◼ 作者简介
钱大军(1975-),男，吉林长春人，吉林大学法学院教授，吉林大学司法数据应用研究中心副主任，研究方向：立法学、法学理论；
郭金阳(1992-),男，吉林长春人，吉林大学法学院博士研究生，研究方向：立法学。
碎片整合与条块重构：区域协同立法兴起的二重逻辑
摘要：近年来，区域协同立法在全国范围内蓬勃兴起。实践中，区域协同立法存在四种类型分别是单一型协同立法、常态型协同立法、跨层级协同立法以及列席型协同立法。区域协同立法为区域合作机制提供规范基础，为协同提供了平台。在制度转向的背后，国家治理逻辑层面同样发生了一个转向，即从“以条辖块”转向了“条块双向统合”。不仅在立法、行政、司法机关中存在协同，整个国家治理逻辑中都存在协同思想、整体主义的影子。应重点发掘协同的理论价值，探寻协同的可能与限度。
关键词：区域协同立法 碎片统合 条块重构 央地关系 双向统合
学界目前对区域协同立法的讨论可以分为两个角度：一个角度的关注重点为区域间的法治竞争，简称区域法治竞争；[3]另一个角度的关注重点为区域内部的法治协同，将重心聚焦到“协同”二字上。在立法法修改前，部分学者关注到协同立法的合法性问题，其问题核心为区域协同立法的合法性究竟应当来源于立法上的追认，还是从解释学的路径获得认可？[4]随着最高权力机关对区域协同立法制度的承认，该问题已经得到解决。故讨论的焦点逐渐转移到“协同”应该如何解读，着重描述区域协同立法的实践样态：[5]从央地关系的角度去讨论“协同”，这种“协同”的讨论关注中央与地方的互动；[6]从立法者自身“心智”层面去讨论“协同”，将“协同”理解为一种获得共识的博弈。[7]同时，也有学者对协同的限度进行讨论。 [8]上述研究为本文提供了智识上的支撑。
但是尚未有研究人员注意到区域协同立法的功能，为什么非协同的地方立法不能实现区域协同立法的功能？这种功能需求的出现是否意味着国家治理逻辑发生了一定的转向？只有对上述问题予以回答才能澄清区域协同立法为何存在，其未来发展方向、限度等问题。
一、区域协同立法的实践样态
（一）区域协同立法的类型
由于区域协同立法涉及多个维度，对区域协同立法进行类型学分析时应考虑以下四个问题：第一，区域协同立法是针对单一事项还是多个事项？第二，区域协同立法主体间是否平等？第三，参与区域协同立法主体是否拥有立法权？第四，区域协同立法是否形成常态化协同机制？在实践中，根据区域协同立法突出的特点，可以将区域协同立法分为四种类型。
其一，单一型协同立法。单一型协同立法指的是针对某一具体问题，同级别的不同人大机关协同进行立法的样态。单一型协同立法的特点：首先，区域协同立法的主要内容为调整单一事项；其次，参与区域协同立法的立法机关均拥有相应的立法权；再次，区域协同立法中不同立法主体的等级是平等的；最后，区域协同立法没有形成常态化的机制。例如，长三角地区针对大气等问题进行区域协同立法。[9]
其二，常态型协同立法。常态型协同立法指的是同级别不同立法机关共同进行协同立法，并且已经形成常态化的合作机制。常态型协同立法的特点：首先，参与立法的主体拥有相应的立法权；其次，参与立法的人大是同等级别的；最后，与单一型协同立法的区别在于常态型协同立法涉及多个事项并且力求形成常态化的协同机制。实践中，这一类型区域协同立法较为常见。例如，湖北省的武汉都市圈区域协同立法机制、“宜荆荆恩”城市群协同立法机制。[10]
其三，跨层级协同立法。跨层级区域协同立法指的是参与区域协同立法的立法主体处于不同级别，但不具有上下的级别关系，也即不存在监督与指导的关系的样态。例如，吉林省白山市、通化市和辽宁省桓仁满族自治县、宽甸满族自治县协同立法保护浑江。桓仁满族自治县人大、宽甸满族自治县人大与白山市人大、通化市人大并不具有监督与被监督的关系。[11]
其四，列席型协同立法。列席型区域协同立法指的是参与协同立法的部分主体无立法权，但依旧参与区域协同立法的制定。无规范制定权意味着主体仅能提供相应的立法信息并以相应的形式出台规范性文件，但是无法出台地方立法。例如，“襄十随神”四市共同进行区域协同立法。神农架林区人大常委会无立法权，但以决定的方式参与区域协同立法。
