与村镇各个超市对接,开辟积分兑换商品服务功能,为社区治理活动提供弱物质激励,以积分自由兑换商品拓展居民社区参与过程中的价值感和认同感,提升“桥治分”平台的用户粘性和活跃度。居民自愿报名参加平台活动获得积分奖励,个人账户累积的积分按照10积分=1元的兑换比例,可以在镇域范围任意合作商超通过出示个人账户二维码兑付等价商品。便捷的积分兑付流通机制,增强了居民的参与感和获得感。

现在全镇已经有130多家签约的商铺,包括一些中小型的超市以及理发店、奶茶店、早餐店、五金店、水果店等。使用方法就跟微信和支付宝类似,扫二维码就可以直接花掉积分。同时积分也可以在居民之间、家庭之间相互转账,相当于一个红包的功能。(镇社会治安综合指挥室副主任:CJ-20220616)

为了更好地实现协同治理,政府与合作商户建立了定期积分结算制度,村委是积分结算系统的中转单位。积分结算由入驻商户向所在村委申请,村委收集汇总结算数据按季度上报镇政府,再由桥头镇政府审批后拨付钱款给村委,最后村委将相应款项结算给商户。商品兑付的积分流通制度赋予了积分购买力,全天候的积分自由兑付更激发了居民社区参与的热情。此外,桥头镇还搭建了线上积分商城作为线下兑换场景的补充,实现了与爱心企业捐赠物品无缝对接,同时也减轻了平台的积分兑付压力。

我们镇域范围的一些爱心企业、商家,把一些产品免费提供给政府,然后我们挂到“桥治分”的线上积分商城。老百姓通过这个模块(积分兑付),可以到镇上指定售卖点提货。这帮我们消耗掉平台上大部分的积分。(镇社会治安综合指挥室副主任:CJ-20220616)

(3)信用分流通制度。桥头镇是民营经济活跃地区,当地居民具有较大的信贷需求。为了满足当地经济发展和弘扬良好社会风气的需要,镇政府从参与治理活动、配合宣传(认真学习平台时政文章)、个人荣誉(所获国家级和社会荣誉)、党建活动、违规违纪等不同方面构建居民的个人信用分,探索社会治理活动与居民金融服务需求相结合。桥头镇政府通过对接慈溪市农商行和农业银行设立了基于信用分的“桥信贷”,完成了对“桥治分”平台的信用分系统搭建。2021年4月,“信用分”正式上线,由平台依据居民参与各类活动的综合评价数据,结合算法对居民自动分级赋分。激励规则是获得高信用分者在普惠金融、招聘就业、创优评先等方面优先享有更高权益。截至2022年11月,“桥治分”与3家银行和1家保险机构开展合作,根据居民信用等级给予不同程度的贷款利率和保险服务优惠,授信859户,授信金额超过1.7亿元,累计用信达8 747万元。“信用分”数据用区块链登记和管理,透明客观、不可篡改并预留了第三方数据接口,便于接入第三方涉信数据,为信用分的长期发展和开放应用创造了条件。

桥头镇的信用分主要用于基层政府考察居民参与治理活动的活跃度,对用户行为数据收集更贴近村镇日常治理工作的动态数据,而较少使用一些政府公共数据(如征信数据、老赖名单等),主要目标是对社区日常治理活动信息进行收集与管理。目前桥头镇正在探索运用信用分开展村级小微工程发包、社工招募和居民就业推荐等场景应用。

3.数字积分场景搭建:紧扣地域生产生活

(1)自上而下的社区治理。“桥治分”作为基层社会综合治理的平台,得到慈溪市政法委的直接推动,因此“桥治分”也是政法条线部门开展相关工作的重要渠道。其中“桥尚法”模块作为普法宣传模块,“送法下乡”取得了较大反响。

