原创|区域一体化发展的法治保障的几个问题

区域一体化发展的法治保障的几个问题

区域一体化发展已成为当今中国进一步高质量发展的重要路径和抓手，2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会上宣布，支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略，同时对长三角一体化提出了具体要求。由此长三角一体化进入了实质性运行期。近年来，三省一市和有关部门紧扣“一体化”和“高质量”两个关键，推动长三角一体化发展取得了丰硕成果。与此相对应，关于区域一体化的法治保障问题开始逐渐凸显出来。为区域一体化发展提供法治保障，既是贯彻全面依法治国的必然要求，更是保障和促进区域一体化发展持续健康有效的必然选择。

区域一体化发展是区域协调发展的最高形式。我国探索、实践区域协调已经几十年，经历了不同阶段，出现过不同模式。从这几十年来的区域协调发展实践来看，“区域协调发展”作为对不同地区之间在发展方面相互合作关系紧密程度的描述，可以逐步形成广义和狭义两种概念。狭义上仅指不同地区之间在发展水平和方向上的协调，主要通过信息交流、相互照应等形式来实现，交互性比较低，关系比较松散，对有关地区没有显著的约束力，属于“弱合作”。广义上的协调发展，除了前述狭义上的“协调发展”外，还包括“协同发展”和“一体化发展”。从实践情况及行政运行规律看，“协同发展”可以界定为不同地区之间相互支持、配合，在某些领域和一定程度上实现协作，共同发展，特征是具有不同交互性和一定深度，有一定规范要求和约束性，属于“中合作”。“一体化发展”，则可以界定为不同地区之间部分要素相互深度融合并要求在管理体制机制上实现较高程度的整合，强调整体性，一般包括统一规划、统一决策、统一执行，交互性强度高，约束性和规范性强，属于“强合作”。党的十九届五中全会关于十四五规划的建议提出 “推进京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展”。这一表述明确指明长三角协调发展与京津冀协同发展的差异。

一体化发展，作为区域协调发展的最高形式（“强合作”），既不是区域之间在行动上的相互协调，也不是行政区域的整合，而是区域内各行政区之间在体制机制和行为上的整体化。因此必须在体制机制上进行系统性的深度创新。2019年中共中央国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》对长三角一体化发展提出的核心任务就是探索区域一体化发展的制度体系和路径模式，推动区域一体化发展从项目协同走向区域一体化制度创新，打破行政边界，不改变现行的行政隶属关系，实现共商共建共管共享共赢，为长三角生态绿色一体化发展探索路径和提供示范，为全国区域一体化发展提供示范。而且要求到2025年，长三角一体化发展取得实质性进展，全面建立一体化发展的体制机制。同时，“纲要”还就规划、管理等具体领域的一体化提出了具体要求。

一体化发展战略，根本目的是落实新发展理念，构建现代化经济体系，推进更高起点的深化改革和更高层次的对外开放，完善中国改革开放空间布局。所以，一体化发展应当是全方位、全领域的，而且是深层次的，也即在不整合或者调整行政区域的前提下，实现相关地区之间在规划、规则、决策、执行等方面最大程度的整体性、最高层次的整体化。我认为，一体化主要包括以下几方面：一是规划一体化，也即一体化发展的区域内的发展规划、空间规划及其专项规划、区域规划等在制定上的衔接和内容上的协调。这是区域一体化发展的龙头和基础。二是规则一体化，也即一体化发展的区域内的法规、政策、标准等行为规则在制定上的衔接和内容上的协调。这是实现区域一体化发展的制度保证。三是决策一体化，也即一体化发展区域内的重大决策、重大项目选择等活动实现协调化、整体化。四是执行一体化，也即一体化发展的区域内的执法（行政执法、司法）、执行、监督以及法律救济等方面活动的协调化、整体化。

（一）规划问题

规划一体化是区域一体化的前提和基础。国外在区域一体化发展实践中，实现规划一体化有两种模式：一是由中央制定纵向指令性的规划；二是由相关地方按照共同制定的具有法律效力的合作协议共同编制规划，分别交由各自的议会审议通过，或者授权联合设立的协调机构（一般称“区域规划委员会”或者“协调委员会”）统一编制并发布。我国区域一体化发展中的规划一体化模式还处于探索之中。国务院于2019年10月批复同意的《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》（以下简称“总体方案”）提出，“一体化示范区国土空间规划和各类专项规划由上海市、江苏省、浙江省共同组织编制、共同报批、联合印发；控详规由一体化示范区开发建设管理机构会同两区一县共同编制，按程序报批实施。”这里存在几个问题需要讨论。