（二）不同类型立法的协同关系
不同类型协同立法异常度的高低不同。异常度的大小不取决于派生类型相较于基础类型变换了多少条件，而是取决于其协同性是否增加。常态型协同立法、跨层级协同立法以及列席型协同立法，它们的协同度依次递增。
第一，常态型协同立法的协同度高于单一型协同立法。单一型协同立法的内容包含文化、旅游、交通管理等事项。例如，汕头、潮州、揭阳三地对潮剧保护传承进行区域协同立法。[12]萍乡、宜春、吉安三市共同开展武功山区域发展协同立法。[13]“广佛”协同推进城市轨道管理立法。常态型协同立法是单一型协同立法的常态化机制。常态型协同立法属于一种框架性的协议，例如上文提及的“广佛”协同推进城市轨道管理立法就属于广州市、佛山市人大常委会法工委签署《关于加强两市协同立法的合作协议》的一部分。[14]框架性协议并非上位法，但是它具有衍生单一型协同立法的功能。因此，常态型协同立法相较于单一型协同立法的协同度更高。
第二，跨层级协同立法的协同度高于常态型协同立法。既然其命名为跨层级协同立法，那么它的异常必然来源于纵向的跨层级关系。其一，跨层级的区域协同立法中两个主体并没有直接的隶属关系或监督与被监督的关系。其二，共同上级参与便捷程度较低。跨层级区域协同立法中参与立法的机关与共同上级立法机关的级别较远，导致其参与便捷程度较低。区域协同立法一个重要特点为上级机关的参与度提升。区域协同立法中，虽然上级机关对下级机关的参与需要层层渗入，但是上下级关系并不是此消彼长而是双向统合同时增强。共同上级与立法机关层层传导关系将会影响共同上级参与的便捷程度。常态型协同立法仅是单一型协同立法深化后的必然成果，或者说，它是对于议事协调机构的复制。跨层级协同立法这两个异常点却很难找到先例。因此，跨层级协同立法相对于常态型协同立法异常度更高。
第三，列席型协同立法的异常度高于跨层级协同立法，故其协同度会更高。列席型协同立法与跨层级协同立法协同度孰高孰低，关键的分析点在于是否存在无立法权的主体。虽然无立法权主体无法提供稳定规范基础，但它并非“咨询机构”，其功能绝非仅仅给其余立法机关提供信息，而是通过“决定”的方式出台规范性文件以便为基层治理提供规范性基础。故其异常度显著高于其余三种类型协同立法。例如，“襄十随神”城市群区域协同立法，神农架林区无立法权，只可以“决定”的方式参与区域协同立法。该决定属于规范性文件，无法作为法院的裁判依据。
异常度代表了该类型对于常规治理逻辑的偏离。依次递增的异常度代表了偏离程度逐步增加。这种偏离影响了协同立法的组织沟通。本文四种区域协同立法类型，可以看作四类组织沟通，其中较为异常的就是跨层级沟通以及无成员权的组织沟通。跨层级沟通代表了组织间沟通合作链条的增长。而无成员权的组织沟通，不仅链条增长，而且相关成员不具备足够的权力基础。
衍生的协同立法存在两种沟通路径：第一种，在原有的沟通链条进行沟通，但是传递信息至少要多出一个甚至多个环节。第二种，形成新的组织沟通链条。从既往的沟通路径拓展到其余的沟通路径意味着一种新的建构。形成新的组织沟通链条就需要建立新的信任与承诺，这显然是一种增加成本的做法。因此，无论选择哪种链条，新的链条抑或是原有的链条，都必然增加沟通的成本。尽管成本如此巨大，协同立法依然磅礴兴起，足以证明其背后协同需求之大。
二、碎片整合：从“项目制”到“整体主义”
（一）项目制对央地关系的重塑
分税制后，项目制成为中央转移支付的重要方式之一。[17]项目制的影响力极大，已经超出了财政学领域，成为调整央地关系重要手段之一。作为一种重要的国家治理机制，项目制重新定义了项目参与人的行动模式，影响了项目参与人的思考方式，进而重塑了国家治理中的央地关系。项目制符合韦伯所讨论的“客观性”。 [18]总的来说，项目的发包方通过分包方将意志传导至承包方。整个过程可以描述为：
