叶哲絮：“东数西算”视域下的分税制优化逻辑

◼   作者简介

叶哲絮，女，浙江绍兴人，华东政法大学经济法学院硕士研究生。

“东数西算”视域下的分税制优化逻辑

摘要：“东数西算”战略布局下，东部的数据要素与西部的算力要素紧密结合，为西部算力丰沛地区带来新收入和新税收。这部分新税收的流向安排，既对分税制造成挑战，又为分税制带来优化的契机。旧有的分税制优化逻辑，并不足以回应“东数西算”视域下的算力变量和东西部地理区位要素，因此需要在兼顾算力要素和地理区位的基础上，重塑分税制优化逻辑。值得注意的是，重塑分税制的优化逻辑并非要推翻分税制的所有设计，而是在尊重既有分税制安排的基础上谈论分税制的优化。因此，在讨论分税制的优化逻辑时，有必要以官方规范性文件为基础，梳理出分税制的制度方向，再结合“东数西算”视域下的算力变量和区位要素，将规范性文件中蕴含的优化方向梳理、论证为优化逻辑。

关键词：东数西算；算力；区域；分税制；优化逻辑

分税制是按税种划分中央和地方预算收入的财政管理体制。该体制有效地将部分财权上移中央，符合我国民主集中制的体制特色，并在社会建设、国家治理等方面发挥着不可替代的作用。理论界的共识认为，必须坚持并优化分税制体制，只是需要讨论如何优化分税制。对于分税制的优化方法，现有文献大多基于传统生产要素的角度进行研判构思，由于这些构思始终未能得到实践的回应，致使近年来涉及分税制的学术争鸣略显疲敝。基于此，本文拟立足“东数西算”的新视域，结合“东数西算”战略涉及的算力资源要素与区域协调发展目的，为分税制理论探讨注入新动力。

一、“东数西算”的视域价值

（一）“东数西算”的战略背景

“东数西算”战略工程，是继“西气东输”“西电东送”“南水北调”后又一项国家重要战略工程。该工程已连续两年被列入国民经济和社会发展计划，并得到西部多地政府的高度重视，其重要性不言而喻。“东数西算”中的“数”指数据，“算”指算力，即对数据的处理能力。借助这项战略工程，可以将东部的算力需求有序引入到西部，让西部的算力资源更充分地支撑东部数据的运算，更好地为数字化发展赋能，从而形成东西部协同发展的呼应态势—东部可以凭借数据发展新业态，西部也可以依托算力拓展上下游产业。虽然该工程目前仍处于全面建设阶段，但可以预见，随着“东数西算”战略工程的推进，西部算力与东部数据的连结必将更加紧密。届时，西部的算力将被应用于各行各业与多元化场景，满足工业互联网、教育、交通、医疗、金融、能源等行业的应用需求。广泛需求必将催生大批应税事实，为西部带来数字经济时代的新税基和新税源。那么，基于新税源产生的税收收入该如何在中央与地方之间划分？在既定分税制安排下，这些税收收入的流向是否合理？西部各地能否依托现行的分税制安排充实地方财政，并真正摆脱对转移支付的过度依赖？在此情境下，“分税制＋转移支付”的财政模式是否受到挑战？上述问题关涉分税制的优化走向，亟待研究回应。

（二）“东数西算”的视域价值

“东数西算”战略工程，为研究分税制提供了宝贵的视域场景，具有两层视域价值。

第一层视域价值是将算力要素引入分税制的探讨。构建支柱性地方税是近年来分税制探讨的焦点。现行通说认为，“营改增”后，各地一直无法形成支柱性地方税，以致在现行分税制模式下，地方政府的财力不足，进而过度依赖中央的转移支付。因此必须构建地方主体性税种，以实现优化分税制的目标。根据该思路，学者们开始寻找足以支撑地方发展的可能税种。然而，在法定税种中，仅有消费税、房地产税、资源税具有转型为地方税的潜质，且这三种究竟能否成为支柱性地方税，仍存在理论分歧和实践疑云。有关消费税的理论分歧尤为明显，有观点认为，应将消费税定位为中央税，这样更符合消费税的调控职能，不易导致恶性竞争且征管效率高（尹音频和张莹，2014；吕冰洋，2018)；也有观点认为，应将消费税定位为央地共享税，在优化税目税率后，将更多消费税收入划归地方（杨志勇，2020；张守文，2022)。有关房地产税的理论争议较少，但考虑到房地产税将直接影响居民购房预期，并对房地产乃至国民经济发展产生重大影响，立法与实践对其采取谨慎的态度。这意味着房地产税在短期内难以成为支柱性地方税。可以认为，在目前的理论和实践条件下，传统税种难以担负起支柱性地方税的重任。因此，从新视角、新要素、新税种的角度思考中央与地方财政分配关系，确有必要。

