丁庭威：促进区域协调发展的经济法路径——以“发展规划法”的制定为中心

文摘 2024-09-27 08:49 上海

◼ 作者简介

丁庭威，中国人民大学法学院经济法学博士研究生。本文系北京市社会科学基金重大项目 “法学方法与史学方法的贯通性研究” (15ZDA41) 的阶段性成果。

促进区域协调发展的经济法路径 ——以“发展规划法”的制定为中心

摘要：促进区域协调发展是实现国家治理现代化的重大战略部署，亦是推进区域社会和经济向更高层次协调发展的战略要求。经济法作为“发展促进法”，可为促进区域协调发展提供制度支撑。当前促进区域协调发展过程中存在诸多经济法治困境，需从经济法层面予以回应。面对政府与市场关系、中央政府与地方政府界限、政策与法律关系等难题，可通过制定“发展规划法”，以“区域规划法律制度”缓释政府与市场之间的张力，以“政府投资调控法律制度”理清中央政府与地方政府之间的竞争界限，以“产业政策法律制度”调和政策与法律之间的关系。“发展规划法”的制定，将促进区域社会经济向更高质量协调的方向发展，并进一步完善宏观调控法治体系。

关键词：区域协调发展；经济法；法治困境；发展规划法

一、问题的提出

改革开放四十余年，我国社会经济高速发展，然而不同地区之间的发展差距问题不容忽视。改革的重要目标之一便是要建立协调联动的区域发展体系，[1]因此，近年来“促进区域经济协调发展”“推动区域协调发展”及“区域协调发展战略”[2]等多次在中央文件中出现，缩小地区发展差距已成为国家社会经济工作的重心之一。经过中央及地方层面的不懈努力，区域协调发展取得了一系列的进展与成果，如京津冀、长三角、珠三角已成为推进我国区域协调发展的排头兵。然而，当下区域间发展不协调的状况依旧存在，缩小东西部经济差距的初衷并没有完全实现，两地区贫富差距、资源环境可持续发展等问题仍较为突出。[3]例如，西部地区的“双重利润流失”。究其原因，在于没有一套长效并稳定的法治机制用以保障区域协调发展长期运行，区域协调发展大都还是停留在“协调”这一层面，而没有将“协调”之后所达成的“共识”向纵深推进。[4]“公平与公正”价值理念并没有得到有效贯彻。具有一定“修正”作用的法律理应发挥自身优势，通过制度建设将相应的“公平公正”的价值理念内嵌于国家推进区域协调发展的过程之中，使之成为国家治理现代化的重要助力。正如罗尔斯所说，“人与人之间的差异是一种客观现实，但如果法律对这些先天性不平等的情况视而不见，依然对所有市场主体一视同仁，就只能使不平等变得天经地义，甚至加深这种不平等”。[5]区域之间的发展差异也是一种客观现实，应通过法律的制度设计，缓解区域发展之间的不平等。目前，我国有关促进区域协调发展的相关规定主要集中在2016年国家发改委制定的《关于印发贯彻落实区域协调发展战略促进区域协调发展的指导意见的通知》，2018年中共中央、国务院制定的《关于建立更有效的区域协调发展新机制的意见》，2020年国家市场监督管理总局制定的《关于构建区域协调发展计量支撑体系的指导意见》以及“十三五”规划、“十四五”规划等政策文件之中，倡导性、原则性较强，制定层级较低，现实执行效果不佳。

当下有关区域协调发展的研究，经济学、管理学方面成果颇丰，经济法层面具有针对性、系统性的研究相对不足，不能满足协同发展实践的需要。经济法是“发展促进法”及“治国之法”，[6]区域协调发展作为促进经济发展的重要举措及国家治理的有效机制，与经济法关系十分密切；同时，现代经济法已然被打上了“经济结构调节法”的烙印，消除经济结构失衡更加契合经济法的制度特质。[7]因此，探讨促进区域协调发展的经济法路径是十分必要的。当前，学界对于区域协调发展的意见主要集中在制定一部统一的“区域发展基本法”，[8]用以解决我国区域协调发展立法秩序尚不完善、区域发展管理机制缺位以及跨区域合作仍无法可依的问题。然而，法律制定的周期较长，提倡制定暂未被国家提上日程的“区域发展基本法”不太现实，因此可借助国家“十三五”规划、“十四五”规划提出的制定“发展规划法”这一契机，将区域协调发展的相关内容内嵌于此，即采用“嵌入型”[9]的立法模式，推动相关立法的完善，节约立法资源。因此，集中精力制定“发展规划法”，[10]可能是我们应重点关注的内容，这既可为区域协调发展提供相应经济法律支撑，同时也可能进一步完善经济法律制度体系。

