区域经济调控立法，是区域经济调控法治化的必然要求。区域经济调控的法治化，就是将在实施各项区域经济调控行为的过程中形成的各项社会关系纳入法律的范畴，通过制定规范和保障区域经济调控的相关法律文件，来明确调控主体和受控主体的权利义务和责任，从而实现区域经济调控的依法进行和预期效果。所以，区域经济调控法就是调整相关调控主体在对区域经济实施管理和调节的过程中发生的社会关系的法律规范的总称。区域经济调控法最深的内涵就在于它是法治观念和法治原则在区域经济发展中的确立。法治成为区域经济调控的根本性指导原则，就意味着区域经济调控的法治化重在对具有调控权的国家机关所实施的各项调控行为的规范和约束，减少因区域经济调控缺乏制度化保障而给经济发展带来的负面影响。另外，区域经济调控的法治化也对调控行为或者调控政策的合法性或者合理性提出了要求。国家机关实施的调控行为，首先需要具有合法性，即经济调控的决策和执行必须严格按照法律规定的程序和权限作出调控政策；在决策和执行的过程中，也要遵循合理性的原则，以确保各项调控政策的实效。

    区域经济作为中观经济的重要表现，是一国国民经济中客观存在的经济层次。目前，我国区域经济调控的立法并不尽如人意：规范和保障区域经济调控政策的立法文件明显缺乏，尤其是关于区域投资和开发的中央立法文件仍然空缺；地方人大以及地方政府片面追求本区域的经济利益，再加上立法权限的制约，仅对涉及本省或本市所辖范围的经济区域进行调控立法，对于跨地区经济协作的发展方式缺乏统筹规划；现有的《企业所得税法》、《价格法》、《商业银行法》、《预算法》等涉及税收、价格、金融、财政等经济手段和政策的法律，带有浓厚的行政管理的色彩，缺乏经济调控的目的和内容。总之，一个完整而又协调的区域经济调控法律体系并未建立起来。所以，如何建立和完善区域经济调控的立法模式，也成了法学界的重要议题。

二、关于我国区域经济调控立法模式的各种意见

    研究立法模式，主要是研究立法主体的设置、立法权的分配和立法文件的类型。其中，立法主体的设置，是立法模式的主要内容。区域经济调控主体和区域经济调控的立法主体是不同的两个主体。调控主体，主要是制定和实施区域经济调控政策主体，分为中央调控主体和地方调控主体。调控政策的决策和执行主体包括了中央和地方的各级立法机关和行政机关。但是区域经济调控的立法主体的范围要小得多。区域调控的立法主体，是指特定的享有立法权的调控主体。具体而言，中央立法主体包括全国人大及其常委、国务院及其各部委；而地方立法主体仅限于省级和较大的市的人大及其常委和政府。可见，区域经济调控主体和区域经济调控立法主体并不是一一对应的关系。当前，法学界关于区域经济调控立法模式的观点和意见大致上可以分为三种。

    （一）以经济区域统一行政区域来设置立法主体

    当前，我国存在着多个跨省区的经济区域，一些经济发展水平相近的区域往往包括了几个省区，例如长三角地区。有学研究者提出：以经济区来统一现行行政区划并以此为基础建立统一的行政和司法机构，对各行政区域的经济发展进行有法律拘束力的规划和规制。①这种改变行政区划的设想遭到了一些学者的反对。有的学者认为，行政区划是历史形成的，具有相当的稳定性和刚性，不能也不应该随着经济活动的频繁变化而随意调整。同时，经济区以经济为主要标准甚至是惟一的尺度，而行政区则要考虑到综合性因素，而不能仅以经济为限。②笔者也持反对态度。经济区域与行政区划遵循不同的划分标准。经济区域是根据社会劳动地域分工的规律和各地区经济发展的总体情况，对全国国土进行战略性的划分，它揭示各地区经济发展的有利条件和制约因素，为生产力布局、区域经济规划提供科学依据。所以，它主要是考虑经济因素来进行划分。而行政区划不仅仅要考虑经济因素，更要考虑地理条件、传统历史、民族分布等因素，它是基于众多因素的考虑后而进行的划分。行政区划是一个国家根据政治统治与行政管理的需要，遵循有关法律规定，综合考虑地理条件、经济联系、民族分布、人口密度、历史文化背景等因素，将国土划分为若干层级、不同范围的行政单位，并在各个行政单位设置相应的政府机构，实施分级分区管理，从而形成国家治理的基本空间格局。行政区划在很大程度上源于政治统治和行政管理的需要，体现了中央和地方之间以及地方与地方之间对于政治权力的分配关系。所以，不能因为区域经济调控的需要随意打乱现有的行政区划。

