◼ 作者简介
尹 超（1978-），男，湖南株洲茶陵人，中南财经政法大学法学院博士研究生。
再论我国区域经济调控立法模式
摘要：区域经济调控立法模式决定了区域经济法治化进程中法律体系的基本框架和立法选择的方向，也直接影响区域内法律关系调整的效率及效果。立法模式的构建，既要避免照搬传统立法的硬法模式（即以“基本法为主，相关法为辅”），又要注重在硬法规范的体系内，发挥软法对区域经济的引导、调控和促进作用，走软硬相结合的立法模式。①
关键词：立法模式；软法；硬法；区域经济
区域经济调控立法模式的选择，是区域经济法治化的前置性命题。它涉及区域经济调控法律体系的建立，关系着在这一体系内，法律规范的制定及所调整的法律关系能否在区域经济的发展中发挥积极作用。当前，对区域经济调控立法模式的探讨，理论界有两种观点：一是沿袭传统立法模式，倡导以立法形式制定较完备的区域经济调控法律体系，即“硬法”模式；另一观点，是侧重关注区域经济发展中的现实法律关系，以达到调控目标和解决实际问题为依托的“软法”模式。②本文试就上述两种立法模式进行研析，并认为区域经济调控立法应采取软硬相结合的立法模式。
一、区域经济调控硬法立法模式
区域经济调控硬法立法模式，是指国家立法机关以特定区域为调控对象，从协调发展全国区域经济的基础上对相关区域经济体内采取的特别立法模式。该法律只在特定的区域经济体内适用，不具有在该特定区域外适用的普遍效力。国内在区域经济调控硬法立法模式上的代表性观点主要有三种：
（一）提出制定《区域经济协调发展基本法》为主体，其他相关法律为辅助的立法模式。学者毕金平、史山山在《区域协调发展的比较研究》一文中提出，应构建以《区域经济协调发展基本法》为首的多层次的区域协调发展的立法体系。该法律体系由以下五个方面的法律构成：一是制定《区域经济协调发展基本法》；二是在该基本法的框架内制定区域协调发展特别法，如西部开发法、中部崛起法以及东北振兴法等；三是制定实现中央政策手段法律化的财政转移支付法、财政投资法等；四是制定能够区别对待不同主体功能区的《区域规划法》、《产业政策法》等；五是制定规范区域协作和相互支持关系的《区域合作开发法》。[1]其立法模式见图1:
图1
该观点获得国内大多数学者的认可，但在具体如何制定上仍有不同观点。[3]这种立法思路遵循了我国传统立法模式，即以一个基本法作为总法，其他法律作为分类法，并以基本法为基础来制定。《区域经济协调发展基本法》实质上相当于区域经济内各项其他法律的“宪法”。
（二）提出建立以基本法为基础、综合法为桥梁，其他专项法、特别法为主的多元立法模式。学者周继红教授认为，首先，应该制定一部统领和指导整个区域经济协调发展法律体系的“基本法”，该“基本法”与前述第一种模式中的直接定义为《区域经济协调发展基本法》的观点不同，在法律名称、内涵及其规范的具体内容等方面还有待进一步研究确定。其次，在该基本法的统领和指导下制定适用于各区域的若干综合法。如《区域合作促进法》、《区域产业布局调整法》、《区域经济协调发展调控法》以及《区域经济协调发展资源优化配置促进法》等。这些综合法在基本法与特别法乃至专项法之间发挥承上启下的桥梁作用。再次，在基本法和综合法的指导下，制定若干区域开发特别法。具体而言，可分别制定《西部开发促进法》、《东北振兴促进法》、《中部崛起促进法》以及《东部率先发展促进法》等。最后，为实现国家各项调控、干预政策手段的法律化，制定多部专项法，如《财政转移支付法》、《公共投资法》、《税收调节法》、《金融政策法》等。[2]该种观点见图2所示：
图2
这一观点提出的立法模式与前一种模式的差异在于，它在基本法与其他法之间设置了一部综合法。法律体系的构架上虽有创新，但立法思维并未有所突破，还是由统一的基本法作指导，其他法律以此为基础。可以认为，该观点仍然是中央统一立法模式的翻版。
