任某诉某市登记机构不动产登记违法和国家赔偿案
文摘
房产
2024-07-15 09:09
天津
不动产登记案件中，行政机关需进行实质审查，履行了形式审查无法成为认定其行政行政违法的阻却事由。当事人因基础民事法律关系原因而对房屋登记行为提起行政诉讼的，一般均要求当事人先行解决民事争议。不动产登记赔偿案件中，存在混合因果关系时，首先应由直接责任人和最终受益人承担责任，只有在前述二者无法全额赔偿损失的情况下，行政机关才应就不能清偿的部分承担同其过错责任相适应的过失赔偿责任，且有权就其承担的数额向侵权行为人行使追偿权。同时，由侵权行为人承担责任并非要求当事人必须经过诉讼程序，并且等到执行程序完全终结后方能请求行政赔偿，只要当事人采取法定途径在其能力范围内进行了追偿，现有证据能够证明当事人基本不可能再从无权处分人处获得赔偿的，就应当认为当事人具有申请国家赔偿的资格。任某于2001年适用房改政策购买了一套某市某区房屋。2003年4月18日，任某的女婿案外人刘某将任某家中房屋所有权证偷走，并伪造了一份假的房屋所有权证放在任某家中。后，刘某找人冒充任某，向登记机构共同申请将涉案房屋所有权转移登记至刘某名下。2003年4月22日，登记机构向刘某颁发新的涉案房屋所有权证。随后，刘某又先后与光大银行等案外第三人签订抵押合同并办理了抵押登记。2016年2月16日，任某携带家中存放的房屋所有权证前往房产档案馆查询上述时，被发现是假证而被没收。此后，任某先后向法院提起了撤销登记之诉和国家赔偿之诉。2016年3月2日，任某以市登记机构为被告向提起行政诉讼，要求撤销登记于刘某名下的涉案房屋所有权证，并将涉案房屋产权恢复到其名下。2018年6月20日，任某以市登记机构违法行政直接导致其丧失涉案房屋的所有权为由，向市登记机构申请国家赔偿遭拒，任某再次以登记机构为被告提起行政赔偿诉讼。为维护其合法权益，任某先后向法院提起了撤销登记之诉和国家赔偿之诉。在撤销登记之诉中，任某要求撤销登记于刘某名下的涉案房屋所有权证，并将涉案房屋产权恢复到其名下，一审法院[（2016）苏0104行初22号]判决被诉行政行为违法但驳回了其要求撤销登记等诉讼请求，二审法院[（2017）苏01行终1041号]维持了原审判决。在国家赔偿诉讼中，一审法院[（2018）苏8602行赔初93号]支持了任某的部分赔偿请求，二审法院[（2019）苏01行赔终33号]撤销了一审行政赔偿判决，驳回了任某的赔偿请求。审判结果及理由如下：一是确认登记机构房屋所有权转移登记行政行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。登记机构对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。针对2003年4月18日核准将涉案房屋所有权由任某名下转移登记至女婿刘某名下的行政行为，登记机构提供的登记申请书经鉴定其中任某的签名不具有真实性，不能证明任某当时向登记机构提出过涉案房屋的所有权转移登记申请，且登记机构相关档案内缺乏当事人身份证复印件，同时登记机构未能提供证据证实就其对申请登记的双方当事人的身份证明进行了核验的情况。据此，被诉行政行为主要证据不足，不符合2010年11月19日修改前的《南京市城镇房屋权属登记条例》第八条、第九条规定的登记要求，不具有合法性。二是驳回任某要求撤销登记于案外人刘某名下的房屋所有权证，将该房屋产权恢复原权属状态的诉讼请求。理由为涉案房屋上登记有抵押权尚未注销，现有证据未反映抵押权人是在明知被诉行政行为不具有合法性，涉案房屋登记情况与实际情况不符的情况下取得的对涉案房屋的抵押权，故应认定其为善意第三人，且其中部分抵押权人的优先受偿权巳经人民法院生效法律文书予以确认，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若于问题的规定》第十一条第三款规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。一审法院和二审法院分别作出了截然不同的判决。