司法部门需要老百姓知晓一些相关的法律知识,包括法律援助等内容,所以在桥治分上面专门做了“桥尚法”的专题板块进行普法。每日一题,老百姓做一些简单的题目,通过学习法律知识获取积分……取得了不错的效果。(镇社会治安综合指挥室副主任:CJ-20220616)

在实际动员中,桥头镇很多治理任务以网格为单位展开,由网格员发起活动来执行工作任务,逐步探索出了一系列的工作场景,包括新冠疫苗免费接种报名、平安巡防、庭院整治、河道治理、垃圾分类、文明劝导、乱停车规范等。为了实现对网格治理绩效的评估,桥头镇专门制定了《“桥治分”工作网格考核办法》,镇综合信息指挥室根据后台统计数据,围绕基础数据维护、日活跃用户数、活动组织开展、家庭评议等内容,对网格员和村委进行月度考核。“桥治分”平台满足了村委和网格员的日常工作需要,减轻了各个单位和相关负责人的行政负担。

现在活动报名通过这个小程序就可以,老年人还有卡(“桥头卡”)。很多时候活动一发布,很快报名就满了。我们都生怕自己报不上名,没事就看看小程序里有什么活动(可以报名),有些老人早早就来到了活动地点等着。(居民:ML-20220616)

(2)自下而上的社区治理。桥头镇政府围绕乡村产业和居民工作生活的需要开发了系列地域性治理场景,增加治理活动的多样性和社区性①。村委是“桥治分”平台治理活动自下而上发起的中枢环节。2021年“桥治分”设计了“我要发起”模块,报名人数≥1人即可通过平台发起活动。居民可以结合自身对社区治理的认识发起治理活动,经由镇社会治安综合治理办公室审批后便可付诸实践。例如,如果公路边或河道有垃圾,个人即可线上发起活动进行清扫。模块运行之初居民还可以在平台发起文体活动,但由于活动量过大以及后台审核负担过重,2022年已取消“个人发起活动”功能。

为了保持治理活动的社区性,“桥治分”平台增加了“拍一拍”、“我要评议”功能模块,实现对居民活动偏好的收集。比如利用“拍一拍”功能,居民可以对身边存在的问题进行拍照反馈;问题解决之后再拍照上传自己的治理成果照片,由村委后台审核后即可获得积分奖励。

活动主要是村委会去收集。如果是公益性的活动需求,我们以行政(指令)的方式让村委会去组织。在这个村庄里面随处可见的一些问题,可以通过随时“拍一拍”的功能(实现活动参与)。(镇党委委员:XWH-20220616)

4.技术适用化改造:数字积分多主体吸纳

(1)无差别平台接入。桥头镇政府与专注于乡村数字治理业务的技术服务商合作,基于乡镇老年人居多的用户主体情况开发了微信小程序接入“桥治分”平台。小程序界面一键授权,平台根据微信接口信息自动创建实名认证的个人商品积分和信用分账户,这一过程将参与社区治理的途径成功嵌入居民个人常用的微信软件中,避免了繁琐的APP操作带来的数字疏离感。

慈溪老龄化比较严重,我们现在70岁的人比较多,60岁在我们这里还是要干活的主力。(村党总支书记:MJL-20220616)

针对部分老年人不能熟练使用智能手机或没有智能手机的现状,镇政府在后台录入相关居民的个人信息,为其生成系统认证的专属“桥头卡”实体证件,集活动参与和积分兑付流通功能于一体。居民凭卡参与相应活动后,系统自动发放对应的积分奖励到其个人账户,实现全治理场景的无障碍参与。2021年,桥头镇政府通过发放“桥头卡”保障了老龄群体参与社会治理活动渠道的畅通。此外,镇政府发起的治理活动始终为老年群体保留一定数量的线下报名参与名额,实现了对各参与主体的均等化数字赋能。小程序与“桥头卡”两种平台接入方式互为补充,最大程度拓展了“桥治分”平台的用户主体范围,弥合数字鸿沟带来的不利影响。上述举措客观上降低了居民的学习成本和技术门槛,提升了平台的可推广性和用户活跃度。