（三）提出制定一部调整区域经济的实体法与程序法并存的区域经济基本法模式。此种观点主要是针对我国现行区域经济立法秩序混乱、区域经济发展不平衡等情况提出的，其代表人物是董玉明教授。他认为，制定我国区域经济基本法的任务，是通过特定的实体性与程序性法律规范，界定区域经济及其发展的总体目标，明确各区域经济主体的法律地位及其相互的权利义务关系，保证区域经济决策程序与规划内容的科学化。主要内容包括8个方面：一是对区域经济涵义的法律界定；二是规定区域经济立法形式及其决策程序；三是确定区域经济管理的体制；四是规定区域经济管理的基本原则；五是明确在区域经济管理中涉及的职责与权限；六是区域经济管理制度；七是跨地区区域经济协作主体地位、权利义务及其实现形式之界定；八是区域经济发展涉及的法律责任。[4]其观点如图3所示。
这种立法模式全面涵盖区域经济立法、相关体制及制度建设的有关内容，其法律体系所涉及的规划性、整合性和执行性有待考验。
从上面的三种代表性观点来看，区域经济硬法调控的立法主体没有予以明确。这或许是其中硬法调控立法模式的一个软肋。在笔者来看，区域经济硬法调控的立法主体可以参照国家《立法法》的相关规定，赋予区域内立法机关共同对某一事项的立法权，也可以赋予区域内有政府规章制定权的区域内政府，这样既可以使区域经济硬法调控具有法律依据，又能使区域内立法机关相互合作，制定出更加完美的硬法。
图3
二、区域经济调控软法立法模式
区域经济调控软法立法模式，是指国家权力主体或社会公权力主体通过平等协商的方式或运用社会自治权的方式对区域经济发展过程中相关重大事项订立协议，以推动区域经济一体化发展的立法模式。我国目前立法活动中，正式以地方政府规章形式确认这种立法模式的，是2008年湖南省政府制定的《湖南省行政程序规定》。该规定第15条规定：各级人民政府之间为促进经济社会发展，有效实施行政管理，可以按照合法、平等、互利的原则开展跨行政区域的合作。区域合作可以采取签订合作协议、建立行政首长联席会议制度、成立专项工作小组、推进区域经济一体化等方式进行，上级人民政府应当加强对下级人民政府之间区域合作的组织、指导、协调和监督。事实上，区域经济调控在实践中所涉及的各种问题，国家立法机关予以“实时”调整的可能性受到极大限制。软法的提出及其介入，已成为我国区域经济发展法治化进程中不可或缺的现实手段。其形式主要有以下几种：
（一）泛珠三角经济区软法模式。珠三角经济区是我国改革开放的前沿阵地，粤港澳三地社会、经济发展一体化的立法创新之处，主要在于以制定行政协议等软性法律推进该地区一体化进程。归纳起来有以下几种：
第一，中央政府与港澳特区政府的行政协议。2003年，中央政府与香港、澳门特区政府先后签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》、《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》以及七个补充协议。这些协议内容包括货物贸易、服务贸易和贸易便利化三个方面。这些协议的签订对促进三地经济一体化起到了极大的推动作用。
第二，粤港澳政府及职能部门签订行政协议。主要有三类：一是“三地”政府之间签订协议，如2010年粤港政府签订《粤港合作框架协议》；二是“三地”职能部门之间签订合作协议，如2004年广东省科技厅与澳门科技委员会签署《粤澳科技合作协议》；三是“三地”下级部门之间签订合作协议，如2004年香港律政司与深圳市司法局签署《香港深圳法律服务合作协议书》。“三地”政府及其职能部门、下属部门之间签订协议是对中央各类政策文件的深化和落实，进一步拓展了合作的层次、范围和深度。