第一，关于牵头和协调。按照现有宪法和法律规定，横向行政区域之间需要合作和协调，一般应当由共同的上级机构来牵头。如有分歧意见也应当由共同的上级机构来协调或裁决。而在长三角一体化实践中，采用的是由上海牵头、共同协商的模式。这种做法，虽然在实践中尚未遇到障碍，也未曾遇到无法统一的矛盾，但是在法律上却是没有依据的，存在效力上和实践上的不确定性。

第二，关于编制和报批程序。根据“总体方案”，国土空间规划和各类专项规划由上海市、江苏省、浙江省共同组织编制、共同报批、联合印发；控详规由一体化示范区开发建设管理机构会同两区一县共同编制，按程序报批实施。目前我国法律对国土空间规划的编制和报批程序，尚无直接的明确规定。2019年8月修改的《土地管理法》只规定了“国家建立国土空间规划体系”，并明确“已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。”2020年国务院出台的《土地管理法实施条例》也没有对国土空间规划编制、审批的权限和程序做出明确规定。但值得注意的是，2019年5月《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出，“省级国土空间规划由省级政府组织编制，经同级人大常委会审议后报国务院审批；需报国务院审批的城市国土空间总体规划由市政府组织编制，经同级人大常委会审议后，由省级政府报国务院审批。”同时还特别明确提到，“海岸带、自然保护地等专项规划及跨行政区域或流域的国土空间规划，由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制，报同级政府审批。”该意见虽然不是正式的法律，但实质上已经明确：国土空间总体规划的编制审批的权限和程序，原则上与现行城乡规划总体编制体制一致；同时，跨行政区域的国土空间规划一般应由上一级自然资源主管部门编制。所以，长三角生态绿色一体化发展示范区的国土空间规划和各类专项规划由相关区域共同编制、共同报批、联合印发的模式，不仅与现有法律关于城乡总体规划和土地利用总体规划的编制权限和程序不一致，而且与中央关于建立国土空间规划体系的思路并不完全吻合。

第三，由于长三角生态绿色一体化是跨行政区域的一种特殊区域，其国土空间规划与所在的相关行政区域（上海、江苏、浙江）的国土空间规划存在交叉重叠。如果在规划要求上存在差异或者冲突，就出现了适用效力的判断和协调问题。这也需要从法律上予以明确。

第四，根据现行《城乡规划法》的规定，省域城镇体系规划和总体规划在报上一级人民政府审批前应当先经本级人大常委会审议。那么在跨行政区域的国土空间总体规划的编制审批中如何体现和落实人大常委会的审议权，也是一个新的法律问题。

（二）区域协议问题

为了促进和保障区域一体化发展或协调发展，相关行政区域国家机关之间往往就有关相互协调、合作等事项所开展协商讨论，并作出共同协议，本文称之为“区域协议”。从长三角一体化的实践来看，有多层次多类型的协议。从主体上来看有：两省一市党政领导联席会议形成会议纪要，两省一市人大常委会领导联席会议形成合作协议，两省一市人大领导以及有关委员会分别联合签订协作协议，两省一市政府有关机构分别联合签订协调、协作协议。从规范属性上来看可分两种类型：一种是没有具体规范性内容的协议，具有宣示性、表态性、指导性、原则性、框架性等特点，例如2018年度长三角地区主要领导座谈会审议通过的《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018-2020年）》和《长三角地区合作近期工作要点》；一种是有具体规范性内容的协议，例如计量领域的合作互认协议等。

基于区域协议的重要性，对其性质、效力以及协议行为的规范等值得探讨、确认。

首先，关于协议的性质。区域协议是由区域协调发展或者一体化发展相关行政区域国家机关之间作出的承诺和约定，属于国家机关之间因公务协助等事由而订立的协议。有的学者认为这是行政协议。行政协议有广义和狭义之分，本人认为，我国区域一体化发展范畴下的区域协议至少不属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议（即行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标而与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。但是需要研究的是，不同区域国家机关之间的协议究竟属于事务性协议（工作上的沟通配合）还是权力性协议（对权力行使的限制）。实践中，这些协议大部分属于事务性协议，但是也存在一些权力性协议。事务性协议不涉及法律问题，而权力性协议则涉及法律依据与权限问题。

其次，关于协议的效力。从长三角一体化实践来看，有的区域协议是宣示性、表态性的，没有实质性权利义务设定；有的则明确了具体行为规范。理论上来说，任何协议没有约束力，就是没有价值的协议。但需要研究的是，区域协议对相关各方具有什么性质的约束力？违反协议需要承担什么责任？以及通过何种强制力来保障实现？