    （二）在不改变行政区划的基础上设立跨区域的立法主体

    有的学者认为，在行政立法方面，我国上有国务院的行政法规和部门规章，下有省级和较大城市的地方规章，而中间的空隙似乎太大，有必要在此中间层次上增加一种新型的行政立法模式，即区域行政立法。所以就提出在法制统一的前提下，经全国权力机关或国务院授权，由相关省的省级政府有关人员在协商自愿的基础上组成区域行政立法委员会，作为区域行政立法机构，制定能在相关省统一适用的行政立法。

    对于设立跨区域政府和立法主体的观点，笔者认为，区域经济的立法的问题不必突破现有的立法体制，他所要解决的是各个立法主体在区域经济调控这一立法事务上如何分配相关权力。我国现有的立法体制是《宪法》和《立法法》是在总结我国基本国情的基础上确立的，它的形成必然具有较高的合法性和合理性，妄图突破中央和地方两级立法体制而在二者之间再设立一种立法权是很不现实的，也未必就可以解决区域经济协调发展的问题。另外，如果出现了介于中央和地方立法之间的立法文件，那么其效力层级要如何确定，和其他的立法文件究竟要如何协调适用。“在经济区域之上设置的统一的立法机构，其法律地位、职权的配置等必须首先在宪法中得到明确。由此可见，在现有的法律体制下要进行上至宪法，下至地方性法规的改革，其困难性之大，可想而知”。③区域经济调控立法都无法协调，那么区域经济的发展又怎么能得以协调。所以区域经济调控的立法权应遵循现有的立法体制。

    （三）中央权力机关立法和授权立法相结合的模式

    提出这种立法模式的学者认为，中央立法机关进行基本性的立法，它可以就区域问题制定区域性法律，例如现在起草的《西部开发促进法》就是这么做的。它由西部开发办进行起草，提交国务院讨论通过，再报全国人大常委会审议制定。另外，中央国家权力机关可以授权地方国家权力机关进行区域立法。例如，经济特区所在的省市两级人大及其常委根据全国人大的授权制定经济特区法规。④

    笔者认为，这种立法模式仅仅是指中央和地方的立法机关进行区域经济调控立法，将行政立法排除在外。在实施区域经济调控中，除了计划手段等少数调控政策要经过立法机关审查和批准外，其他的经济调控政策完全可以由政府作出。实际上众多的经济调控政策也都是由政府来实施的，再加上立法机关的立法没有行政立法来得快捷，所以有些经济调控的立法权可以由具有行政立法权的政府来行使更好一些。

三、我国区域经济调控立法的应有模式

    我国的区域经济调控的立法，需要实现这样的一种目标：也就是在现有的立法制度下，既不扰乱现有立法体制，又能有效地通过立法来规范和保障区域经济调控的目的。我们认为，我国区域经济的立法应当采取中央立法和地方立法相结合的模式。至于如何实现中央立法和地方立法相结合以及中央立法主体和地方立法主体如何在区域经济调控的立法事项上做到合理分工和职能协调，本文阐述如下。

    （一）区域经济调控的中央立法

    中央立法，是指中央立法机关即全国人大及其常委对区域经济调控的立法，中央政府即国务院在区域经济调控过程中的立法。中央立法主体，可以对全国任何区域的经济调控事项进行立法。但是考虑到立法效果以及中央和地方的关系等相关因素，中央立法主体实际上也不可能对任何区域的经济事务进行立法，否则将取代地方立法主体。所以，中央立法的重点应当放在重点区域或者特殊区域的调控上，来制定专门的立法文件。这种所谓的重点区域或者特殊区域，通常是指跨省级的经济区域和中央直接干预的经济区域。