第三，泛珠三角政府及其职能部门、社会组织之间签订合作协议。这类合作协议有三个层次：一是2004年泛珠三角“9+2”政府之间签订《泛珠三角区域合作框架协议》；二是2005年泛珠三角“9+2”政府职能部门之间签订的行政协议，如知识产权主管部门签订的《泛珠三角区域知识产权合作协议》；三是2005年9月9省区妇联和港澳妇女组织签订《泛珠三角区域妇女发展合作框架协议》[5]。
（二）区域经济体内软法模式。软法模式在跨区域行政主体之间的积极影响，同样对区域经济体内具有重大指导意义。区域经济体内主要有三种模式：
第一，区域经济体内合作模式。2006年11月武汉城市圈内9城市签订《武汉城市圈政府法制合作框架协议》，构建了以建立圈内各城市政策措施定期清理制度，政策制定的磋商、协调、联动机制，行政执法协调合作机制，重大疑难行政复议、行政诉讼应诉和仲裁案件通报制度，政府法制工作文件交换和信息互通制度等。《沪苏浙共同推进长三角创新体系建设协议书》第9条规定：加强长三角创新体系建设的组织协调。在科技部指导下，建立长三角创新体系建设的联席会议制度，下设办公室，负责长三角创新体系建设有关重大问题的组织协调，每年召开一至两次联席会议，研究决定有关重大事项。两省一市科技行政管理部门确定相关处室负责落实联席会议确定的具体任务，并设立相应的专项资金，引导、推动长三角创新体系建设。上述以各种合作协议体现出来的软法形式，把区域经济体内的各种行为统筹规范起来，使合作各方能够有据可依、统一行动，共同推动经济发展。
第二，区域经济体与国家部委合作模式。2009年3月，环境保护部与湖北省人民政府在武汉签署了《共同推进武汉城市圈“两型”社会建设合作协议》，规定成立部省共建武汉城市圈环境保护综合改革国家试验区领导小组，组长由环境保护部与湖北省人民政府主要领导共同担任，领导小组下设办公室，负责日常共建工作，每年召开一次领导小组会议，研究环境保护改革中的重大问题，及时指导改革试验工作。这种部省共建合作协议体现中央对该经济圈区域经济发展的特殊重视，也为各机构依法参与武汉城市经济圈经济发展奠定了法治基础。
第三，区域经济体内独立管理机构模式。部分地区采取独立的管理机构，专门负责某一特定区域经济发展事项以推动区域经济发展。如2003年江苏省江阴市和靖江市签署的《关于建立江阴经济开发区靖江园区的协议》中规定，成立园区管理委员会，全面负责园区的投资开发和各项管理事务。该管理机构既不向靖江市负责，也不向江阴市负责，而是直接向江苏省在该园区设置的派出机构负责。[6]
综上所述，软法模式现实存在且表现多样，其效力配置相对灵活便捷。我们认为，软法虽无硬法在立法条件上的完备，但其对经济法律关系，尤其是区域经济发展特定事项的“契约性”促进作用明显，软法实施的法律效率足以弥补硬法在此方面的不足。区域经济发展讲到底，是经济关系中各要素的协调发展。软法是要刺激、促进这些要素中的积极方面。软法制定实施从调整手段上讲也更加契合经济发展规律中自由、平等、共赢的核心价值。
基于此，一些地方人大立法机关已经尝试以地方性法规的形式来确认“软法”的合法性，并使其日益正式化、规范化。如2009年7月，湖北省第十一届人大常委会第十一次会议通过一部地方性法规《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》，内容包括立法目的、依据、适用范围、价值目标、基本原则、重点改革领域和激励保障等。其特点具有宏观性、前瞻性、纲领性和自由裁量性，主要采用激励保障手段而非惩罚措施来引导行为主体的行为选择。2008年11月，浙江省人大常委会法工委会同浙江省政府法制办联合出台《关于进一步加强立法沟通协调，改进立法工作的若干意见》，专门就定期通报、磋商、研究立法工作中的重大问题，法规起草工作进度管理，立法计划实施情况通报，法规草案起草工作提前介入，法规重大问题修改协商，年度立法计划项目预安排，立法项目起草工作责任考核等制度提出了具体明确的要求。该意见的出台，引起了全国人大的重视，上海市和江苏省人大和政府法制办也在实际工作中参考了这一做法。