第一步，项目制为参与各方提供了行为模式。伴随着农业税费的取消，基层政府与农民的关系日渐疏远，治权不断遭到弱化而成为“悬浮型政府”。[19]因此，项目成了地方资源补给的重要来源之一。任何一项制度如果需要稳定运行就必须要给予制度管理对象可预测性。由此，只有将项目设计得越细致，才越具备可操作性，项目的运行才会更加稳定。整个项目的运转包括制定、申请、审核、分配、变通、转化、检查等应对环节。随着项目制逐步推广，各个环节逐渐形成了一个固定的行动模式。
第二步，行动模式逐渐影响了项目参与人的思考方式。项目参与人包括且不限于正式制度中的项目制定者、项目评审人员以及项目申请人，以及非正式制度中的可能对项目制运转流程产生影响的人。这些人需要根据项目制的规则去调整自己的行动模式。受指导的人或组织会在运转体制中寻找自己定位，凭借自己的信息以及对于信息的理解对未来出现的问题作出应对。[20]进而形成了一种新的思考方式。以教育类项目制为例：教育项目制运转的第一关是申报，第二关是答辩。项目制运行的合法性是通过精细的技术设计来实现的，因此项目制被称为技术治理。精细的技术设计使教师全面融入到项目中，教师从“单位人”转为“项目人”。[21]
第三步，作为“思考方式”的项目制会重塑央地关系。项目制的发包方为中央政府及其部门，承包方为基层政府。在运转中，发包方与承包方直接对接的模式不利于有效治理，因为他们在治理链条中的距离拉得过长。因此，中央政府赋予各级政府一定的发包权。中央政府之下，省级、市级单位可以对项目进行发包或者分包。中央政府通过项目制确定了分包方的职责，进而通过分包方将中央政府的意志传导到基层。当然，分包方可能会对项目进行“重新打包”。[22]“重新打包”可以视作地方对于发包方的再度阐发。但是，再度阐发的行为很难被视为对发包方的违反，反而调和了国家权力设定的多重目标。
（二）作为解决碎片化方法的整体主义
作为一种治理模式的项目制会引发地方治理碎片化。[23]这种治理碎片化具体表现为层层碎片化。层层碎片化的原因为每一级分包方具有解释权，每一级分包方都会对项目进行再度阐发。社会治理碎片化具体表现为两个层次的碎片化：
第一层碎片化来源于项目的产生与管理。在中央层面，项目制运作存在两个行为：项目的产生与项目的管理。项目的产生来自国家层面的意志，项目的管理工作需要中央各部负责。项目制的产生与管理的两分是碎片化的来源。因为中央部委在对项目进行管理时实际上对中央意志进行了再度阐发，而这种再度阐发往往是缺乏沟通与协作的，产生的规则可能是重叠甚至相背离的。缺乏一种整体主义的进路去建构制度势必产生碎片化。
第二层碎片化表现为分包方对项目进行再度阐发的过程中引起的碎片化。发包方通过项目制调动分包方，分包方调动承包方执行中央意志。分包方可以被视作发包方和管理方的延伸。事实上，值得注意的是无论是描述分包方与承包方之间的共谋，[24]还是强调“科层为体，项目为用”中项目的从属地位，[25]他们背后都存在一个共同的立场：项目的预期功能被消解，分包方将项目还原为一种激励。对于分包方，项目的激励价值分为两部分：其一，项目是分包方的政绩，获得项目可以让分包方获得更多的政治地位；其二，附随项目的资金为分包方提供了经济上的激励。分包方影响了项目制的运作过程，并按照自身利益需求重新将项目进行转换，这种转换就是本文提及的“分包方的再度阐发”。再度阐发主体众多，并且忽视自身统辖领域所具备的独特知识，因此也造成了第二层碎片化。
显然，项目制遵循事本主义的取向与分包方关注激励的取向之间存有矛盾和冲突。事本主义是项目制的基本取向，专事专办，以“事”来配置人、资源是项目制基本逻辑之一。[26]项目制的重要价值就是以项目作为激励将分包方动员起来，让分包方进行遵循着“事本主义”的进路去完成发包方的任务。中央政府通过项目制重新定位了分包方的角色，让分包方以项目为导向去做出具体的反应与行动。不过，分包方更关心激励，通过再度阐发消解项目制的初衷。分包方把项目当作一种资源去达成自己的治理目标。这个矛盾导致项目在运作的过程中发生了转变。可以说，即便是发包方获得了自身想要的结果，获得结果的原因并非由于各方遵循了项目制的运作逻辑。由于分包方多可能为省、市以及区县三级政府，第二层碎片化可能演化成层层碎片化的局面。项目制遵循着“主客二元”的认识论观念，究其原因不过是发包方设定概念与规则，将承包方视作治理客体的一部分。这些概念与规则在落地时逃脱不了被置换或者被解构的命运。如果项目制不想被消解，就必须具备公信力。因为项目制是一种被建构出的规则，实践中，它的运行并不稳定，或者说项目制的表达与实践是不同的。进而，表达与实践的不同会带来公信力的丧失，导致社会的动荡。为了解决不稳定的社会状态，必须要动态化调整分配规则。