二、促进区域协调发展的经济法学理阐释

(一)区域协调发展促进关系是经济法的重要调整对象

政府与市场关系是区域协调发展中一对非常重要且基础的关系，其构成了经济法的重要调整对象。在促进区域协调发展的实施过程中，政府与市场的关系同样是无法绕开的话题。[11]区域协调发展是政府主导的一场“发展政策性改革”，旨在通过行政力量的安排，使发展相对迟缓的地区获得更多的发展机会、使发展较好的地区更好地发挥自身优势并发挥领头羊的作用，实现“全国一盘棋”的治理目标。在此过程中，政府(尤其是中央政府)通过行政力量对区域协调发展的相应制度以及环境进行建构，[12]市场在这一建构过程中发挥作用的空间较小。伴随构建的制度及环境相对完善与成熟，政府需限缩自身干预的范围，以防出现干预过度这一“政府失灵”的现象。正如詹姆斯·布坎南所说：“政府的缺陷至少与市场一样严重”，“国家或政府并不一定是完全代表全社会的具有完全理性的实体。政府的行为既可能推进，也可能抑制或破坏市场制度的成长”。[13]党的十八大提出，要使“市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”，这一“市场决定论”要求在区域协调发展的进程中，市场对区域内资源的配置也应当起着决定性的作用。然而，“市场决定论”也并不代表市场就是万能的，其在资源配置的过程中也会暴露自身的弊端，如在市场配置资源的过程中，由于资本的逐利性，相关资本会不断向经济发达的地区流动，资本此种方式的跨区域流动将进一步加剧区域发展之间的差距，此种情况下市场便会失灵，需要政府进行相应的调控。因此，在促进区域协调发展的进程中，“市场决定论”是基础，政府不断弥补“市场失灵”的缺陷，“政府失灵”也要及时纠正。解决“两个失灵”问题，需要经济法的有效调整。

(二)促进区域协调发展是经济法的基本价值追求

1.公平与效率

促进区域协调发展的核心问题是处理好公平与效率的关系。公平是区域协调发展的基本价值追求。“协调”是促进区域协调发展战略的目标，通过利益共享以及利益补偿等方式促进经济相对落后的地区发展，[14]以最大限度地发挥不同区域之间的比较优势，促进不同区域之间资源配置得当，缩小区域之间的贫富差距。过大的贫富差距会破坏社会的整体发展利益，经济法承认差异的存在，并不追求同质均等，而是通过对区域发展中弱势一方的倾斜保护以控制两极分化，实现实质公平，同时也促进社会整体利益。[15]因此，可将公平视为促进区域协调发展的直接目标。从更为宏观的角度来看，“协调”不仅是对公平这一价值的追求，更是对更深层次的效率价值的追求，因为追求公平是为了更好地整合府际关系、加强市场一体化、减少跨区域的政府审批程序[16]并有效利用各种资源，从而最终提高公共效率。

2.自由与秩序

促进区域协调发展的重要功能之一，便是打破原有的行政区划障碍，打造更加广泛的区域社会经济一体化发展空间。“行政垄断”是我国《反垄断法》规制的重要对象，该行为严重阻碍了我国市场经济的发展，导致在一定区域内形成“行政区经济”，不利于形成“统一开放、竞争有序”的现代市场体系。区域协调发展通过建构统一的市场环境，促进市场自由竞争，不断压缩“行政垄断”的生长空间。以长三角为例，三省一市签订了许多“协调发展”“一体化发展”的协议，不断打破地区社会经济发展的界限，扩大市场自由运作的空间。同样，区域政府之间的合作不仅仅是为了扩大市场自由运作的空间，同样也是为了通过合作维持更大区际范围内的秩序。如通过建构区域内一定的行为规则体系（正式制度规范与非正式制度的结合体），将区域内市场主体的活动纳入一定轨道和秩序之中，使整个区域内市场经济生活摆脱单纯偶然性和任意性的羁绊。[17]