我觉得“桥治分”最好的地方是激活了群众的活动参与。以前,缺乏居民参与渠道使他们显得很冷漠。(市政法委委员:WL-20220616)

为了吸纳更多群体参与治理活动,桥头镇正在探索外来人口的活动参与激励机制,打造共建共治共享的社会治理共同体。截至2021年7月,“桥治分”已经录入新市民1.9万人,激活人数达2 600余人。

我们上次有几个(参与)疫情防控(活动)的(外来人口)……志愿时间就直接换积分。(村党总支书记:MJL-20220616)

(2)功能实时更新。桥头镇政府在“桥治分”界面设置了“我有话说”模块用以收集居民意见,成为政府和技术服务商直面居民需求、优化平台的信息渠道。镇政府和技术服务商联合组建了桥头领跑运营小组,会同各村的一线干部围绕“桥治分”应用现状和优化方向开展定期集中调研,实现平台功能深度匹配网格和片区治理需求。此外,技术服务商还为“桥治分”配有一名专职技术人员后台值守,确保平台故障发生后能第一时间响应处理,维持平台常态平稳运行。通过对平台功能的实时更新,基层政府与居民建立了良好的沟通协调机制,在推进社会治理的过程中多措并举,增强了数字平台的实时性、可及性和易用性,避免了数字平台功能模块的固化对于居民参与治理的限制。

我们希望它首先是一个能用的小程序,然后希望居民喜欢用。目前来看,这个目标也逐步达成了。(镇社会治安综合指挥室副主任:CJ-20220616)

(三)案例成效

1.“桥治分”多主体连结的治理格局

绩效指标是项目考核评估以及验收阶段的重要依据。“桥治分”平台项目立项之初从数量指标、质量指标、活动开展指标和社会效益四个维度设定项目绩效目标,实现对财政资金的合理分配。从2021年度的完成指标来看,“桥治分”的活动开展率完成值为95%,激活居民数完成值为86%,活跃率完成值为30%,基础信息维护及时,活动数量7 409次,群众满意度达到86%,远高于立项之初的各项绩效指标预期值。

我们希望它是一个小的牵引力,一个拉动力,通过数字平台来拉动一个社会共治,形成数字的积累,然后实现互惠、互通、互利共赢这样一个局面。(镇社会治安综合指挥室副主任:CJ-20220616)

目前“桥治分”作为乡村数字社会治理平台的典型,其相关经验成为全国首个《数字乡村标准体系建设指南》的重要标准来源。“桥治分”积极引入社会各类商品和服务,链接积分资源、丰富积分使用场景、减轻财政负担,实现社会力量共同参与基层治理实践。除了线下积分兑换服务的渠道,政府、商家、居民三方共建线上积分商城,打造了一个互惠互利的线上积分兑付渠道。政府可以根据商城兑换实现积分回收并减少积分池的现金投入,商家可在商城获得更多的曝光度,居民可在商城兑换多样商品和公益组织服务。线上积分商城还具有居民个人积分捐赠、商业机构的资金捐赠等功能,以共建模式实现积分的可持续发展,形成了“政府导治,社会共治,平台数治”普遍动员的基层社会治理新模式。

2.实现基层治理行政性与社区性的有机统合

在传统公共治理中,政府主要通过行政机制开展治理,采用单一垄断的协调方式介入基层治理,表现出行政命令和控制的倾向。由此,社区治理能力的强弱往往取决于地方党委和政府的重视和支持程度,主要依靠自上而下的行政动员力量。近年来,社区新媒体建设如火如荼,网络化治理下社区微博、社区门户网站等成为政社互动的新公共领域,在其流行早期具有社区性特征。然而,随着时间的推移,社区新媒体逐渐呈现技术功能的“收缩”和内容生产“行政化”的特点,逐渐以向下对居民进行政策、时事宣传报道为内容主体,与居民的日常生活产生了相当的距离。治理行政性是政府自上而下的治理实践,包含政策层级扩散传导,强调对上负责和对下趋于强制性管理的要求。社区新媒体逐渐成为政府在基层社区的宣传渠道,与社区日常生活的关系逐渐从“嵌入”“耦合”淡化为“脱域”。用户粘性持续下降使得社区新媒体不再具有广泛受众,在很大程度上影响了政府政策宣传效果,致使以社区新媒体为代表的网络化治理呈现向传统的行政性动员模式的回归倾向。