三、建立区域经济调控软硬兼施的立法新模式
前文论述表明，当前法学领域对区域经济调控立法模式“硬法”或“软法”的选择，学者虽然观点不一，但各据情理。“硬法”模式囿于传统，难以突破；“软法”模式便捷可用，却亟待进一步合法性“自证”。区域经济调控中采取何种立法模式，我们认为，不能脱离国家立法传统和经济社会发展现状进行单一性选择。否则，在现行的立法规划和法律实践中难免存在以下问题：
第一，区域经济调控以基本法为主，其他相关法为辅的硬法立法模式，在设计上追求法律体系的表面完备，易导致法律法规的泛滥和累赘。
第二，硬法立法模式对立法条件的严苛要求，或会增加立法层级，其与普通法律规范效力可能产生的交融，将致使立法主体、程序与其他一般法律规范冲突，耗费不必要的立法成本。
第三，区域经济法治化及其立法初衷，侧重于发挥对特定区域内经济关系中各经济要素“规范引导、积极促进”的正面作用，而并非像一般立法中以“限制、制约或制裁”为主要目的。
第四，区域经济的立法模式，应当是“法治”与“效率”的结合。区域经济发展是国家统筹布局经济社会发展的特别举措，区域经济主题发展的特定时机和阶段具有差异性，缺乏软法的立法模式，不利于法律规范对经济效率的追求，不利于及时调整应对新的经济发展形势，从而使立法本身丧失意义。[7]
因此，区域经济立法模式的选择及其法律体系的构建，应摒弃照搬“主次分明”、“大小齐全”传统立法思维。既要从区域经济法律关系中提炼出具有共性的立法目标、原则等以建立完整的特别法体系，避免立法规划重复性设计，又要审时度势适当引入软法，提升立法与区域经济发展的契合点。
对此，我们的设想是，建立以区域经济调控法为主体，其它综合法、专项法、特别法为辅的国家硬法立法模式，确立区域内机关之间以及区域内社会公权力主体之间建立各项章程（纲领）、规则、原则、协议等的软法模式。两种立法模式软中有硬，硬中有软。相互结合、相互补充，各自发挥优势，共同推动促进区域经济的协调发展。
该立法模式图4所示：
图4
最后，需要说明的是，无论是软法模式还是硬法模式，其划分标准主要有以下几个方面：第一，表现形式。如果表现为成文法的形式，则为区域经济调控的硬法，反之则为区域经济调控的软法；第二，制定主体。如果是以立法机关或政府规章制定的主体来制定，那么即为区域经济调控的硬法，反之则为区域经济调控的软法；第三，责任承担方式。区域经济调控硬法的责任承担往往有刑事责任、民事责任、行政责任和纪律责任等，相比之下，区域经济软法调控的责任承担则宽松得多，基本上是根据软法调控主体的意愿而定，不会有更多的法律责任，这一点也恰恰是软法的缺失所在。但正如前面所述，只有把软硬调控的立法模式相结合，才能实现区域经济的最优调控。
注释：
①本文相关观点参考了2010年12月1日在广东外语外贸大学召开的区域经济一体化“区域合作与软法”研讨会中会议材料的相关内容，特此说明并向相关作者表示敬意。
②硬法与软法是相对而言的，一般认为，硬法是指国家权力机关制定或认可，并由国家权力保证实施的行为规范的总和。软法是近年来兴起的一种新提法和新理论，它是指一定人类共同体通过其成员参与、协商方式制定或认可的，在内容上具有相应民主性、公开性、普遍性和规范性，且与道德、习惯、潜规则、法理、政策和行政命令相区别的一种非典型意义的法。罗豪才等著：《软法与公共治理》，北京大学出版社，2006年版，P90-95。
参考文献:
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本文推荐阅读原文，载于《湖南大学学报（社会科学版）》2012年第4期。本公众号文章转载仅供读者阅读和学习研究，坚决杜绝任何商业性使用。
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编辑 | 周浩然