    1．关于跨省级区域的经济调控立法

    我国目前的三大经济区域，都是跨越省区的经济区域。无论东部经济区还是中西部经济区，都是由许多省份组成的，即使是范围相对较小的长三角和东北经济区，也是跨省区的经济区域。当前，省际区域经济调控立法是我国区域经济调控立法的一个薄弱环节。一方面，这种区域内部的各个省级立法主体暂时还没有找到切实可行的区域经济立法机制，对区域内部的共同经济事务的立法有些无能为力。另一方面，中央对省际经济区域的经济调控的立法工作总体上还是处于停滞状态。表面上看，中央出台了关于省际经济区域调控的诸多文件，例如为了推动东部地区的长三角区域经济的发展，中央政府于2008年制定了《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》；为了推动西部地区的投资开发，中央政府制定了《“十五”西部开发总体规划》、《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》等文件，但是这些文件都只是政策性的文件，而非立法文件。

    中央作为省际区域经济调控的立法主体，其立法侧重点应当包括以下几点。首先，打破行政区划对经济区域划分的的束缚，在全国范围内，按照各个省区市的经济发展水平划分跨省区的经济区域。对于已经成型或基本成型的跨省区的经济区域，例如长江三角洲经济区或者东北工业区，给予法律上的确认；第二，补充地方立法的不足。由于各个省市仅对本地区范围的调控事项制定立法文件，其效力只限于本地区范围，导致跨省区的经济调控缺乏相应的法律依据。所以中央立法主体应当针对省际区域内各个省市难以协调或者无力应对的经济调控事项制定相应的法律或者行政法规；第三，指导和监督地方经济立法，用中央制定的经济调控法律法规来指导地方的经济立法，明确各个省区在区域经济调控中的责任与权限；第四，面对我国当前东部和中西部区域发展的失衡，中央立法应当关注各个区域的整体协调，鼓励东部省市进一步加强与中西部地区的经济合作，参与对中西部地区的经济扶助。

    要注意的是，中央对跨省区的经济区域的调控立法，包括全国人法及其常委和国务院针对这一特定区域的经济发展状况制定调控性法律或者行政法规。这也是区域调控立法中效力最高的两种立法文件。这里要指出的是，中央对跨省区的区域进行经济调控立法所指定的立法文件不包括国务院部门制定部门规章，因为部门规章和这类经济区域内有立法权的省市两级政府制定的规章效力相等，它仍然无法解决跨省区的区域经济调控立法问题。

    2．关于中央直接干预的经济区域的调控立法

    中央直接干预的经济区域，通常是指中央政府直接投资的重点区域。这种和中央存在着密切联系的经济区域，其调控立法工作交给中央较为适宜。三峡工程就是一个典型。

    为建设三峡、推动三峡地区经济的发展，国务院于1993年批准中国长江三峡工程开发总公司成立。中国三峡总公司为国有独资企业，全面负责三峡工程的建设与运营。为了做好三峡工程建设移民工作，维护移民合法权益，保障三峡工程建设，促进三峡库区经济和社会发展，国务院于2001年2月15日在第35次常务会议上通过了《长江三峡工程建设移民条例》，自2001年3月1日起施行。《移民条例》设立了三峡工程建设委员会作为三峡工程建设移民工作的领导决策机构，该委员会移民管理机构负责三峡工程建设移民的具体工作。《长江三峡工程建设移民条例》的制定和实施，可以说是中央立法主体对其直接干预的经济区域进行立法的典型。

    （二）区域经济调控的地方立法

    地方立法，有严格的主体限制，并不是所有的地方国家机关都享有立法权，而仅仅是指依法取得地方立法权的地方人大及其常委和取得行政立法权的地方政府，对属于其立法工作范围的区域经济调控事项进行立法。对于一般的区域，即便是中央直接干预的区域，无论是省际区域还是省内区域，对于该区域内的有立法权的政府或者人大而言，仍然属于其立法工作范围。例如，三峡开发涉及重庆和湖北的相关地区，国务院制定《长江三峡工程建设移民条例》之后，重庆市人大常委随后就制定了《重庆市实施＜长江三峡工程建设移民条例＞办法》。