而随着数字经济的发展，也有学者开始基于新要素思考税制，并提出“数据税”概念。但可惜的是，他们草率地排除了“数据税”作为地方税收收入的可能，认为数据主要分布在东部地区，要想确保区际税收均衡，只能把“数据税”纳入中央税体系。在笔者看来，这一论断过于绝对，没有考虑西部的算力要素，因而在“东数西算”的视域下不攻自破。“东数西算”视域强调东西部各有所长，东部有数据资源，西部有算力资源，在东西部交互中，数据资源和算力资源各自产生价值，形成东西部各自的税源。假使数据要素和算力要素对应的新税种都能得到承认，“数据税”作为东部主要的地方税，“算力税”作为西部主要的地方税，这一观点具有可行性。一旦“数据税”和“算力税”能得到理论证成，并得到实践承认，或将成为扩充地方税收收入、优化既有分税制的良方。

第二层视域价值是将东西部区位融入分税制的探讨。关于分税制的早期研究，常以孤立的视角看待分税制，基于分税制本身论证央地事权财权，认为央地事权财权不匹配，地方事多而财少。近年来，这一孤立的视角常常受到置疑。多名学者尝试以整体的视角看待分税制，将分税制与转移支付视为有机整体，并指出虽然分税制下央地事权财权不均衡，但中央会以转移支付的方式将资金划拨给地方，央地的事权财权实质上是均衡的，所以目前分税制的真正问题不在于事权财权不均，而在于分税制下的地方政府过度依赖转移支付、地方收支体系不健全（高培勇，2023)。这种新兴观点将分税制与转移支付结合起来，具有合理性。但是，由于该观点侧重探讨中央与地方之间的纵向平衡，并未关注东西部之间的横向区位差异，也未思考现行“分税制＋转移支付”能达至平衡的逻辑基础，所以仍不够全面。反观“东数西算”视域，它天然地强调东西部横向区位，对于思考“分税制＋转移支付”的平衡逻辑、研究分税制的优化意义重大。

如果不考虑“东数西算”的情况，“分税制＋转移支付”的财政平衡模式如下：按照分税制的安排，中央、地方分别通过税收获得财政收入，然后中央从中央财政收入中扣除自用份额，再按公式确定的转移支付数额划拨给东西部的地方政府。由于西部的税收收入通常少于东部，但转移支付数额却高于东部，西部“给的少”而“拿的多”，自然能从“分税制＋转移支付”模式下获得更多的财政利益，以支撑当地发展。同时，东部虽然“给的多”而“拿的少”，但由于东部的地方税税源较为充足，留存于地方的收入较为殷实，因此，即使东部获得的转移支付较少，其发展也不会受阻。此时，现行的“分税制＋转移支付”模式，能有效地促进东西部协调发展。

但在“东数西算”战略背景下，现行的“分税制+转移支付”模式或会剥夺西部算力丰沛地区的发展利益，这是因为：一方面，西部算力丰沛地区，为建设算力基础设施投入大量财力，急需通过税收回笼资金；另一方面，若不考虑增设“算力税”等新税种，算力要素便只会催生出增值税和企业所得税等央地共享税，地方仅能保留央地共享税的部分税收收入，并不足以填补前期投入。总而言之，在现行“分税制+转移支付”模式下，西部算力丰沛地区在“东数西算”下获得的税收利益和财政利益很难达到预期，其财政状况甚至不如西部算力贫乏地区。这种状况显然不合理，需要通过优化分税制加以完善。

二、“东数西算”视域中的分税制优化逻辑

“东数西算”视域将算力要素和区位要素引入分税制的探讨框架，对分税制的优化提出新挑战。鉴于传统的分税制优化逻辑未考虑算力要素和东西部区位要素，不足以应对“东数西算”战略带来的新情况，故而有必要在新视域下重新分析分税制的优化逻辑。需要强调的是，本文的落脚点在于“优化”，并不想推翻现行分税制的分析框架。因此，本文的优化逻辑仍然建立在现行分税制的法定方向之上，并以法律文件反映的分税制方向为基点，结合“东数西算”下的新要素、新要求，重塑分税制的优化逻辑。