3.发展

在促进区域协调发展的过程中，无论是对公平与效率价值的追求，还是对自由与秩序价值的探索，最终皆为促进不同区域的发展，从而不断促进全国社会经济的发展，因此，发展是最终价值追求。改革开放以来，我国发生了翻天覆地的变化，正是由于进行了这种类似于“区域协调发展”的多层次循序渐进的变革，采用“做中学”的方法，中央将权力下放给地方，并采取试验主义策略允许地方试点，使中央获得了地方经验。[18]长此以往，这种“先行先试发展”的策略不仅使自主探索不同特征、不同类型的区域发展模式成为可能，也为国家发展及其治理现代化注入了不竭的内生性区域制度变革动力。[19]

（三）促进区域协调发展是经济法基本原则的体现

平衡协调原则是经济法的一项普遍原则，主张“在社会化的条件下，消弭个体追求私人利益所生流弊，促进社会在竞争的基础上团结合作，以组织协调、平衡发展、共有精神的追求为己任”。[20]平衡协调原则是经济法社会本位的体现和基本要求。促进区域协调发展有助于消弭个别地区因对本地区利益过分追求而产生的“行政区经济”，使不同地区在竞争的基础之上进行合作，例如，通过财税竞争合作（简称“财税竞合”）来缩小发展差距。[21]国家通过组织协调，促进不同地区之间的平衡发展。因此，“平衡协调原则”可谓促进区域协调发展的“核心原则”。

维护公平竞争原则是经济法反映社会化市场经济的内在要求和理念的一项核心的、基础性的原则。其通过国家“有形之手”来纠正市场“无形之手”所生弊端，同时力求使“无形之手”在最大范围内、最高程度上发挥作用。促进区域协调发展的重要方面便是国家通过“有形之手”来克服因市场这一“无形之手”导致的区域发展差距过大的弊端，在不断缩小地区发展差距的基础之上，充分激发市场这一“无形之手”的活力与积极性，进一步促进经济总量的增长。

责、权、利、效相统一原则要求经济法律关系中各管理主体所承受的权利（力）、利益、义务和职责必须相一致，不应当有脱节、错位、不平衡等现象存在。[22]尤其是其中的“效”，包括经济效益、社会效益和环境效益。促进区域协调发展不仅追求区域经济协调发展，同时也追求区域社会经济效益以及环境效益的协调发展，是对综合效益的追求。促进区域协调发展，也要注重“促进主体”的权力与职责的统一，“发展主体”的权力与义务的统一。

三、促进区域协调发展的经济法治困境

无论是法治国家的理念还是经济法的理论，都要求国家实行宏观调控法治，[23]只有这样，才能保证宏观经济目标的实现，防止宏观调控部门滥用或者弃用宏观经济调控权，最大限度地实现宏观调控所追求的正确处理政府与市场关系、政府之间的关系以及政策与法律之间关系的预期目标。[24]但从当下宏观调控的立法状况来看，宏观调控法治化的任务依旧十分艰巨。

（一）权责范围：政府与市场关系的协调困境

1.政府调节尺度的把握

第一，干预容易过度。政府在制度构建相对成熟后，由于制度惯性难免存在干预过度的情形。政策倾斜、特殊照顾使得区域可在较短时间内实现快速发展，但同样也加剧了“公正权益赤字”，[25]这时候，能力较弱的区域，如基础设置较不完备、教育与医疗资源不丰富、环境基础薄弱以及人才质量不高的地区便很难在经济发展的过程中获得平等机会，生产要素等资本会流向经济更发达的地区，[26]进一步拉大区域发展差距，造成“区域非均衡”发展，长此以往“不平等变得天经地义，这种不平等将被加深”。[27]

第二，区域特色较难兼顾。政府调节在很大程度上是着眼于全国宏观经济的结构与运行，其目的是维护和促进整个社会经济的协调、稳定与发展。政府调节所运用的手段如制定国家计划和各种经济政策，综合运用各种调节手段，大都着眼于全国范围，并非针对某个特定区域和特殊情况。即便就当下长三角一体化以及京津冀协同发展而言，这些区域协调发展的战略也是国家在总体的社会经济发展规划之中提出的，具体的操作和实施依旧需要依靠各地方各区域自身来完成。正因区域特色较难兼顾，从而导致国家制定的社会经济协调发展规划只能更加原则化、更加模糊化，留给地方的操作空间也越大，往往地方在具体操作过程中，规划的原意被曲解，执行效果大打折扣。