20世纪90年代英国学者佩里·希克斯针对新公共管理理论的限度问题——机构裂化而导致的行政碎片化和政府空心化，提出了碎片化整合理论。着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。整体性治理的组织基础可以归结到三个重要的假设。首先，我们假设政府机构的文化、结构和能力应该以问题解决为导向，而不是仅仅关注有效的流程过程。这样做才可能解决一些问题。其次，我们认为公众经常面临需要协作来解决的问题，尽管政府机构遵循各自的功能划分，但实际上是只有跨部门、跨机构的协同方式才可以解决问题，政府并没有完全按照它的功能来解决问题，尽管它是按功能建立起来的。最后，为了解决一些重要问题，政府各部门、专业领域、行政体制和机构之间的整合和协作是必要的。整体性治理的目标依靠协调政府的各种职能，以更有效地处理公众最关心的问题，而不是各部门和机构间的孤立运作。这三个假设构成了整体性治理的组织基础。[27]在中国，新公共管理理论影响产生的产物集中表现为项目制，因此关于项目制的限度与整合讨论尤为重要。整体主义或者说整体性治理的对象就是对项目制诱发的碎片化进行整合，而且包含由其整个国家治理逻辑的碎片化。鉴于碎片化的负面影响，组织会对碎片化进行回应，其原因有二：其一，外发性需求诱发大量跨边界管理问题。由于治理碎片化逐渐变得严重，越来越多的公共管理问题呈现出明显的跨边界性特点，即跨空间边界、跨层级边界、跨功能边界、跨部门边界等。[28]其二，内生性需求为组织自我创新提供动力。很多学者都认为组织的内外部边界为组织创造相对稳定的内部环境。明确的边界降低了组织柔性，使得组织缺乏创造力，并且组织边界的“屏蔽效应”也不利于组织之间资源的流动以及知识的协同创新。为了克制组织边界的“屏蔽效应”，让不同组织之间相互沟通，管理者有意识地削减边界的区分作用，促使组织与其邻近组织以及社会系统之间出现边界软化现象。[29]依据软化程度的不同，组织边界的软化可以分为临时性的组织软化与常态化的组织软化。临时性的边界软化指的是边界软化程度较低，跨组织的合作是偶发性的，发生次数较少。常态化的边界软化指的是边界软化程度较高，跨组织的合作是经常性的，发生次数较多。
既然项目制带来的国家治理逻辑碎片化存在两个层次，那么，整体主义对于项目制进行统合同样分为两个层次。针对第一个层次的碎片化，组织的整合方式主要为横向的整体主义，具体表现为在块上对项目进行整合；针对第二个层次的碎片化，组织的整合手段包含纵向度与横向度的整体主义。
第一个层次的整合对碎片化治理表现为部委之间的联合，它是附随在科层制上的整体主义。科层制缺乏适应性与灵活性。[30]初层次的整体主义可以视为科层制的补丁。部委之间的联合代表了不同部门之间的边界软化。部委之间的联合多种多样，集中表现为参加联席会议、制定联合规章甚至联合执法等行为。其中，联合规章属于保障组织跨边界联合的规范基础。 《立法法》早就对部门联合作出规定。 《立法法》第81条规定：“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。”《规章制定程序条例》第9条第1款进一步规定：“涉及国务院两个以上部门职权范围的事项，制定行政法规条件尚不成熟，需要制定规章的，国务院有关部门应当联合制定规章。”部委联合改变了项目制的部分逻辑。简单地说，相关部委将几个项目打包，共同制定规则，以便减少项目之间的重叠或者抵牾。