（一）分税制的法定方向

我国的《中华人民共和国预算法》及《中华人民共和国预算法实施条例》仅阐述了分税制的概念，并未言明分税制的目的与方向。但是根据各项文件要求，仍然可以归纳出分税制的法定方向和原则，如表1所示。

国务院分别于2016年、2019年针对“营改增”和“减税降费”发布规范性文件，这两项文件均明示了分税制的基本原则。财政部于2018年对十三届全国人大一次会议的答复，则从侧面揭示出央地分税安排的基本考量。此外，全国人民代表大会于2021年公布的“十四五”规划，也从国家计划的宏观层面，提及中央和地方的财政关系的应然要求。以上文件，都在一定程度上表明了分税制的法定方向。

根据上表罗列出的文件表述，可以将分税制的法定方向归纳为以下三个方面：第一，维持现有财力格局；第二，实现区域均衡发展；第三，关注地方税和地方积极性。

这三个方向展现了立法机关、行政机关等实务部门对分税制的共识，反映了政策拟定者、法律制定者对央地利益的衡量排序。这三个方向是基于分税制实践经验而来，又在实践中得到检验，具有科学性，因此必须沿着这三个方向探讨新视域下的优化逻辑。但是也应看到，这三个方向虽蕴含着分税制的优化逻辑，但终归还不是分税制的优化逻辑，原因有二：第一，未经合理性论证，这三个方向难以从规范意义上的“指导原则”上升为严密的“优化逻辑”；第二，未经关联性梳理，这三个方向的内部关系尚未得到揭示，呈现出松散的关系，还不能被称为“逻辑”。为此，有必要梳理、论证这些方向的内部关联，以及其对优化分税制的逻辑意义，并结合“东数西算”的视域，得出优化分税制的新逻辑。

（二）新视域下的优化逻辑

1.逻辑起点是区际平衡。分税制运转的第一步，就是基于各地的税源，按照税种类别，划分中央与地方的财权。因此，虽然分税制与各地税源、税收状况密切相关。但分税制并不局限于“税收”的课征与“收入”的划分。毕竟，分税制不是简单的“分钱制”，而是涉及央地财权事权划分的一整套财政管理体制。它作为我国财政制度的有机组成部分，常与转移支付等其他财政制度结合，发挥宏观层面的分配、调节作用，担负央地纵向分配与区际横向调节的重任。该特性反映在分税制的优化逻辑上，便体现为在关注央地纵向财权事权状况的同时，不能忽视横向区际发展状况。

由于区际的发展状况往往会随着国家的政策导向与制度安排而发生变化，因此在优化分税制时，要格外重视区域发展的动向和各项影响区际利益的战略。曾有观点提出质疑，为什么“西气东输”“西电东送”工程为西部带来资金，促进了西部的发展，但在探讨分税制的优化时，却从未有人考虑这些工程带来的区际影响，且并未因此出现纰漏？这是因为在“西气东输”“西电东送”等工程中，受政府主导定价机制的限制，西部的资源优势并未真正地为西部带来经济红利。以“西电东送”为例，曾有学者敏锐地发现，政府主导定价机制，使西部电力出口价格低于本地市场平均销售电价，落地价格低于输入区平均销售价，也就是说这些工程并未使东西部的区际发展状况发生根本变化，所以分税制自然无需作出任何回应。而近年来各地大力推进的“东数西算”工程，虽与“西气东输”“西电东送”等工程同为资源跨区域调配工程，但存在着本质差异即，“东数西算”工程涉及的算力资源，既不是国家所有的自然资源，也不直接涉及国民生计，属于市场定价的范畴，将真正促进西部算力发达地区的发展，甚至改变区际发展状况。因此，在优化分税制时必须充分考虑“东数西算”带来的区际变化。譬如，应当调适分税制，合理安排西部算力丰沛地区的地方税收体系，避免算力丰沛地区出现地方税收收入过少，不足以支撑当地继续发展算力的情况，从而实现西部算力丰沛地区、西部算力贫乏地区与东部地区的均衡发展。