第三，“行政区经济”导致的产业同构现象严重。行政区划可方便治理，提高行政效率，但行政区划很容易形成地方势力，并逐渐形成“行政区经济”，[28]在我国从计划经济向市场经济转型的过程中，形成了大量的“行政区经济”，即便是在如今倡导区域经济一体化的大背景下，“行政区经济”依旧存在。而“行政区经济”对区际合作和分工、生产要素的跨区域流动和公共事务跨区域治理存在的结构性偏差[29]并不重视，且行政区受自身“理性经济人”治理思维的影响，以行政区自身利益最大化为目标，缺乏对外一体的竞争力。[30]其中，最明显的表现便是产业同构现象。[31]

2.市场调节的局限

第一，市场不完全与信息失灵。由于政府调节不适当在一定程度上会造成“区域非均衡”发展，而市场具有“逐利性”，这会进一步加深“区域非均衡”发展，造成不完全市场的诞生，导致发达的区域经济越来越发达，而欠发达的区域经济越来越欠发达。与此同时，现代市场经济是信息经济，信息在市场中发挥的作用越来越重要，“信息失灵”是“市场失灵”的固有弊端，几乎所有的市场都存在信息不完全和交易双方信息不对称的问题，只不过程度的强弱不同而已。[32]使市场信息不完全和不对称时，易出现“逆向选择”的情形，这将阻碍区域的协调发展。

第二，区际外部性。区际外部性是一个区域的经济活动对其他区域产生的不由其自身考虑或承担的正面或负面的影响。“区际外部性”往往是由于市场不完全及信息失灵造成的。由于市场调节自身所具有的特质，这种正的外部性（如上游区域治理流域对下游区域带来了益处）不能通过市场机制的安排进行利益共享，而负的外部性（如上游区域污染流域给下游区域带来了污染）也不能通过市场机制的安排进行利益补偿，区域之间的矛盾将会激化，[33]这将不利于推进区域向纵深协调发展。

第三，公共产品供给不足。市场具有“逐利性”，由于公共产品几乎无法带来利润，所以市场供给公共物品的动力不足。公共产品一般都需要政府通过税收政策募集资金并通过财政政策进行转移支付，最终达到提供公共产品的目的。市场调节在这一方面所表现的弊端，需要政府调节予以弥补。

正因为政府调节的尺度在很多情况下难以把握，从而导致区域协调发展战略的初衷较难实现，此时便需要市场更多地调节。然而市场调节也有自身弊端，需要政府调节予以规制，因此，平衡好两者关系对促进区域协调发展具有重要意义。

（二）政府分工：政府间关系的协调困境

1.纵向府际博弈关系

第一，中央倾斜政策的依据缺乏明确性和科学性。目前，我国的政策倾斜主要包括财政方面的倾斜和税收方面的优惠与减免，以及在法律规则适用方面的适当放宽等。以财政拨付为例，在我国现存的财政体制之下，中央与地方的关系依旧处于传统的“讨价还价”的关系状态，地方为了争取更大的发展利益会不断向中央“讨价还价”，而中央依旧在一定程度上保留着计划经济时代所采用的“分钱、分物、分项目”的政策性思想。各地方政府在服从中央政府统一协调和政策指导的前提下争取和维护区域发展权利所展开的程度不同的利益博弈行为，由于缺少制度化的规制，容易导致区域之间更大的发展差距。正因为这种地方与中央之间的财权、事权划分缺乏科学依据，导致中央的政策倾斜不科学，常常根据地方的“讨价还价”能力来决定财政划拨的力度，影响从“全国一盘棋”的角度进行产业布局，导致地区产业结构的同构化程度高且产业结构失调。

