01 城投债
地方政府债务的形式演化路径：
城投债的历史与发展：
城投全称为城市建设投资公司，是地方政府为了城市基础设施建设而设立的融资平台。它们通常由地方政府及其部门和机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目的融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。
城投债，即城市建设投资债券，是地方政府为筹措资金用于城市基础设施等公益或准公益项目建设而由地方政府投融资平台公司发行的债券。
我国第一只城投债：1993年4月上海市城市建设投资开发总公司在上海市政府批准下发行5亿规模债券用以城市建设。
2004年底以前，发债主体仅限于直辖市和省级融资平台。
2005-2008年，发债主体开始向地市级融资平台倾斜。
为应对国际金融危机的冲击并配合“四万亿”经济刺激计划，城投债进入扩张阶段。
2008年12月，国务院明确提出要扩大债券发行规模，积极发展企业债、公司债等债务融资工具以加大对积极财政政策和货币政策的金融支持力度。
2009年3月，中国人民银行和银监会放宽了作为地方融资平台的城投公司利用债务工具融资的信贷条件和监管要求。
关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见（银发〔2009〕92号）
鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。
支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。
对钢铁、汽车、轻工、纺织、装备制造、电子信息、船舶、有色金属、石化、物流等国家重点产业调整振兴规划已明确支持方向的专项项目以及符合条件的技术改造项目，金融机构要根据产业规划的要求和项目需求特点，积极创新融资产品和服务方式，加大必要的融资支持力度，切实做好各项配套金融支持和服务工作。
2009-2016年我国城投债发行及存量情况
2009-2015年间发行的城投债的平均期限为7.2年
国家审计署2013年底：《全国政府性债务审计结果公告》
国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）
二、加快建立规范的地方政府举债融资机制
建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。
加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。
总结：“开前门、关后门”
02 PPP
PPP（Public-Private
Partnership，政府社会资本合作模式），即民间资本和政府资源结合，共同参与城市基础设施等公益性事业的投资、建设和运营。这种合作模式发挥双方的优势，民间资本出资本和管理技术，政府出资源，提高公共产品或服务的质量和供给效率。
政府与社会资本合作运作方式：（PPP）
我国PPP模式的起步：
1985年深圳沙角B电厂项目，该项目投资额为5.2亿元，特许经营期限为15年，为我国后续PPP项目的开展奠定了基础。
一方面是因为当时中央政府和深圳地方政府的财政资金都十分有限，他们期望通过PPP模式来吸引外资入股，以缓解财政资金缺乏的困境；另一方面也是希望通过股权合作来更为直接地学习西方先进的技术和管理经验。
在初期阶段，我国PPP项目的社会资本方都以外资为主，这一方面是由于当时国内投资资金不足，另一方面也是为了借项目合作来引进国外先进的生产技术和管理理念。
此外，早期PPP项目的前期策划和招商引资都需要经历漫长的周期，这在很大程度上限制了PPP模式在全国范围内的推广。
我国PPP模式的探索：
自2002年底开始，国家开始鼓励将PPP模式运用到市政公用设施建设当中。
原建设部于2002年12月发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城〔2002〕272号）。
该文件明确提出：鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。
并且，该文件还提出要建立市政公用行业特许经营制度。到2004年，建设部颁发《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）。该文件对我国特许经营制度执行过程中的实施流程、合同文本和运作方式等都进行具体细致的规范。
2006年4月12日签订的《北京地铁四号线项目特许协议》，以PPP模式建设和运营北京地铁四号线，特许经营期限为30年。
四号线项目总投资约153亿人民币，其中70%由北京市政府出资，30%由特许经营公司出资。
四号线特许经营公司总投资46亿元，注册资金13.8亿元，北京首都创业集团有限公司和香港地铁公司各占49%，北京市基础投资有限公司占2%。
北京地铁双轨制账本2014年08月24日 经济观察网
北京对这两家企业采用了不同的补贴方式和标准。政府对有社会资本参与的京港公司更为严格。为了防止国资的流失，北京市政府与京港公司签订了“特许协议”。这个协议约定，京港公司只能在约定的成本内享受政府财政补贴，超出成本部分由京港公司自己负担。相对而言，北京地铁公司的运营成本并不透明，政府每年根据其亏损进行补贴。
对京港公司而言，在每年补贴给定的情况下，如果公司实际运营成本超出了约定成本，超出部分将由自己承担。反之如果实际运营成本低于约定成本，省出来的部分就形成了利润。
北京地铁运营公司每年获得的补贴金额都是谈出来的，补贴金额的差异取决于谈得怎么样或当年财政是否宽裕，补贴额度一年一议，一般是谈多少补多少。
我国PPP模式的调整：
为了应对金融危机的冲击，2009年中央政府推出了“四万亿”经济刺激计划。
在此背景下，各地方政府纷纷成立城投公司。它们以发行城投债的形式来为地方基础设施建设进行大规模融资，并直接参与项目的建设和运营。这样，就挤出了社会资本参与基建项目的机会。
而且值得注意的是，该计划将大量信贷资源配置到了城投公司，相应地，就提高了民营企业获得信贷资金的成本。
我国PPP模式的扩张历程：
自2014年开始，PPP模式逐渐受到更多的政策支持。
在2014年4月，李克强总理主持召开国务院常务会议，决定在基础设施等领域推出一批鼓励社会资本参与的项目。
国务院于2014年10月发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号文)要求剥离地方平台公司的政府融资职能。大力推广PPP模式来为地方公共服务领域募集资金。
2015年12月，财政部发布了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》明确支持通过PPP方式推动有经营收益和现金流的融资平台。
城投公司存量债务的融资用途、偿债主体等将在改制过程中予以甄别、厘清。
参与PPP项目后，城投公司的新增债务将由其自行承担，同时PPP项目的社会融资部分也不纳入地方政府的债务范畴。