桥头镇推行以群众自治为核心的数字平台治理模式,政府和技术服务商的定期调研和平台功能更新为持续优化用户体验提供了组织基础,使得平台积累了可观的用户数量和用户活跃度。平台相关功能模块激活了居民的主体意识,使得居民能主动发现并处理社区中存在的问题,还能通过“我有话说”模块将其他复杂问题一键反馈给村委或者镇政府统一处理。

有一些困难疑惑,比如说系统(使用)的问题都可以上传解决。还可以及时应对一些尖锐矛盾,譬如上访问题。(镇社会治安综合指挥室副主任:CJ-20220616)

数字技术对公共部门组织结构带来的影响,或将从根本上改变韦伯(Max Weber)定义的层级制组织,型构一种公共部门组织理论的新范式。目前我国正从层级化的科层制治理、多中心的网络化治理过渡到多主体的平台化治理,信息技术的发展推动着政府工作方式和工作流程的转变,也催生了基层社会治理工作的新型动员方式。基层治理除了政府的行政性动员,还要顺应群众社区参与的自发性和治理实践的多主体性要求,因此,应重新考量平台化治理下以群众自治为核心的社会治理实践的社区性特征。“桥治分”平台基于商品积分和信用分的治理动员,不仅实现了自上而下的政府行政工作的开展,同时社区治理活动的组织便利性和多样性为居民提供了一键发起和一键参与的平台便利,促成了平台化治理模式下的治理行政性与社区性的良好统一,实现了基层治理实践的上下联动。

在当前数字乡村建设行动中农村居民主体性日益凸显的背景下,充足的公共物品供给、激励手段的创新、新技术的适用化改造等是实现基层数字治理顺利推进的必要条件。一般而言,参与治理的行动者的目标认同、利益和资源是塑造治理能力的基础,动员过程和动员策略则在凝聚认同、激励参与和盘活资源中起着重要作用。结合“桥治分”数字治理实践案例的分析,本文拟从“技术-组织-环境-身份”(TOEI)理论框架对基层数字治理实践动员机制进行探索总结。本文认为,桥头镇开展数字平台治理具有技术改造适用性、激励机制有效性、组织管理长效性、平台运转持续性、多主体参与积极性等特征,这些特征共同构成了“桥治分”创新扩散的重要经验。目前,“桥治分”已经从乡镇一级向上扩散为县市一级范围的“群治分”数字治理平台。结合案例材料,我们归纳出数字时代四种基层社会治理动员机制。

(一)技术吸纳动员

目前,国家治理模式由总体性支配转向技术性治理,技术赋能社会治理的重要性愈加凸显。要实现基层善治,除了自治、法治、德治,还需要“智治”加持,实现创新治理手段、提升治理能力的目标。要想数字赋能落到实处,政府需要在其中扮演引导角色,推动多主体积极参与治理实践。当前,农村场景数字化应用多以单向技术为主,技术集成应用场景较少,数字化方案缺乏乡土性的系统需求。桥头镇政府精准定位镇域老年群体偏多的用户特征,巧妙运用微信小程序接口搭建“桥治分”治理平台客户端,创新“桥头卡”等接入形式,实现对老龄群体以及外来人口等群体无差别吸纳,畅通社会治理的动员渠道。