一审中任某胜诉，法院的裁判理由如下：首先，登记机构负有赔偿责任。根据《国家赔偿法》第2条第1款规定：“国家行政机关和行政机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。本案中登记机构在实施登记过程中疏于审查，未按照规定对双方当事人的身份证明进行核验，未按照2010年11月19日修改前的《南京市城镇房屋权属转移登记条例》第8条、第9条规定的登记要求办理涉案房屋转移登记，已被确认违法。该违法登记行为直接导致任某已有的涉案房屋登记的公示效力丧失，导致任某丧失对涉案房屋的占有、适用、收益、处分的权利，给任某造成了财产损害。任某具有向侵权人主张民事赔偿的权利，但是否提起民事诉讼可基于其自身的考量及选择，该选择与否并非其向行政机关主张国家赔偿的充分条件。因此，被告应该对任某的直接损失承担赔偿责任。其次，赔偿时点应按照损失发生时进行计算，而非房屋现有的价值。根据《侵权责任法》第19条规定：“侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算”。本案中登记行为发生于2003年4月18日，虽然任某一直居住在涉案房屋中，但从彼时起任某已经完全丧失对房屋的所有权，其后房屋价值的提升或贬损与任某五直接关联，并不属于任某的直接损失，因而不予支持任某要求按房屋现有价值进行赔偿的主张。最后，赔偿标准应按照直接损失进行赔偿，违法损害赔偿金需要计付利息。涉案房屋在办理转移登记时，房地产买卖契约中记载的交易价格为56万元，基本符合当时涉案房屋的市场价值，可视为被告作出违法登记行为时涉案房屋的房屋价值。但违法行为发生于2003年，登记行为违法于2018年才被确认，根据公平原则，被告应支付违法损害的赔偿金，尽可能减少受害人的损失。若违法损害赔偿金不计付利息，会使受害人的直接损失无法得到全部赔偿，也不利于鼓励行政机关及时纠正违法行为。因此，被告应当向任某支付自违法行为发生之日起的利息损失，计算标准按照中国人民银行同期同类存款基准利率计算。二审中被告胜诉，认为原审判决认定事实基本正确，但适用法律错误致使裁判结果错误，应依法予以纠正，法院裁判理由如下：首先，行政赔偿案件中当事人因基础民事法律关系原因而对房屋登记行为提起行政诉讼的，一般均要求当事人先行解决民事争议。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第8条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼”。不动产登记行为违法并不意味着当事人之间的物权变动当然无效或者应当被撤销，物权变动是否合法有效，同房屋变更登记行为的合法性，彼此固然存在关联，但并非完全等同。具体来说，登记机关在登记时应当按照法定程序对申请材料是否符合法定形式进行审查，对申请材料是否真实、有效、合法尽到审慎的注意义务，这决定了登记行为是否合法，也决定了登记机关在登记时是否存在过错。但不动产权属究竟归属于谁，实际上取决于当事人之间的基础民事法律关系，而不取决于不动产登记簿记载的权利人。这是因为当事人之间基于法律行为发生不动产物权变动的，一般须以法律行为的合法有效为物权变动的前提条件，如果相关法律行为无效、被撤销或者自始不存在，即使相关不动产已经办理登记，仍然不能发生物权变动的效力。因此，关于不动产转移登记是否发生了物权变动的效力，关键在于作为登记基础的相关法律行为是否合法有效。本案中，任某应当通过民事诉讼解决上述问题，即便任某认为通过起诉刘某可能事实上也无法获得赔偿，但这不影响任某向人民法院起诉刘某，亦不能因此认为任某可以不向刘某主张权利而直接获得相应行政赔偿。其次，在当事人合法物权确有受到损害的情况下，应当认为相关不动产登记同当事人所遭受之损害结果具有法律上的因果关系。不动产转移登记本身并不造成当事人对其房屋合法物权的丧失。这是因为如果据以转移登记的基础法律关系自始不存在，即使办理登记，相关房屋的物权实际上并未发生变动。在此类案件中，当事人的损失实际上是因无权处分人抵押或者出卖房屋致使第三人善意取得房屋所有权或者他物权所造成。