第二个层次的整合与第一个层次不同。虽然，第二个层次的碎片化是从第一个层次的碎片化衍生出来的，产生第二个层次的碎片化的原因为分包方祛除项目制事本主义的价值追求，仅吸纳了项目的激励价值与中央政权的意志。中央可以使用两种方案避免第二个层次碎片化带来的危害：第一种方案，保持项目制的既有路径顺利运转，避免碎片化的发生；显然，这条路难以走通，原因有二：其一，分包方的利益缺乏代表。分包方在项目制运作中扮演重要的角色。分包方不参与规则的制定，那么分包方的重要诉求容易被忽视。其二，整体性治理与项目制难以兼容。项目制更强调流程管理，整体性治理则更加强调问题导向。第二种方案，重起炉灶，打破项目制的桎梏。扩张整体主义，用以应对项目制祛除后产生的“制度真空”。第二种路径更为可靠，它的重点在于扩张整体主义，让整体主义在地方形成独特的机制。该路径可以提升制度能力。
制度能力可以被描述为提供一种平台，为拥有不同诉求提供充分的交流机会，使他们能够相互欣赏、信任和沟通技能，让他们发现自己的诉求并“倾听”来自其他参与者的经验以及知识。在有关产业区的研究文献中，强调了在政府、市民和公司间营造积极的社会关系的重要性。以此为前提，信息、知识和理解才能在利益群体间相互传递。如果缺乏这种关系，关于讨论的各种努力，无论出于多么美好的意图，都可能被视为从自身利益出发的考虑。这种社会舞台的品质，正逐步被界定为“制度能力”，它反映的是一个场所中利益群体网络的范围和密度，以及来自不同社会的利益群体之间的信任和相互理解的程度。希利提出一种协同化、协同化规划的思路对城市进行规划，用以提升城市的制度能力。[31]虽然制度能力一词来源于城市规划领域，但这一概念背后蕴含的协同思想可以用来指导不同省、市之间的关系。因为治理者若想提升制度能力，必须要提升治理对象与其余省份或城市的协同度。区域合作机制或者区域协同立法之所以兴起于地方，是因为地方有动力提升自己城市制度能力。地方中的整体性治理表现为两种形式：
第一种形式是跨部门合作。这是对过往的继承。由于第一个层次整体主义附随在科层制之上，因此它会顺着科层制的架构从中央蔓延至地方。具体表现为：政府内不同部门相互协同。地方跨部门协同可以视为对中央政权组织形式的复刻。例如，中央存在部委联合制定规章，地方会存在不同部门间相互合作，这些部门合作形式多样，具体表现为部门联席会议、跨部门人员交流、跨部门财物交换、联合执法、联合惩戒等。[32]
第二种形式是跨区域合作。另一方面，跨区域的合作是整体主义在地方创新的表现形式。区域整合发生于地方，分包方在其中扮演重要的角色。当整体性治理从跨部门延伸至跨区域时，分包方话语权获得了进一步增强。这意味着跨区域的合作不仅来源于中央政权的意志，同时来源于地方发展制度能力的需求。区域合作机制已经成为重要的发展战略，党的二十大报告指出，实现高质量发展，要加快建设全国统一大市场，促进各类生产要素充分流动。要着力推进区域协调发展。[33]《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》同样指出，建设全国统一大市场要优先推进区域协作，结合区域重大战略、区域协调发展战略实施……建立健全区域合作机制，积极总结并复制推广典型经验和做法。区域合作机制首先兴起于地方，来源于地方的发展需求，而后中央对区域合作机制进行追认。可见，区域合作机制表现出来的样态不是横向的，而是横纵双向的：在横向度，省、市对内整合政府机关、市民以及利益组织，对外与其余省份、城市进行合作；在纵向度，上级机关的参与度是增加，上级机关对于区域协同立法的介入形式多种多样，通过层级关系规范区域协同立法的稳定运行。
（三）作为规范基础的区域协同立法
规范是区域合作机制产生以及运作最基础的要求，起到基石性的作用。区域合作机制需要建立在稳定的规范之上。区域合作机制的规范可以是区域内人大常委会出台的地方性法规、地方政府出台的规章或者规范性文件。地方性法规具备几点优势：
第一，地方性法规有利于将司法机关调动起来。司法机关可以通过援引地方性法规整合区域治理碎片化的问题。对社会碎片化进行统合不仅是立法机关与行政机关的功能，司法机关同样可以发挥重要作用。[34]地方性法规是法院的裁判依据，法院是可以依据地方性法规统合社会碎片化。 《行政诉讼法》第63条第1款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”这表明人民法院在审理行政类案件应当适用地方性法规。地方性法规具有一定的约束力或者说服力。[35]法院在统合碎片化现象时，需要稳定的规范基础。目前，区域合作机制的规范基础主要为规章、行政合同等，它的规范效力不高，难以满足法院的需求。地方性法规更适合作为区域合作机制的规范基础，它的效力更高，有助于建构稳定的区域合作机制。[36]