数字包容的老龄社会,即使个体不使用信息通信技术,群体、社区和充当中间媒介的工作人员依旧可以受到信息通信技术的赋能作用。“桥治分”推广使用的实践过程,同时也是地域性数字包容社会的形塑过程。“桥治分”平台从活动发起、参与,到积分兑付的治理全过程凸显了对多主体无差别对待。桥头镇政府的技术适用化改造对于推动构建数字治理实践下的数字包容的老龄社会有着借鉴意义,为有效地建构镇域共建共治共享的社会治理共同体提供了技术条件。

(二)组织场景动员

桥头镇政府的平台管理和财政拨款是“桥治分”群众自治实践得以顺利开展的组织保障。为了更好地整合基层社会治理活动中的碎片化问题,桥头镇以党建引领为工作方法,在有限的行政性引导下保留了平台自下而上的治理活动的发起机会,为实现上下联动的整体性社会治理实践提供了统合基础。桥头镇政府以镇域治理需求为导向,以财政拨款兜底前期数字治理应用建设支出,选择居民有需求、活动有基础以及绩效可评估的场景率先突破,积累经验后逐步推开,不断搭建地域性的治理场景。镇政府不断推进地域资源的连接,将在外乡贤、商业企业、银行信贷机构等主体连接起来,增强平台的用户粘性,实现了多主体共同参与基层社会治理。

通过对“桥治分”的动态管理,镇政府以治理活动开展的便利性和可及性作为迭代方向,基于地域性场景实现了综合性治理和专业性治理之间的平衡,同时还增加了居民公共领域的交往空间。一方面,从基层治理行政性来看,镇政府以党建为引领,根据上级政府的治理绩效考核要求,协调各个部门的行政绩效需要,将多个行政任务融合进单项治理活动中来,实现一场活动多部门参与的有效动员。另一方面,从基层治理社区性来看,在镇党委的统一协调下,镇政府梳理了居民的活动偏好和需求,从三务公开(党务、村务、财务)、垃圾分类、事务代办等场景入手不断增加公共服务内容。

(三)制度环境动员

组织注意力会通过多种渠道释放出来,而政策扩散程度是其中最直观的表达方式。桥头镇开展数字治理实践,虽然更多基于上级政府的议程设置考量,但最终实现由镇到市(县)的推广,则体现了其相关经验自下而上扩散的创新性和可借鉴性。数字平台治理的成效不仅受到来自政府自身所拥有的资源禀赋的影响,还取决于制度环境对激活地域性资源禀赋所起到的鼓励和支持作用。从省级、市级、县级再到镇级的数字社会治理体系建设要求,为“桥治分”的成功开发和推广扩散提供了相对宽松的制度空间。

2019年1月18日,《中国共产党政法工作条例》颁行,其中要求乡镇(街道)党组织要配备政法委员,明晰了各级社会治安综合治理中心和政法委的关系。省、市、乡镇(街道)社会治安综合治理中心是整合社会治理资源、创新社会治理方式的重要工作平台,由同级党委政法委员会和乡镇(街道)政法委员负责工作统筹、政策指导。本文所关注的“桥治分”平台相关工作受慈溪市政法委的直接指导,这为桥头镇开展以群众自治为核心的社会治理实践导入了县级资源,并为数字平台向县级扩散提供了行政资源基础和制度环境保障。

(四)身份认同的地域条件动员

地域认同作为一种文化力量,在集体行动方面具有较强的动员能力。乡贤是协同治理背景下推动基层社会治理的一个重要主体。以往的研究强调在地乡贤对于乡村发展的建设性作用,但在外乡贤参与乡村治理的身份获得及认同的关系,尤其是当下创新乡村治理路径选择等方面的研究较少。在外乡贤参与乡村治理具有信息、资源、情感、声誉、制度化渠道等优势条件,可以从组织结构嵌入、政治嵌入、关系嵌入、文化嵌入等方式参与乡村治理。在外乡贤通常具有强烈的参与意愿,热衷于以慈善捐赠和连接其他资源等形式推动家乡建设,这不仅直接促进了乡村基础设施建设,而且间接吸引了乡镇政府的注意力分配,有助于加强政府对乡村治理的资源投入。当乡村治理获得良好成效,反过来又会强化在外乡贤的地域认同联系。地域认同可能成为一种有效的动员策略,调动多元力量促进当地的全面发展。