2014年1月-2020年1月PPP项目情况
全国PPP综合信息平台管理库项目2021年1月报
全国PPP综合信息平台管理库项目2021年1月报
全国PPP综合信息平台管理库项目2021年1月报
全国PPP综合信息平台管理库项目2021年1月报
PPP项目流程：
全国PPP综合信息平台管理库项目2021年1月报
我国PPP模式的“明股实债”问题：
2014年以来，大量PPP项目的融资存在着“明股实债”的现象。
PPP模式的核心在于政府与社会资本方通过合作共同承担项目风险，使得项目建设和营运效率得以提高。
但在某些情况下，地方政府为了推动项目尽快执行，会对社会资本方的收益进行违规的过度担保，致使社会资本方的激励扭曲，PPP项目融资异化为了政府隐性举债。
根据2017年1月16日财政部发布的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金92号)，地方政府将PPP项目社会资本方的以下担保行为视为违规担保：
政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失，政府方承担了所有的项目风险。
政府及其部门为项目债务提供任何形式担保，即本应该由社会资本方承担的与项目有关的债务风险得到了地方政府的担保。
政府向社会资本承诺固定投资回报率，即社会资本方通过成本加成合同参与项目，政府方承担了所有项目的市场风险。
PPP的三种回报机制：
河南省洛阳古城保护与整治PPP项目使用者付费（非明股实债）
北京市房山区大石河水环境综合治理PPP项目政府付费（明股实债）
北京市房山区河北镇棚户区改造与环境整治PPP项目可行性缺口补助（明股实债）
赤峰市敖汉旗城区及重点区域绿化项目
陕西省汉中市国家级汉中经济技术开发区市政道路建设PPP项目
PPP项目类型分布：
PPP整改与清库：
财政部于2017年11月发布了《关于规范政府与社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，严令禁止各地新增明股实债形式的PPP项目，并对财政部PPP项目库中的存量项目进行逐个清查。其中，一些采用明股实债模式融资的项目将会被集中清理出库。这项工作要求在2018年3月底之前完成。
我们2018年8月底对于PPP项目库的再次检查发现，即便已经过了92号文规定的清退截止日，1627个明股实债项目，有320个已不在库中，但剩余1307个仍然存在于库中。
这说明92号文的落实程度不高，PPP项目被作为地方政府债务融资工具使用的问题至今仍然没有彻底解决。
不同所有制的社会资本方：
社会资本方为央企，由于其与地方政府的政治关联，可以通过后期的行政手段来控制投资风险，因此对所投资PPP项目是否具有地方政府明股实债担保的敏感性不强。
另外，由于央企公司治理结构方面的特殊性，其决策者并不拥有项目资产的所有权和收益权，加上所投资项目均为公共产品，因此对投资风险的敏感程度也不高。
社会资本方为地方国企，地方政府更倾向于通过行政手段干预其投资行为。
社会资本方为民营企业，民营企业私有产权受到日益严格的保护，且其主管不存在政治上的晋升动机，所以更倾向于根据PPP项目的盈利能力来决定是否参与。
地方政府就会通过明股实债的方式来降低民营企业参与PPP项目的交易成本，从而达到吸引民营社会资本的目的。
PPP规范：
财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）
规范的PPP项目应当符合以下条件：
1. 属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规
定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序。
2. 社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险。
3. 建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任。
4. 项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金。
5. 政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位。
6. 按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。
在符合上述条件的同时，新上政府付费项目原则上还应符合以下审慎要求：
1. 财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外。
2. 采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方。
3. 严格控制项目投资、建设、运营成本，加强跟踪审计。
对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。
强化财政支出责任监管。确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。
建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。
各级财政部门要将规范运作放在首位，严格按照要求实施规范的PPP项目，不得出现以下行为：
（一）存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。
（二）本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。
（三）未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线，自行以PPP名义实施的。
（四）以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的。
（五）未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监督权的。
2021年1月 财政承受能力情况
截至2021年1月末，全国2,735 个有PPP 项目在库的行政区中，2,712 个行政区PPP 项目合同期内各年度财政承受能力指标值均未超10%红线，总体处于安全区间，其中2,063 个行政区低于7%预警线、占比75.4%，1,574 个行政区低于5%、占比57.6%。
超7%预警线行政区共649个，其中省、市、县三级分别为3 个、109 个、537 个，分别占比0.5%、16.8%、82.7%。
超10%红线的行政区共23个，比去年同期多4 个。其中市级4 个、县级19 个，分别占比17.4%、82.6%。部分地区2020 年一般公共预算支出与2019 年相比，形成负增长或增长未达到预期，造成部分地区财承占比超线。
关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金〔2014〕113号）