但是，因善意取得不动产物权的构成要件之一是不动产登记簿出现权属登记错误，因此相关不动产登记行为客观却为无权处分人能够顺利抵押或出卖房屋并办理登记提供了条件，最终造成了第三人善意取得房屋所有权或者房屋抵押权后相关登记无法被撤销的结果。最后，只要当事人采取法定途径在其能力范围内进行了追偿，能够证明当事人基本不可能再从无权处分人处获得赔偿的，就应当认为当事人具有申请国家赔偿的资格。基于前一部分的分析，当事人损失的发生，主要是因非房屋所有权人的无权处分行为导致，但登记机关的错误登记行为却在客观上为非房屋所有权人无权处分提供了必要的条件。如果要求登记机关一律对当事人的损失承担补充责任或者连带责任，将会导致登记机关承担不合理的过高的责任，事实上有的时候登记机关就错误登记的发生也可能并不存在过错，而作为第一责任人的非房屋所有权人却有可能从中获益。反之，如果认为完全应当由侵权行为人承担责任，登记机构不应承担责任，则当事人的损失可能无法得到全部赔偿，也不利于促使登记机关在登记时更加审慎地尽到合理且必要的注意义务。基于上述考量，法院认为在房屋登记引发的行政赔偿案件中，直接责任人与最终受益人都是作为无权处分人的案外人而非行政机关，故首先应当由该案外人承担责任，只有在该案外人无法全额赔偿损失的情况下，行政机关才应就不能清偿的部分承担同其过错相适应比例的过失赔偿责任，且有权就其承担的数额向侵权行为人行使追偿权。需要说明的是，由侵权行为人承担责任并非要求当事人必须经过诉讼程序、并且等到执行程序完全终结后方能请求行政赔偿，这不利于保护当事人的合法权益。被告南京市登记机构主张遵循形式审查标准。据登记材料反映，2003年4月16日，任某与第三人刘某向登记机构提交了房屋权属登记申请书、房地产买卖契约及原房屋所有权证等材料，申请涉案房屋所有权转移登记。《南京市城镇房屋权属登记条例》第21条规定，“买卖、交换、赠与、投资、合并等以合同方式转移房屋所有权的，提交房屋所有权证和已生效的合同”。据此，登记机构受理了上述登记申请，对申请材料进行了形式审查，在未违反法律禁止性登记规定且申请登记的权利与权利来源证明文件一致的情形下，登记机构于2003年4月18日核准了该所有权转移登记申请，将涉案房屋登记至刘某名下。因此，涉案具体行政行为程序合法，事实清楚，并无不当。登记机构对相关材料是进行形式审查，对于笔迹为何人所写，非职责范围，也无法准确判断。在无其他法定事由的情形下，涉案具体行政行为依法应当予以维持。任某主张遵循实质审查标准。任某查询发现，被告档案内保存的“房地产买卖契约”及“南京市房屋权属登记申请书”上任某签名处签名均为伪造，且从全文的书写字迹判断应为一人书写，所留的联系方式也为刘某的联系方式，转移登记档案里缺少办理房屋转移登记所需的当事人身份证明复印件，违背了《南京市城镇房屋权属登记条例》《江苏省城市房地产交易管理条例》等法规的相关规定。被告在该房屋转移登记过程中没有尽到尽职审查职责，错误地将任某所有的产权房屋转移登记到他人名下。法院的判决表明，行政登记应遵循实质审查标准而非形式审查标准。根据《南京市城镇房屋权属登记条例》第16条第4项规定登记机关自受理登记申请之日起30日内核准登记，其中包括登记文件的内容真实合法，表述明确。此处的“真实”表明，在登记申请人伪造登记文件的情形下，即使登记机关进行了形式审查，但如果实际上存在登记材料、登记人实质不真实等情况，也需要承担相应的行政责任。2.向侵权人提起民事诉讼是否为主张获得国家赔偿的充分条件？当事人因不动产登记行为错误遭受损失而引发的行政赔偿案件，主要表现形式为不动产登记机关错误登记后，非房屋所有权人无权处分该房屋，因第三人善意取得房屋所有权或者抵押权等原因，致使当事人对该房屋的所有权消灭或者在所有权上产生他物权的负担。因此，此类行政赔偿案件，同一般的行政赔偿案件有所区别，具体表现在损害结果证明、因果关系认定以及赔偿责任承担等方面。关于损害结果证明，需要先行解决民事争议。一审法院认为行政违法登记直接导致任某已有的涉案房屋登记的公示效力丧失，导致任某丧失对涉案房屋的占有、适用、收益、处分的权利，给任某造成了财产损害。