第二，地方性法规的内部架构层级丰富可以满足区域协同立法的需求。区域合作的需求在逐年提升，那么区域协同立法的制定主体同样需要较为广泛的覆盖范围。地方性法规的制定主体包含省市两级人大，可以满足立法需求。通过梳理现行的区域协同立法文本、新闻，本文发现省、市两级区域协同立法所回应的需求是不同的，省级区域协同立法偏重于回应一些具体的事项，最为常见的就是环境管理问题。市级别的区域协同立法侧重于将区域合作机制常态化。所以，适应级别的区域协同立法所涉及的范围更广。这些事项本应该属于省级立法、行政机关进行管理，由于治理思路的转变，省级立法、行政机关将问题派至下级立法、行政机关去处理，让下一级几个城市共同去商讨解决问题的办法。具体放置到区域协同立法的语境来说，省级人大应当出台相应的地方性法规去解决某一区域性的问题，但是目前采取区域协同立法的方式，让几个地级市人大交流经验知识形成共识。采取这种方式的原因就是治理方式难以回应需求。地方性法规层级丰富，存在着两种形式的区域协同立法，而这两种形式的协同立法又回应了两种不同的需求，可以解决更多问题，提供更稳定的规范基础。
第三，地方性法规的立法权限充足可以作为区域合作机制的规范基础。地方性法规的立法权限包含“城市管理”“历史文化”“环境管理”“基层治理”四类事项，四项权限可以满足立法机关的需求。在立法实践中，区域协同立法主要集中于环境法与经济法两个领域。环境权是人权的一种，不仅是宪法的关照对象，同时地方性法规也在关注它。[37]环境管理是地方人大常委会立法权限明确列举的事项，地方性法规可以出台相关规定对其进行规制。而内容为经济法的区域协同立法，地方人大将其归结于城市管理。
“城市管理”应当指涵盖城市和农村中的公共设施建设与管理、公共秩序、交通环境、应急管理，以及对城乡人员、组织的管理等事项。[38]例如地方人大立法能否对经济法中的养老服务、促进就业进行立法？在文义上，养老服务、促进就业等事项已经超出了“城市管理”的语词涵盖范围。目前，立法机关并未将“与城乡人员、组织相关的管理等事项”限定在一个明确的范围之内。因为城市中发生的所有事项都与城市中的人与组织相关，很难找到与人或组织无关的其余事项。进一步说，如果将一切涉及城市的人或组织全都设定在“城市管理”的涵盖范围之内，那么在不违反上位法的前提下，地方性法规将无所不含，无所不包。地方性法规的立法权限中“环境管理”“历史文化”“基层治理”三者没有独立存在的意义，因为自然环境、历史文化以及基层治理同样与城市中的人或者组织相关，都可以被涵盖在“城市管理”的范围之内。[39]试想，这四个词语是并列的，环境管理可以被解读为给城市中的人与环保组织提供稳定的生态环境。历史文化可以为城市中的人或者组织提供更高水平的人文环境，那么它也是与城市管理中的人和组织息息相关的。基层治理可以被解读为城市的基层相关事务。可立法者的原意并非如此。地方性法规概念的模糊确实带来了一些问题，但是在实践中运用扩张解释解决了区域协同立法涉及范围的问题。
三、条块重构：从“以条辖块”转向“条块双重统合”
那么上述两个兴起逻辑之间又存在什么关联？制度研究强调一种透视力。因此，要在制度变迁的背后发掘国家治理逻辑的转向。条块关系是认识国家治理逻辑的重要工具。为了防止公共政策执行碎片化，可以运用中国特色制度高位推动去解决。换句话说，政策的执行过程，以及对于执行政策过程的纠偏，国家权力都可运用高位推动的手段叫停或者修正。[40]这种纠错机制并不能总发挥作用，因为当制度与地方知识不符合时，会对制度执行造成一定的压力。压力会通过条从底端传递到上级。条块关系可以将纵向的“自上而下”的推动过程以及“自下而上”的传递过程生动地刻画出来。同时也可以将横向的块块互动表述清楚。块是为了强调横向不同部门之间以及不同地区之间的协同。在使用条块的模型工具时，都关注条块之间的矛盾，似乎条块之间此消彼长。这种非此即彼、非条即块的思维是不可取的。已有学者意识到条块之间不仅存在冲突，整合已然成为了新的趋势。[41]本文的另一个目的就是通过区域协同立法透视条块互动关系是否存在新的互动样态，即国家治理逻辑已然出现了一种由过去的以条辖块转向了当前条块双向统合的趋势。