地域身份认同具有边界性,一定范围的地域空间是居民产生地域意识的基本前提。通常而言地域行政区划范围是其重要标准,行政区划范围为乡村治理活动确定了行动主体范围和地域边界。费孝通先生指出,即使飞黄腾达的人也不会忘记故土,至少在年老的时候他们就会回到家乡,利用自己在外面获得的声望和有利条件为家乡谋福利。本案例中在外乡贤徐女士创业成功后一直关注着家乡慈溪的发展。2018年,徐女士捐赠2 000万元成立了中华慈善总会亚飞基金,并注册成立亚飞志愿服务队,面向困境中的弱势群体开展教育、健康、技能、扶贫等方面的帮扶活动。从“桥治分”平台搭建运营之初,乡贤公益基金“亚飞基金”为其注资200万元;而后当“桥治分”上升为县级治理平台“群治分”后,乡贤公益基金再次注入800万元资金支持数字治理实践的开展,不断累加的慈善捐赠数额是地域身份连接在外乡贤参与乡村治理有效性的体现。

桥头镇政府深入挖掘在外乡贤资源,引入乡贤公益基金开展数字治理取得了社会力量普遍动员的积极成效。当数字平台给予当地居民,包括生活在本地的外来人口,以平等的活动参与资格以及同等的奖励反馈后,地域身份认同就会显现较强的行为规范效果。即使是外来人口也会按照数字平台的打卡、签退等规则参与到社会治理活动中,使得治理活动发挥出较好的社会整合作用。“桥治分”平台作为居民利益诉求表达的重要途径,呈现出居民自主参与日常公共事务的特征,成功构建了基于地域身份认同的社会治理共同体。

(一)数字化平台的治理转型

在当前基层政府的数字化转型中,应用领域狭窄单一的问题已经成为当前困扰我国数字政府纵深发展的主要障碍,数字政府对社会服务领域关注度不够的问题尤为突出。尽管各级政府强调培育居民主体性意识和开展基层自治的政策文件很多,但要使公共政策发挥持久有效的作用,实现乡村内生秩序培育,还需要利用数字工具将外部地域社会资源精确导入社区治理实践中,促进多个主体、多种资源共同发挥作用。已有研究发现,居民参与数字治理能显著提升乡村治理能力和治理绩效,但这很大程度取决于在治理实践过程中基层政府能否设计出适用于居民参与公共事务的平台或渠道,实现对多种资源的统一有序调配,进而激发居民主体的自主性并提升地域公共服务生产能力。

数字平台作为一种新型治理手段,其有效性呈现需要结合地域人口特征、资源禀赋和风俗习惯设计制度规则,构建灵活的互惠机制,以回应居民需求并满足地域性治理需要,否则无法将数字技术优势转化为治理效能。桥头镇通过创新平台接入方式,以小程序和“桥头卡”等形式实现了数字治理实践过程的多主体吸纳;以定制化的功能模块实现数字技术的地域性耦合,有效回应了地方性治理需求;以积分、信用分流通机制实现多主体无差别自发参与,最终完成了从“基于数字化的治理”到“对数字化的治理”的转型。

(二)迈向数字平台动员的新模式

随着技术进步和人们价值观念的变迁,社会动员模式也在不断发生变化。已有研究将我国基层政府的社会治理动员模式概括为行政动员。本文依据动员类型、动员手段、行动主体、行动者逻辑和行动方向五个维度,概括出现阶段基层政府社会治理动员新模式,即平台动员。两种模式的具体形态和构成要素见表1。

