不宜设定过分高额的法定最低罚款数额——个体户销售未经检疫羊肉被罚款10万元事件评析
黄璞琳
2024年12月再次曝出一例食品安全领域被称为“小过重罚”的案件：江苏盐城某个体户因收购未经检疫的6只羊自行宰杀后销售未经检疫的羊肉获利180元，被市场监管局罚款10万元。该个体户曾辩称是帮癌症晚期老人卖羊筹钱看病，自己家中亦有老人患癌症晚期，希望减轻处罚。市场监管局虽将该个体户剩余未售出的羊肉送检未发现问题、检验结果为合格，但认为该个体户没有法定减轻处罚情节，故结合涉案肉类检验合格及家庭特殊情况，坚持按《中华人民共和国食品安全法》相关条款规定的法定最低罚款数额予以从轻处罚，作出罚款10万元、没收羊胴体4条、羊头6个和没收违法所得180元的行政处罚。该个体户不服行政处罚向法院提起行政诉讼，但一审未获支持，已经上诉至上一级法院并二审开庭审理。
近年来，有关食品安全尤其是食用农产品的监管执法，经常陷入尴尬境地：
一方面，猪牛羊肉灌水灌食注物增重事件、病死或死因不明猪牛羊肉出售事件、食用农产品兽药农药残留超标事件等不时发生。如，最近广西南宁市就曝出有多个非法窝点通过给山羊灌食增重的方式牟利，在交易市场上山羊没有经过任何检疫消毒进行售卖，卖家甚至找来别家过期的检疫证明替代。类似食品安全事件曝光后，舆论往往要求市场监管等执法机关严惩违法经营者。
另一方面，老农贩卖70斤芹菜获利14元被查出农药残留物超标被罚款5万元并因未缴纳罚款而加处罚款5万元事件，个体户贩卖10公斤匪菜获利7.6元被查出农药残留物超标被罚款5万元事件，农民未经检疫卖自家养的年猪被罚款10万元，以及这次曝出的江苏盐城个体户卖未经检疫羊肉获利180元被罚款10万元事件等。很多人认为这些案件中执法机关“小过重罚”不合理，而监管执法人员又认为法定最低罚款金额就是五万元甚至十万元，当事人没有法定减轻处罚情节的情况下他们不敢作减轻处罚。
之所以会一再出现“小过重罚”现象，首先是有立法上的原因。
食品安全大于天，近年来制定修改的《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《生猪屠宰管理条例》等有关食品安全监管的法律、行政法规，都按照食品安全“四个最严”标准（最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚和最严肃的问责），对相关违法生产经营行为设定了法定最低罚款5万元、10万元甚至15万元的罚款。如，《生猪屠宰管理条例》对未经定点从事生猪（牛羊）屠宰活动、对生猪或生猪产品注水或者注入其他物质，都规定了“货值金额不足1万元的，并处5万元以上10万元以下的罚款”处罚。《中华人民共和国食品安全法》对”未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动“，”经营超过保质期的食品“，以及”生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品“等，规定“货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款”；对“经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类，或者生产经营其制品；经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品”等，规定了“货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款”。《中华人民共和国农产品质量安全法》对类似的违法行为，也是设定法定最低罚款5万元甚至10万元。
对涉及食品安全、特种设备安全等公众安全，事关老百姓生命健康的违法生产经营行为，设定较重的法定最低罚款数额（如5万元、10万元甚至15万元），确实会对相关从业人员、生产经营者形成高压态势和威慑效力。但是，如此一刀切地巨额法定最低罚款，对一些虽属违法生产经营，但数额较小、涉及面较小、尚未出现严重危害后果的生产经营者甚至是农民或个体摊贩，如果不作减轻处罚而是一刀切地按法定最低罚款5万元、10万元甚至15万元，就会出现“小过重罚”的不合理问题。
但是，《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《生猪屠宰管理条例》等法律、行政法规，在设定高额的法定最低罚款时，并未就减轻处罚情节作出规定，对数额较小、涉及面较小、尚未出现严重危害后果的违法生产经营行为并未明确允许作减轻处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条列举的应当从轻或者减轻行政处罚的五种情形包括：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；（三）主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的；（四）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（五）法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。前述应当减轻处罚的法定情形，并不包括“数额较小、涉及面较小、尚未出现严重危害后果的违法生产经营行为”这些“小过”情形。《中华人民共和国行政处罚法》第五条第二款倒是规定了“过罚相当原则”，即，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。虽然法院在行政诉讼中直接而单独援引过《中华人民共和国行政处罚法》第五条第二款，要求对一些“小过”违法行为予以减轻行政处罚。但是，市场监管等行政机关基于防范执法风险、履职风险等考虑，一般不敢直接而单独援引《中华人民共和国行政处罚法》第五条第二款“过罚相当原则”，对“小过”违法行为予以减轻行政处罚。这也是一再出现“小过重罚”不合理现象的重要原因之一。
基于前述分析，个人还是认为，在立法环节就宜进一步完善，尽量不要一刀切地设定过分高额的法定最低罚款数额，要相信行政执法机关能够按照过罚相当原则做好处罚裁量工作，对相关违法生产经营行为在法定最高罚款数额之下确定合理的罚款金额。对于已经设定过分高额的法定最低罚款数额的，要立法或者制定规章、规范性文件允许行政执法机关直接而单独援引《中华人民共和国行政处罚法》第五条第二款“过罚相当原则”，对“小过”但无法定减轻处罚情节的违法行为予以减轻处罚。目前来讲，基层行政执法机关也要敢于直接而单独援引《中华人民共和国行政处罚法》第五条第二款，通过集体研究、报请上级机关批准等方式，对“小过”但无法定减轻处罚情节的违法行为予以减轻处罚。
