大清官员从百姓手中征收税银，很多百姓上交的是散碎银子，官员要把散碎银子熔铸成统一的银锭、银块，然后送交国库。在碎银熔铸成银锭的过程中会产生损耗。既然有损耗，朝廷官吏在征收税银的时候就把损耗的这部分加入税负，多加征的这部分税银就是“火耗”。
火耗加征多少，各地并无统一的标准，也无固定的限额。这对官吏来说，就是贪污的好机会。各级地方官员在征收税银时，往往会比实际的数量多报损耗，有的甚至每一两白银就有五钱的重耗，而其中多报的火耗，就被各级官员侵吞，落入了各地私设的小金库中。
这种情况必然带来老百姓税负加重，但加重的税收却进不了朝廷的国库，都被官员中饱私囊了。“亏了两头，肥了中间”。
由于康熙帝晚年对贪官的过分“宽仁”，官吏贪腐成风，私吞“火耗”自然也成了贪腐的“重灾区”，造成“百姓不堪重负，朝廷国库没钱”的窘迫局面。
康熙朝末期对西藏用兵，军费开支导致国库钱不够花，出现亏空。有大臣如陕西巡抚噶什图向康熙皇帝上奏，提出用各省多年征收火耗形成的小金库来填补亏空：“陕西亏空甚多，若止于参革官员名下追补，究竟不能速完。查秦州县火耗，每两有加二三钱者，有加四五钱者，臣与督臣商议，量留本官用度外，其余俱捐补合省亏空，如此则亏空即可全完。”
陕西巡抚这一建议，相当于希望以皇帝的背书，为官员的火耗行为正名，同时解决当时国库亏空的问题。但康熙帝当时却不认同这种做法：“此摺朕若批发，便谓朕令加征；若不批发，又谓此事已曾奏明，竟自私派。定例私派之罪甚重。火耗一项，特以州县官供应甚多，故于正项之外，略加些微，以助常俸所不足，原属私事。若公然如其所请，听其加添，则必致与正项一例催徵，将肆无忌惮矣。”
康熙帝知道“火耗”这一官员“灰色收入”的存在，他对此一直采取“睁一只眼闭一只眼”的态度：默许其存在，不禁止，也不将其“合法化”。
之所以默许其存在，因为康熙帝知道大清官员的俸禄其实是很微薄的。大清一品大员的年俸不过一百八十两，小一点的七品官像知县之类，年俸只有四、五十两。按常理来说，这样微薄的收入在当时的社会中，只能算是小康型或温饱型的生活水准。读书人当官肯定不是想过清贫生活的，而“幸福生活”需要银子来支撑，正俸不够，银子就只能来自“灰色渠道”，比如“火耗”。康熙帝想笼络官员为朝廷干活，就不能降低官员的生活质量，因此默许“火耗”这一灰色收入渠道的存在。
之所以不将“火耗”这一“灰色收入渠道”合法化，因为康熙帝有自己的私心。严格来讲，多征收“火耗”是一种贪腐行为，是官员对老百姓的“变相加税”，如果承认“火耗”这一“灰色收入渠道”合法化，相当于皇帝站在官吏一边，对官吏“变相加税”欺压百姓的行为“盖章认证”，老百姓嘴上不一定敢骂皇帝，但心里会恨皇帝。康熙帝不想在老百姓心中留下骂名。
因此，“火耗”这一“灰色收入渠道”继续处于“不合法，但朝廷也不禁止”的状态存在下去。
康熙六十一年，康熙帝驾崩，雍正帝继位。
跟康熙在乎个人名声比，雍正这人做事，不太在乎人会不会骂他。
面对康熙帝留下的烂摊子，青海的罗卜藏丹津又造反了，朝廷急需用钱，雍正帝在官员的建议下，打起了各地官员通过征收“火耗”积攒的小金库的主意。
雍正二年，为了解决朝廷财政亏空，山西布政使高成龄上奏，提出火耗归公和养廉银的概念。雍正帝下谕让群臣议奏：“此事着总理事务王大臣、九卿詹事科道，平心静气，秉公持正会议。少有一毫挟私尚气、阻挠不公者，国法具在，断不宽宥。各出己见，明白速议具奏。如不能画一，不妨两议三议皆可。”
“火耗归公”和“养廉银”的概念正式出台。
这两个概念是相辅相成的。
雍正帝颁布谕旨将“火耗归公”合法化，同时统一征收“火耗”的比例，各地官员再也不能随意调整“火耗”的征收增加幅度。多征收的“火耗”纳入国库，不再由地方官员自己掌管。朝廷因此把这一部分“财权”收归中央。
“火耗归公”政策的实施，对朝廷财政的影响立竿见影。毕竟本来装入地方官私囊的银子现在直接送到国库了，相当于地方对中央的“转移支付”。同时，由于“火耗”的征收一直都以灰色的形式存在，朝廷宣布“火耗归公”不过是让这一本来是“灰色”的存在变成“合法的”存在而已，并没有新开税种，所以并不加重百姓的负担。
朝廷靠着这一政策，在不增加百姓税负的情况下，保证了西北用兵的军费，还实现了财政盈余。雍正元年，在青海作战开支巨大的情况下，户部结存的银钱仍然从康熙六十一年的800万两恢复到2361万两，雍正二年则增加到3163万两。
另外，“火耗”征收的这笔钱本来是“各地官员当地征收当地花”，不经过朝廷；“火耗归公”之后，这笔钱要先上交到国库，之后朝廷再以“养廉银”的形式发送回官员手中，朝廷经手了一次银钱，就增强了对官员的控制力，“如果表现不好，朝廷就会少发或者不发某位官员的养廉银”。
不过，雍正帝的“养廉银”并未实现让官吏“清廉”的效果。雍正的本意是，官员贪污，无非是想要钱改善生活；现在朝廷直接合法给你一笔“养廉银”，让你的生活有保障，你就没必要冒着违法的风险贪污了吧？但人性就是如此，贪婪无止境。贪官没有嫌银钱更多的，即使朝廷给了他们“养廉银”，他们仍然想贪更多，不惜冒着违法的风险，欲壑难填。雍正朝的官员贪腐情况比康熙朝好转太多，但仍然无法根绝。