再次，关于协议行为的规范。区域协调发展或者一体化发展的相关行政区域国家机关共同作出区域协议，应当遵循什么原则、规范和程序？具体而言，哪些类型的国家机关（权力机关、行政机关、司法机关等）可以作出区域协议？可以就哪些事项作出协议（涉及权限）？需要遵循什么程序（例如立法机关之间的协议是否需要经过各立法机关审议通过，行政机关之间和司法机关之间的协议是否需要履行特别程序等）？

（三）区域机构问题

为了有效实现区域一体化发展的目的，需要建立跨相关行政区域的协调机构、决策机构和执行机构。长三角生态绿色一体化发展示范区实践中，成立了理事会和执委会。理事会由相关行政区域的党政领导和主要职能部门负责人组成，属于非常设性机构，定期开会，是一体化示范区建设重要事项的决策平台，负责研究确定一体化示范区发展规划、改革事项、支持政策，协调推进重大项目。执委会由相关行政区域选派的工作人员组成，属于常设性实体性机构，是一体化示范区开发建设管理机构，负责一体化示范区发展规划、制度创新、改革事项、重大项目、支持政策的具体实施，重点推动先行启动区相关功能建设。

就此种区域机构设置模式，仍存在一些问题需要研究。

一是关于机构的成立程序和权限。实践中，这种机构是由相关行政区域有关党政机关横向协商决定成立的，需要研究的是地方国家机关是否具有与其他行政区域协商成立这种跨行政区域的决策机构和执行机构的权限？横向协商成立的决策机构和执行机构所作出的决策和执行行为是否具有法律资格或者具有什么性质的法律资格？建议由全国人大常委会通过立法程序，确认理事会和执委会的体制，规定其产生办法，分别赋予其跨区域的决策权（立法权）和执行权，并明确其作出的决策（法规）和执行结果对区域内各行政区域的效力。

二是实践中理事会的组织和活动过于虚化，基本上采用宣示性的会议纪要形式，决策功能不强。很多实质性决策由执委会作出，超越了执委会的性质和地位。实践中，这种模式和机制不仅会制约理事会作为决策机构的实际效果，而且存在决策合法性和科学性的问题。

三是理事会作为决策机构，承担着关系到各相关行政区域利益的重大事项决策的职能，因此理论上来说，理事会在构成上需要按照对等原则派员出席。但目前实践中并没有这种严格要求。此外，由于理事会主要负责人和主要成员往往由各相关行政区域主要党政领导和主要部门的负责人兼任，平时很难召集开会，所以建议设立常任理事，由各行政区各派等额数量的代表，常驻理事会，根据理事会全体会议授权行使理事会日常重要事项的决策。

四是理事会决策事项有时会涉及到区域外事项或者国家事项，建议增加国家有关部委负责人作为理事会成员。

五是关于执委会的产生机制及其职能。建议改革现行执委会成员的产生机制，从现行的各行政区派驻模式改为独立聘任制，由理事会直接任命。人选不限于区域内各行政区域，不追求等额，人事关系全部脱离原行政区。执委会只受理事会领导，向理事会负责，依法独立行使职权，不受区域内各行政区干预。同时，取消执委会对重要事项的决策权，执委会只负责执行和与执行相关的具体事务的决定。

（四）决策一体化（立法协同）问题

区域一体化发展，必然要求相关行政区域重大决策，特别是涉及区域一体化发展的重大事项的决策（包括政策制定、标准编制以及立法）实现最大程度整体化。所谓决策一体化，包括决策程序的协同和决策内容的一致或协调。其实现路径根据决策内容不同可以分别采用不同模式：一般事项可以采用各行政区域之间相互协商的模式；重大事项由区域机构决策；涉及国家事项或者其他行政区域的事项，则提请中央主管机构决策。

长三角一体化发展实践中，决策一体化实现得不错，但是也存在值得研究完善之处。

主要是相关行政区域之间相互协商的做法不是很规范，形式也比较单一。一般是通过工作机构层面具体沟通、协商，缺乏决策层的直接的、规范的协调与平衡程序，更没有形成固定机制，导致决策协同的效率和水平不高。所以，建议就决策一体化的对象、模式、程序、机制展开系统研究，形成有效、规范、可操作的方案。