是否提起民事诉讼需基于任某自身的考量及选择，该选择与否并非其向行政机关主张国家赔偿的充分条件，不影响损害结果的认定。而二审法院则认为当事人因基础民事法律关系原因而对房屋登记行为提起行政诉讼的，当事人应先行解决民事争议，继而确定损害结果。结合案件，任某应当通过民事诉讼解决房屋产权及损害赔偿问题，即便任某认为通过起诉刘某可能事实上也无法获得赔偿，但这不影响任某向人民法院起诉刘某，亦不能因此认为任某可以不向刘某主张权利而直接获得相应行政赔偿。关于因果关系认定，一二审法院均认可不动产登记错误与当事人所遭受损害之间具有法律上的因果关系。不动产转移登记本身并不造成当事人对其房屋合法物权的丧失，因为如果据以转移登记的基础法律关系自始不存在，即使办理登记，相关房屋的物权实际上并未发生变动。在此类案件中，当事人的损失实际上是因无权处分人抵押或者出卖房屋致使第三人善意取得房屋所有权或者他物权所造成。但是，因善意取得不动产物权的构成要件之一是不动产登记簿出现权属登记错误，因此相关不动产登记行为客观却为无权处分人能够顺利抵押或出卖房屋并办理登记提供了条件，最终造成了第三人善意取得房屋所有权或者房屋抵押权后相关登记无法被撤销的结果。因此，在当事人合法物权确有受到损害的情况下，应当认为相关不动产登记同当事人所遭受之损害结果具有法律上的因果关系。关于赔偿责任承担，行政机关承担补充赔偿责任。一审法院认为被告应承担全部责任，结合本案损失发生的时间节点，由被告承担直接损失及违法损害赔偿金的利息。二审法院则认为被告应承担补充责任，理由是在房屋登记引发的行政赔偿案件中，直接责任人与最终受益人都是作为无权处分人的案外人而非行政机关，故首先应当由该案外人刘某承担责任，只有在该案外人无法全额赔偿损失的情况下，行政机关才应就不能清偿的部分承担同其过错相适应比例的过失赔偿责任，且有权就其承担部分向侵权行为人刘某行使追偿权。关于任某与民事侵权人之间的特殊关系，也将影响国家赔偿的认定。本案中，刘某曾是任某女婿，两者关系较为特殊，在相关民事问题没有得到查明和解决前，法院难以支持任某的赔偿请求。因此，任某目前不符合申请国家赔偿的条件。同时，二审法院特别说明，为保护当事人的合法权益，由侵权行为人承担责任并非要求当事人必须经过诉讼程序、并且等到执行程序完全终结后方能请求行政赔偿，只要当事人采取法定途径在其能力范围内进行了追偿，现有证据能够证明当事人基本不可能再从无权处分人处获得赔偿的，就应当认为当事人具有申请国家赔偿的资格。本案中的裁判规则在最高人民法院审理的类似案件中也得到了印证。在海南汉凌房地产开发有限公司诉海口市人民政府一案[（2020）最高法行赔申1004号]中，因第三人提供虚假材料申请登记，海口市人民政府进行了违法颁证，造成汉凌公司名下的土地使用权丧失，汉凌公司遂向法院提出国家赔偿请求。原审法院以汉凌公司可向豫财公司主张债权为由，迳行认定海口市政府不应承担赔偿责任，并判决驳回汉凌公司的诉讼请求。最高人民法院认为这属于适用法律错误，依法应予纠正。在蒙明周诉海南省东方市人民政府一案[（2020）最高法行赔申1002号]中，法院认为案外人以借款过户为由提供虚假材料办理涉案房屋的变更登记，是导致蒙明周财产损失的主要原因，应对蒙明周的财产损失承担主要赔偿责任。但东方市政府未尽合理审慎职责，违法颁证行为客观上为善意第三人购买涉案房屋增加了内心确信，是造成蒙明周财产损失的另一原因，亦应承担相应赔偿责任，需要综合考虑东方市政府在颁发涉案房屋权证过程中的过错程度及在损害发生中所起的作用，酌定其承担相应的行政赔偿责任。《最高人民法院关于审理房屋登记行政案件若干问题的规定》第12条规定：“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任”。但对于民事诉讼是否为提起行政赔偿的前置条件，仍然缺乏明确的法律依据，建议在立法层面予以明确。作者简介：詹武刚、陆宏飞，国浩律师（南京）事务所。| 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