（一）转向发生前的以条辖块
“新中国成立后，确立了单一制国家体制。具体到立法上，就表现为中央立法权力机关的立法权力集中。”[42]条分为上级与下级，条的上级通常为中央机关以及省级部门，条的下级通常为市、县以及乡等三级部门。那么，条的下级在国家治理中扮演何种角色？
在自上而下的链条中，下级人大通常是一个压力的被动承受者。下级人大的组织结构由上级人大塑造。下级服从上级是立法机关在条上的基本运行规则。即便是讨价还价，也只能由上下级立法机关以一种柔性的非正式制度去进行商谈。下级人大不仅是政策的执行者，同时它也是上级人大的治理对象之一。
1．转向之前，上、下级人大互动较少。上级将下级人大视为客体，设计一套规则，去对下级的组织人事、纪检监察、财务等方面进行控制，全国各地的下级人大处于一种“同质化”的状态。所谓“质”，“就是一事物区别于它事物的内部所固有的规定性”。[43]“同质化”，就是质的同化过程，指的就是事物与事物之间赖以区别的质发生了趋同的情况。[44]组织设计以业务为导向。但一个问题因此产生：各个地方人大如果同质的话，彼此间配合的动力必然减少。因为同质化的区域拥有独特运作方式，对它的考核来源于“上级”。[45]由于科层制架构的限制，下级人大与上级人大的互动是较为罕见的。为了保证政策的执行，各种各样的评价体系接二连三地推出，但是下级人大没有真正参与执行细则如何设计，引领解读执行政策的方向。下级参与上级规则制定已经较为罕见。即便是参与，下级参与通常都是一种被动的姿态，邀请式参与。上级较少参与下级执行公共政策的过程。[46]
2．转向之前，块块关系互相竞争。组织中的部门分为强势部门与弱势部门，这两个概念是相对的。在部门权力领域，现有研究倾向将权力看作组织中一个部门对其他部门的影响能力。[47]组织中弱势部门的弊病通常为“技术力量薄弱”“行政权力不足”“资金有限”“沟通渠道匮乏”“原有结构利益复杂难调”。对于上述问题可以划归为两类：业务性问题与权威性问题。业务性问题包含“技术力量薄弱”。权威性问题包含“行政权力不足”“沟通渠道匮乏”“资金有限”“原有结构利益复杂难调”。由此可见，弱势部门如果想扭转局面，需要获得更多权威。
地区与部门的情况相似，同样存在强势与弱势的区分，同样需要从上级获得权威。[48]那么，权威从何而来？显然，无论是弱势地区的人大还是强势地区的人大，如果下级人大想获得权威，必须向上级机关请示。权威是动态的，上级人大可以将其从一家地方人大调整到另一家地方人大。但权威又是有限的，上级人大不可凭空变化出权威。因此，不同地区人大的权威必然是此消彼长。分配权威的依据取决于上级机关如何分配注意力，两者呈正相关。如果上级人大对某些项目集中注意力，那么它必然会将权威给予相关地区的人大。获得权威的人大会成为强势区域。弱势地区人大借助上级人大获得更高的政治地位，下级人大会不遗余力地争取获得上级人大的注意，而获取注意力的路径就是竞争。
（二）转向发生后的条块双向统合
条块的双向统合指的是纵向上条主动参与下级的治理过程，块块之间合作强度更加紧密。