    但是跨省级区域的经济调控事务，对于地方调控主体来说，属于其调控的弱项，或者说采取现有的调控方式难以奏效。如果中央尚未对这种区域进行立法的，区域内的省区就应当探索并建立有效的立法机制，将该区域内共同的经济调控事项纳入立法工作范围，确保该区域的经济调控有法可依。

    由于跨越省区，无法设置一个介于中央和省级之间的区域性立法主体，也无法改变现有的行政区划以经济区域取代行政区域，所以跨省区的经济区域的调控立法有一定的难度。一些学者提出了区域协调立法或者区域法制协调的构想。以长三角为例，定期协商机制是这一经济区域法制协调的重要制度，“它以区域内各行政首长间的磋商和对话为主要表现形式，主要包括长三角市的市长联席会议、经协委办主任联席会议和职能部门行政首长联席会议”。⑤另外，长三角地区法制协调机制还包括沟通制度。“沟通制度是指各地区国家机关之间互通信息，各成员方基于经济一体化的共同目的，自觉、积极地实现联动或采取一致措施的法律协调机制”。⑥这一机制的典型实例，是对房地产价格的平抑。也有学者提出了“建立长三角区域统一的立法机构”的设想，并将此类立法机构定名为“立法协作会”，由长三角各省、市的人大负责人、人大代表和政府代表组成，共同制定长三角地方法制建设战略框架。⑦

    区域立法协调机制虽然有一定的作用，但是它并不是解决跨省区经济调控立法问题的权宜之计。实际上，这种立法协调机制在运行上也有一定的难度。通过定期协商机制所制定的“宣言”和“声明”之类的行政协议，可操作性不强，多数表现为较为笼统的原则性的认识或者共识，而且其实施完全有赖于经济区域内各个省、市、自治区对区域立法的责任感和自觉性，并没有通过法律来强化义务和责任。

    笔者认为，省际区域的各个省份、直辖市和自治区的立法主体，可以参照国务院部门联合立法的模式，建立区域联合立法的模式。《立法法》第72条规定，涉及两个以上国务院部门职责的事项，可以由相关部门联合制定规章。而省际经济区域的调控事项，也涉及区域内两个以上的省份、自治区和直辖市的的职责。所以，区域内各省级地区的立法主体可以对区域内的共同立法事项，联合制定适用于整个区域的法规或者规章，从而突破以往的立法范围和适用范围的约束。区域联合立法模式主要要点有。第一，省际区域经济调控的地方性法规的制定程序。如果需要针对区域经济调控的共同事项制定地方性法规的，草案由区域内各个省份的人大常委共同负责起草与审阅，在充分磋商和修改的基础上确定送审稿，经过区域内各个省级人大及其常委一一通过后，颁布实施。第二，省际区域经济调控的地方政府规章的制定程序。为了执行区域经济法规或者在没有法规但又需要对区域经济调控的共同事项进行立法的情形下，区域内各省级政府可以联合制定规章，草案可以由各个省级政府共同起草与审阅，在充分协商的基础上形成送审稿，经各个省级政府一致通过后颁布实施。第三、省际区域经济法规或者规章的效力。这种法规和规章的效力和普通的省级地方性法规和省级政府规章的效力是相同的，因为他们都是按照现行的地方性法规和地方政府规章的制定程序而制定的，只不过在适用范围上不再局限于某个省份、自治区或直辖市，而是适用于整个共同的经济区域。

四、总结

    综上，中央立法机关和中央政府作为区域经济调控的主体之一，主要是对跨省级区域的经济调控和与中央政府有密切关系的特定区域的经济调控进行立法；而具有立法权的省市两级地方人大和政府，对本区域的经济调控进行立法，并对省际经济区域的调控事项进行联合立法。这就是本文所倡导的我国区域经济调控立法的应有模式。当然，各种立法文件的效力层级是不同的，这就要求各类立法主体在立法时，应当遵循《立法法》规定的效力层级，避免与上位法相冲突，实现区域经济调控法律体系的协调。

◾    END   ◾

本文推荐阅读原文，载于《求索》2010年第3期。本公众号文章转载仅供读者阅读和学习研究，坚决杜绝任何商业性使用。

扫二维码｜关注我们