2.逻辑旨归是地方积极性。促使区际平衡发展是优化分税制的逻辑起点，而提高地方积极性则是优化分税制的逻辑旨归。通俗地说，区际的平衡与地方的积极性是表层与里层的关系。在地方付出同样努力的前提下，区际平衡意味着公平，而公平有助于提振地方的积极性。现从契约经济学的角度，对区际平衡与地方积极性这层关联作简单的说明。

“租佃合同”是契约经济学的典例之一。“租佃合同”有三种模式，分别为固定地租合约（a fixed-rent contract ）、工资合约（a wage contract）和分成租佃（share tenancy）。

在分成租佃中，地主和佃户按比例对产出进行分成。假定在分成租佃模式下，地主拥有很多土地，并雇佣了多名同质的佃户，同质的佃户付出同质的劳动，自然要求同质的分成后收入，但土地却有肥沃贫瘠之分，必然出现“肥沃的土地产出多，贫瘠的土地产出少”的状况，在统一的分成比例下，耕耘肥沃土地的佃户将获得更多的分成收入，耕耘贫瘠土地的佃户将获得更少收入。概言之，土地的特性差异，使统一的分成比例无法保证同质的佃户获得同质的分成。而这极易诱发道德风险，既然付出同质的劳动，得不到同质的收入，部分佃户就会消极怠工，又由于怠工和土地特性都会使贫瘠区产出较少，致使地主无法根据产出判断佃户的努力水平，进而增加内生交易成本，影响分成契约的有效实施。

再将视角拨回分税制后可以发现，分税制中央地共享税的课征模式，与分成租佃下的产出分成模式高度近似。其中，中央与各地政府的关系类似分成租佃中地主与佃户的“委托-代理”关系；东西部区位差异对应分成租佃情境下的土地肥沃贫瘠差异，而固定的央地共享税分成比例则对应分成租佃合同中约定的分成比例。因此，正如不改变土地特征差异和佃户分成比例将影响贫瘠区佃户的积极性，若不均衡东西部的区位差异和央地共享税的分成比例，也将导致欠发达地区的积极性受挫，进而影响央地共享税的可持续增长。该结论带来启示性逻辑：第一，东西部区位差异是地方积极性的影响因素，平衡区际利益的最终目的是激发地方积极性；第二，在设计分税制的央地共享税时，应充分考虑欠发达地区的积极性，引导欠发达地区政府朝着发展经济、培育税源的方向努力。

上述逻辑置于“东数西算”视域则表现为，必须重视央地共享税与欠发达地区积极性的有机联系，充分考虑西部算力丰沛地区、西部算力匮乏地区等欠发达地区的利益，激发西部算力丰沛地区政府培育新税源的积极性。此外，由于提振地方政府积极性始终是优化分税制的逻辑旨归，因此只要是有利于激发西部算力丰沛地区积极性的分税制措施，都应当予以构思，构思范围不限于与算力相关的既定税种，还应包括新税种。

区际平衡是优化分税制的逻辑起点，要求充分考虑“东数西算”带来的区域变化，并基于算力要素这个税收新变量，合理划分央地税权，完善地方税收体系，以保障西部算力丰沛地区的利益。地方积极性则是优化分税制的逻辑旨归，要求激发西部算力丰沛地区政府培育新税源的积极性。此外，由于区际平衡的最终目的是激发地方积极性，两者是一以贯之的，因此这两者的最终落脚点均为保障西部算力丰沛地区的税收利益，提高西部算力丰沛地区的积极性，在优化分税制时重点关注地方税和地方税收体系，从而使分税制财政体制更加完备。

三、分税制优化逻辑下的央地税种配置

在“东数西算”工程下，西部通过建设算力基础设施聚积了大量算力资源。这些算力资源将为东部提供数据服务，为西部带来新的税收收入。依照现行的税收法律法规规定，西部的算力企业为东部提供算力服务，属于销售服务或无形资产，应缴纳增值税。同时，西部算力企业通过提供算力获利，应缴纳企业所得税。增值税和企业所得税在分税制的框架下属于央地共享税，由中央和地方按比例分享税收收入。西部算力丰沛地区固然可以凭借这两项共享税增加地方财政收入，但是增加的收入如果难以覆盖前期投入和支撑后期发展，可能导致西部算力丰沛地区培育税源的动力不足。为此，必须沿着分税制的优化逻辑，优化央地的税种配置。