地方“自下而上”的发展需求强烈。我国是单一制国家，一直有“大一统”的传统，这种传统导致我国地方各层级的政府治理都过分依赖于中央的顶层设计。改革开放四十余年，为了进一步促进经济发展，各地方政府都被赋予了更大的自主权，地方经济活力得到释放。然而，在地方经济活力得到释放的同时，区域间的社会经济发展水平、治理能力的差距也在不断加大，动摇了全国制度统一性的基础。不论是中央的政策倾斜抑或是地方的发展需求，实质上依旧是中央与地方所展开的利益博弈。

第二，中央政策被地方政府弱化。我国素有中央集权的传统，且这一传统对当下仍有一定影响，这一点从我国举全国之力“集中力量办大事”（如举全国之力，众志成城抗击疫情）便可窥见一斑。毋庸讳言，我国的“举国体制”有许多益处，但中央权力和地方权力之间的张力问题不容忽视。促进区域协调发展，是行使宏观调控权的重要表现，这一宏观调控权无疑是属于中央政府的。[34]为了在中央政令与地方治理之间寻求平衡点，地方政府往往对涉及中央与地方事权的内容进行“倡导性”的宣传与部署，这样既完成中央交办的事务，同时也能够保证地方不轻易触碰“中央权威”这一原则底线，此时的宣传与部署由于大多是倡导性的内容而缺乏约束力。[35]因为区域协调发展是由地方政府以及各区域进行具体贯彻落实的，有关协调发展的措施被转换为宣传性质以及倡导性质的政治标语，使得区域协调发展的政策实施效果往往被负责执行的各级地方主体层层弱化，导致区域协调发展相对迟缓。

2.横向府际竞争关系

横向竞争关系是地方政府通过招商引资创造资本、技术引入及人才引进等方式所作出的种种竞争性的努力。[36]地方政府为谋求当地社会经济的发展以及政绩的积累，往往会展开恶性竞争并在一定程度上形成“行政区经济”。同时，从经验方面看，许多国家内部发达地区与落后地区间的分工，如中国东北沿海地区发展加工业和西部地区发展材料工业的分工布局，往往有利于发达地区而不利于欠发达地区，我国西部地区“双重利润流失”便是典型例证。无序的横向府际竞争容易导致地方保护主义、重复建设[37]、基本公共服务差异以及较大的税收差异等问题，长此以往，落后地区居民不能享有均等化的文化教育、医疗卫生、金融等基本公共服务，[38]劳动力的流动性、创造性就难以充分施展；落后地区企业不能享有均等化的能源、交通、通信等基础设施，企业的成本就会增加；落后地区政府正常行使法定职责所需要的财力得不到保障，行政效率就会降低。

正因横向府际之间的竞争难以公平、有序展开，久而久之，不同地区间的发展差距将会不断拉大，地区之间在经济、文化、生态等各方面将产生明显势差，巨大的发展差距使得地区之间根本没有持续展开竞争的可能性。若地区之间根本无法实现竞争，遑论实现公平竞争，长此以往，整个国家也就难以实现竞争效率，[39]这对地区及国家的社会经济发展并无益处。因此，平衡地方政府之间的竞争是亟待解决的问题，这需要不断提高相对落后和极度落后地区的竞争能力，只有将不同地区之间的竞争控制在有序的“场域”之内，使得即便发展水平存在差异的不同区域亦能进行有序竞争，毕竟“看得见的差距”比“望尘莫及的差距”更能催人奋进，这点对促进区域发展也适用；同时，这种“看得见的差距”能为相对落后地区划定一定的“竞争底线”，使其能够在自身能力范围之内实现竞争。

（三）法律渊源：政策与法律关系的协调困境

政策与法律关系问题一直是学界争议的问题。在当下高度社会化的市场经济中，出现了“法律政策化”与“政策法治化”现象。[40]执政党的政策对法律的制定和实施能够产生重要的影响，影响程度的高低直接取决于该社会的政治体制和政治形势。[41]例如，党和国家的社会经济发展规划[42]便是制定“发展规划法”的重要基础。因此，构建区域协调发展法治框架，必须以党和国家的经济政策为导向，尤其以党和国家的发展规划为导向。与此同时，政策与法律作为现代化国家治理的重要制度依托，是促进我国经济和社会发展的两大推动力，也都成为经济法学科体系的重要组成部分。