决策一体化中，立法协同由于具有基础性、支撑性的地位以及法律关系的复杂性，需要格外重视。所谓立法协同，是指地方立法工作发展过程中逐步产生的立法机构之间相互协作关系。其内涵（协作内容和协作主体）逐步经历了由狭义到广义、由初级到高级的演变发展过程。从历史发展阶段看，出现过“立法工作互助（信息和经验交流，目的在于相互学习，共同提高立法工作水平和质量）→立法协调（立法项目的交流，法律制度的相互借鉴，目的在于促进不同地区之间法律制度设计的标准化、规范化）→立法协同（立法协调的深度化，实现立法的同步、同向、同义）”这样逐步迭代升级的过程。

立法协同，在西方国家实践比较早。一般有两种模式：一种是由各地区分别派员（一般是本地立法机构成员）共同组成区域性议会（委员会）通过有关法案，法案对所辖地区均有约束力；另一种是由跨地区的协调机构拟定有关法规文本，分别送所辖地区的立法机构予以批准并生效。

我国近年来在立法协同方面也快速发展，具体做法主要也有两种：一种是由其中某个行政区域立法机构独自拟定或者与其他行政区域立法工作机构共同拟定法规草案范本，各自提交所属立法机关（人大）按法定程序审议通过；另一种是某个行政区域立法机构在通过有关法规前，将文本草案征求其他行政区域的意见，根据意见修改后再表决通过。

相比较，我们的做法与西方国家的做法，各有适应性，也各有利弊。西方的做法，撇除其国家体制和文化传统因素，也有可供我们借鉴的地方。建议参照西方国家的合理性、可参考性的经验，对我国区域之间立法协同模式进行完善。例如，对于需要协同立法的项目，组成由相关行政区域立法工作机构（人员）组成的起草小组，共同起草，形成各方认识一致的方案，然后分别提交各行政区域立法机关依照法定程序审议通过。对于只有个别条款涉及到其他行政区域利益的法规项目，则可以采用征求意见模式。对于一些具体行政措施，也可由各相关行政区域行政机关授权区域执委会在充分听取各相关行政区域意见和论证协调后直接制定并颁布实施。

实践中，立法协同也存在一些障碍，突出表现为效率较低和质量缺乏保障。当采用先由工作机构形成统一草案文本再提交各立法机关审议通过的模式时，对各行政区立法机关的行为缺乏应有约束力，存在个别行政区域的立法机关通不过或者通过的文本有差异的风险。

全国人大在2023年修改《立法法》时确认了协同立法这种立法模式的地位，但是由于规定比较原则和模糊，协同立法所涉及的基本法律障碍问题并没有得到完全解决。换言之，地方立法机关是否有权在自身所制定的法规中规定设立跨本行政区的决策和执法机构并赋予该机构跨域本行政区的决策权和执行权，仍需全国人大在下一步实践中通过一定形式予以明确。

（五）区域行政执行（执法）问题

《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》提出，在长三角生态绿色一体化发展示范区“推进联动执法、联合执法、交叉执法”。在实践中，主要做法有执法协商、协助执法、委托或授权执委会执行。

现在遇到的主要问题在于：执法协商缺乏约束力，仅适用于分歧性不大的事务；协助执法需要国家法律依据，而在有些领域上缺乏法律机制；而委托或授权执委会执行目前尚无相关法律依据。

为此需要探索建立能适用不同对象和情形的一体化执行模式，并由国家立法机关作出相关法律机制安排。

区域一体化发展是党中央推进新时代中国高质量发展的重要战略决策，而长三角一体化发展战略又是我国目前探索区域一体化发展的最主要的载体，对走出一条符合中国国情的区域一体化发展的体制机制的形成和完善具有至关重要的价值。但是，区域一体化发展在方方面面都涉及体制机制的创新问题，特别是对现行宪法和法律确立的重要体制机制的突破。本文前述几个方面的具体问题，均涉及国家专属立法事项（权限）或者国家现有法律法规的调整变更。同时，作为我国区域一体化发展的先行者，长三角一体化发展面临着各界各方面的理念变革及思维方式与工作方式的转变，其中更为重要的是还涉及到许多重大利益的调整。仅仅依赖碎片化、低层次的立法，无法有效保障区域一体化发展战略的全面推进。为此，建议高层次的全国人大常委会制定专门的《长江三角洲区域一体化发展促进法》或者作出《关于促进和保障长江三角洲区域一体化发展若干问题的决定》，将党中央关于长江三角洲区域一体化发展战略的主要精神和要求转化为法律制度，形成社会各方面共识；同时对长江三角洲区域一体化发展作出系统化的法律制度和机制安排，明确各级国家机关的职责，建立特殊体制，作出特别授权。

【作者简介】

丁祖年  长三角一体化法治研究院咨询委员会副主任、浙江省人大法制委员会原主任委员

本公众号由华东师范大学长三角一体化法治研究院运营

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