由于增值税和企业所得税均与传统生产要素关联，不宜为适应算力要素而简单地将它们划为地方税。并且增值税和企业所得税具有流动性大、与区域特征无紧密关联的特征，这些特征使它们更适宜成为中央税，而非地方税。因此，要在适应算力要素的背景下优化央地税种配置，必须基于算力设置一项可以划归地方税的新税种。在此，笔者暂且称之为算力税，算力税可被划归为地方税的原因。

第一，国家和地方政府对算力要素课税，具有法理上的科学性。算力早在数字经济时代到来前就已经存在，即使是一个人的大脑、一台卡顿的计算机都拥有运算的能力，都承载着算力。但这些零散的算力却无法产生超量的价值，只有当算力聚集到一定程度，达到足够的运算能力时，才会被视为算力资源。西部算力丰沛地区之所以能够拥有庞大算力，除了其得天独厚的地理因素外，更应归功于国家和地方政府的统筹布局和开发投入。这些算力资源能够持续产出、交易，也依赖于地方政府的前期建设和后期维护。根据自然法和国家契约说的理念，国家保护市民的人身和财产，而市民则需缴纳税收，作为从中受益的对价。因此，国家和地方政府对算力要素课税，具有法理上的科学性。

第二，在增值税和企业所得税以外，对算力要素另行课征算力税，具有税法原则方面的合理性。具体表现为两方面。一方面，在“东数西算”工程下，西部的算力资源主要用于处理东部的海量数据，因此参与算力资源交易的都是拥有大规模数据资源的大企业。这些大企业财力雄厚，税收负担能力更强，完全可以负担起增值税以外的税负，对它们课征算力税符合税法的“量能课税”原则。另一方面，大企业的数据资源大多由用户和社会免费提供，它们在获取、使用资源时，未向用户和社会缴纳对价，因此，在这些大企业运用算力处理数据时，对其课征算力税，实为对用户和社会的弥补，具有正当性。

第三，把算力税划归为地方税，具有制度层面上的合理性。“算力税”不可能脱离算力资源而存在，而西部的算力资源又依托于当地充足且不可移动的能源，因此算力税具有流动性弱的特点，适宜作为地方税。此外，将算力税划为地方税，通过制度设计令西部算力丰沛地区取得东部大企业课缴的全部算力税税收，可以有效充实地方财政，支撑西部算力丰沛地区的可持续发展，更好地激发当地培育算力税源的积极性，这也符合优化分税制的理论逻辑。

第四，设置算力税并将其划归地方税，也符合实践的发展。算力资源与数据资源同为数字经济时代的重要资源，对经济发展影响巨大。近年来，国际上对数据要素设置单独税种进行课税的趋势越来越明 显。印度、英国、法国等国家已经开征“均衡税”或 “数字服务税”，经济合作与发展组织(Organization for Economic Cooperation and Development，简称OECD)多次提到数字经济时代的税收问题。而国内也开始就数据课税展开研究。在全球化浪潮的裹挟下，我国开征数据税是大势所趋。如果征收数据税真的在我国生根发芽，就必须考虑数据税税源分布的不均衡性。在不安排算力税的前提下，为保证区域税收均衡，必须将数据税作为中央税，但这无疑会损害东部地区培育数据税的税源积极性。因此，最好的处理方法其实是在开征数字税的同时，同步开征算力税，令数据税与东部的地方税收收入挂钩，令算力税与西部的地方税收收入挂钩，从而在保持税收基本均衡的前提下，提高全国各地培育新税源的积极性。

四、结语

“东数西算”视域天然地强调算力要素和东西部区位要素。在该视域下，围绕算力要素探讨分税制，能够让分税制顺应数字经济时代的潮流；围绕东西部区位要素探讨分税制，能够让分税制与区域协调发展的方针政策衔接。可以说，该视域对于分税制的研究具有重大价值。本文围绕“东数西算”视域下的两大要素，将规范性文件确定的分税制方向归纳为优化逻辑，旨在从一个全新的角度探讨分税制的优化。需注意，由于“东数西算”工程尚处于建设阶段，西部的算力资源和东部的数据资源究竟会产生多大规模的税源，仍待实践回应。这意味着，构建算力税并将其作为地方税的分税制优化假设，还需根据“东数西算”战略工程的推进做进一步研判。

参考文献:

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本文推荐阅读原文，载于《山西财政税务专科学校学报》2024年第2期。本公众号文章转载仅供读者阅读和学习研究，坚决杜绝任何商业性使用。

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