行政动员是依据行政体系和行政力量将组织目标自上而下的传导过程,具体包括“组织化动员”和“经营式动员”两种类型。在土地包产到户改革前,政府对整个社会的管理方式与科层体制不健全的现实有所矛盾,通过树立典型模范来推动日常管理并对社会资源广泛动员,这种方式是“组织化动员”;在家庭联产承包责任制实行后,以行政权力和已有的组织框架为初始条件和媒介,结合市场分配机制发展经济作物增收,县(市)政府和农民通过缔结利益共同体的方式进行农村广泛动员,即“经营式动员”。行政动员模式的核心力量是政府,遵循自上而下的管理者逻辑,依赖传统的行政命令或指令的方式开展社会动员,实现有效的社会管理。

平台动员包括“新媒体动员”和“数字平台动员”两种类型。自从O’Reilly首次提出“平台型政府”(Government as a Platform)概念以来,学界对于政府作为多边平台的治理绩效做了大量探讨。政府平台经历了多种形式的迭代,例如从电子政务到数字政府。平台动员是在“互联网+数据+社区”的理念下,凭借数字技术手段围绕提供高效公共服务的目标拓展基层治理实践边界,具有上传下达和下情上传的功能,贴近群众生活需求并重视公众参与,强调多中心、多主体协同治理。进入Web 2.0时代,社区论坛、微博、微信、移动客户端等新媒体与社区治理和服务体系深度融合,社区新媒体成为基层政府、社区组织、村居委会和居民沟通互动的平台,并成为社区参与的重要平台,这种方式是“新媒体动员”。

随着信息集成技术和数字政务云的发展,地域性的村社治理应用不断涌现,为基层社会治理动员提供了数字平台动员的新路径。其中,积分制采用统一可量化的标准,对居民自愿参与社区治理活动的贡献进行奖励评定,凸显居民主体地位,激活乡村发展的内生动力,现已成为基层数字平台动员的核心工具。数字平台动员不同于以往动员方式,表现在基层政府基于数字平台将公共资源和社会资本投入地域治理实践,以市场化的积分流通兑付机制,激发居民自发开展社区治理的主体意愿,将多主体资源转换为治理绩效,实现综合性治理和专业性治理的一体化。数字平台治理的最大优势在于对基层碎片化的治理任务的集约化处理,将政府多职能部门治理任务纳入平台统一活动中,在活动发起-接受-完成-激励反馈过程中实现整体性治理。数字平台畅通的沟通渠道保证了基层政府对社情民意反馈处理的及时性和多主体发起治理活动的机会均等化,推动了基层治理过程中政府与居民上下联动机制的形成,实现了多主体力量协同共治的目标。

(三)身份认同:公共治理中社会力量的挖掘与扩散

桥头镇政府积极导入在外乡贤资源并吸纳镇域民营企业捐赠,通过搭建“桥治分”平台确定了社区治理的地域边界和居民共同生产的场景内容,不仅提升了行政效率和公共服务质量,还激发了居民的参与意识和主人翁意识,平衡了基层治理的行政性和社区性,营造了良好的社区氛围。经过对案例实践的开端、创新扩散和案例成效的全过程分析,本文发现桥头镇数字治理实践主要通过创新平台接入方式的技术动员、多场景组织动员、制度环境动员、地域身份认同动员四种机制实现多主体协同治理。其中,地域身份动员是四种机制中最为关键的动员机制。身份认同的经济学研究发现,地方官员的身份认同可以促进家乡的经济增长和增加家乡城市公共设施的供给。而我们的研究则表明,地域身份认同能够有效提升在地居民、在外乡贤和外来人口参与社会治理的积极性。本研究为身份认同理论向公共管理领域拓展做出些许努力,同时为基层政府创新社会治理模式提供一定参考。当前,数字化改革尚处于推进阶段,本文仅以“桥治分”为典型案例分析了数字平台治理的优势与成效。对于数字平台可能存在的前期投入成本较高、日常运营和维护工作量较大等问题,文章囿于篇幅未能展开充分讨论。未来可以结合不同案例进行全方位探讨,以弥补单个案例研究的不足。