1．转向之后，上级主动介入下级治理过程。在纵向上，上级深入参与政策的执行过程，这一过程可以被描述为“国家政权的意志—规则运行体系—执行具体细则”。当转向发生之后，上级不断地介入政策的产生与执行过程，具体来说：过去，条的上级根据国家政权意志设计了一套规则运行体系。在运行的过程中，上级不断地参与下级如何制定具体的细则并且形成一套常态化机制。两者介入程度是不同的，如果仅仅是监督检查，它只需要设计出一套指标体系，最后将体系付诸实践即可，无需对制度进行重新建构。但是在转向之后，上级与下级双向突破，它必须要与下级进行充分的沟通与协同，它无法将下级当作一个客体，必须更加重视下级所具有的独特知识、经验与运作逻辑。同时，它必须要注意到区域存在多少个利益集团以及这些利益集团的诉求为何？上级也在关注不同区域的诉求，在与各区域共同制定细则的过程中，去对自己的“概念”“体系”进行修正。区域协同立法的中上级机关同样积极介入下级机关的立法过程。例如全国人大工作人员参与立法工作，即便是最后“统稿”工作也不错过。[49]由于工作难度大、涉及利益复杂，最终全国人大常委会评价该立法为地方共同立法的经典范本，并将“指导云贵川三省开展赤水河流域保护共同立法”写入2022年全国人大常委会工作报告中。[50]跨区域地方立法首次被写入工作报告，[51]表达了全国人大对于自身参与指导立法工作以及该项立法成果的肯定。
2．转向之后，块块间互动更加深入。转向之后，块块间竞争较少，彼此间关系转向了一种协同的进路。在制度层面，协同分为三个层次：第一层次，工作机制协同。工作机制协同指的是块块共同规划工作方向，工作机制协同涉及规划、起草、论证、公示等流程。例如，广东省人大常委会提出区域协同立法可以采取“一方起草，多方征求意见，协同确定主要制度，允许保留地方特色”的工作模式。第二层次，利益平衡机制牵涉到块块间内部公正问题。块与块间体量优势都是不同的，如果他们之间进行协作，那必然意味着某些块获得的利益更多，其余块获得的较少。目前，《长江保护法》规定“对长江干流及重要支流源头和上游的水源涵养地等生态功能重要区域予以补偿，鼓励长江流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之间开展横向生态保护补偿”。第三层次，与区域外的块块进行协同。不仅作用于区域内，同时作用于区域外。它为区域外其他块提供了一个可以参考借鉴的模板。“7年来，京津冀协同立法经历了破题、拓展再到深化、突破的历程和转变，取得了丰硕成果，发挥了引领、推动和保障区域改革发展的积极作用，同时为国家区域协同立法提供了先行先试的实践经验。”
结论
作为一项新生制度，区域协同立法经历了一个从萌芽到蓬勃的过程。从2010年至今，这一制度逐渐演变为多种类型，并且成为学界分析区域协同发展、区域法治竞争的重要研究对象之一。本文研究旨在探求区域协同立法的产生方式、兴起逻辑，以及追问制度层面发生转向与在理论层次发生的转向。项目制带来社会治理碎片化，整体主义可以解决碎片化问题，区域合作机制是整体主义在区域治理的表现形式，区域合作机制的规范基础就是区域协同立法。在运转过程中，区域协同立法意味着条与块对治理问题进行双向统合，条和块共同参与到社会治理的问题。地方已经不仅被视作一种工具，而是治理者之一。
如果将区域协同立法拉到更高的视野时，本文发现中央与地方之间的关系可能不是单纯的权力的收与放。这种描述方式过于简单，非此即彼、二元对立的思维将中央与地方割裂开来，没有注意到权力配置的真实样态。本文力求细致地描述制度转向过程，并揭示背后奉行理论发生的变化。区域协同立法仅是整体主义在地方立法的一个侧面，并且整体主义在制度中同样不是非此即彼的。甚至不同地区存在相应利益补偿机制。[52]本文承认中央相对于地方是强势的，上级相对于下级是强势的，但这种关系已然不是一种决定与被决定的关系。政令通达的前提是在一套稳定的规则之下去酿造共识。抛除区域协同立法，酿造共识的过程在治理过程中不断重演。本文涉及立法机关、行政机关不需赘述，即便是司法机关在设计过程中同样存在协同的思想。[53]甚至技术标准等软法同样会在环境的影响下发生协同。[54]或许，这个协同、酿造共识的过程本身就是极为重要的中国经验、中国故事。
参考文献:
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本文推荐阅读原文，载于《河北法学》2023年第12期。本公众号文章转载仅供读者阅读和学习研究，坚决杜绝任何商业性使用。
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编辑 | 周浩然