然而，仍需承认的是，当下我国用以推进区域协调发展的相关制度设计皆为国民经济与社会发展规划以及一些国务院制定的区域性倾斜政策。虽然这些政策和规划的实施对于缩小区域发展差距发挥了一定的积极作用，有效地抑制了不同区域发展差距扩大的态势，但是政策的路径依赖也不断暴露出其随意性大、稳定性和长效性不足的缺陷。即便在“政策法治化”的语境下，该政策也应当是相对稳定、完善与成熟的。目前，我国有关区域协调发展的政策表现出诸如政府与市场关系难以清晰厘定、政府竞争关系难以有效协调且执行效果不如预期的现实弊端，这会使政策的执行效果大打折扣。因此，如何将党和国家的有关社会经济发展规划方面的政策（发展规划政策）上升为更具有体系性、稳定性及权威性的社会经济发展规划方面的法律（发展规划法律），并在“发展规划法律”的法治框架下编制下一年度“发展规划政策”，则需要予以协调，而这也恰恰体现了经济法重点关注的“政策与法律关系协调”这一难题。如何在促进区域协调发展的进程中平衡协调“发展规划政策”与“发展规划法律”的关系，并真正做到“发展规划法定”，这是“发展规划法”需要着重解决的问题之一。

四、“发展规划法”制定的必要性与进路

（一）“发展规划法”制定的必要性

1.“区域规划法律制度”构建的必要性

政府调节和市场调节在促进区域协调发展的过程中各有利弊，“政府失灵”和“市场失灵”在所难免。“法律的主要功能也许并不在于变革，而是建立和保持一种可以大致确定的预期，以便利人们的相互交往和行为。”[43]法律的作用是为人们提供一个可测度的预期，因此，为增强政府与市场两种调节手段所产生的可预期效果，法治化是很好的选择。如前所述，促进区域协调发展应凭借国家提倡并推进制定“发展规划法”之契机，通过发展规划法律规范，推进区域协调发展向科学化、规范化、常态化及法治化的方向发展。规划在客观上有利于促进市场自由与国家干预之间的协调，其重要功能之一便是政府能够适时而理性地将现实社会生活中可利用的一切人力、物力和财力资源，事先安排或分配到预设的市场空间[44]与时间之中，以实现社会经济的发展目标。而区域规划则是平衡本区域内政府干预与市场自由，实现区域协调发展，促进区域社会经济向更高层次发展的有效机制，因此，“发展规划法”中的“区域规划法律制度”有利于协调政府调节与市场调节。“区域规划法律制度”可分为“区域规划基本制度”“区域决策落实制度”和“区域合作保障制度”。“区域规划基本法”用以规定整体的政府与市场之间的关系，合理界定政府与市场的界限问题；“区域决策落实制度”用以保证政府决策的有效推进、落实，充分发挥政府调节在区域协调发展中的作用；“区域市场保障制度”用以保护区域合作所形成的共同市场，保证市场自由以及市场作用的发挥。

2.“政府投资调控法律制度”构建的必要性

每一个既定社会的经济关系首先表现为利益。[45]推进区域协调发展需要协调好多元主体的利益关系，尤其是平衡好纵向府际博弈关系及横向府际竞争关系，形成合作共赢的局面。因此，这需要一套良善的规范体系作为支撑。[46]对此，“发展规划法”中的“政府投资调控法律制度”能够提供有力的制度支撑。

首先，“政府投资调控法律制度”为区域治理中纵向府际关系的协调提供规范依据。明确央地参与治理的事项范围及权利（力）范围，是实现央地合作、推进区域协调发展的重要前提。其次，“政府投资调控法律制度”为区域协调发展中横向府际关系协调提供了制度支撑。“恰当的制度安排是跨区域公共事务治理中突破集体行动困境、达成集体行动计划的前提”。[47]“政府投资调控法律制度”一般包括“政府投资调控主体制度”以及“政府投资调控管理制度”等方面的内容，而“政府投资调控管理制度”又包括“纵向管理制度”以及“横向管理制度”。通过“政府投资调控法律制度”，能够为合理平衡协调中央与地方、地方与地方关系提供较为明确的法律依据。通过“纵向管理制度”缓解政策过分倾斜的问题，从全国宏观角度对财政及税收进行调控；同时也通过法律明确和保障地方权力和利益，有效防止区域因地方内生动力不足而达不到协调发展的预期。通过“横向管理制度”进行区域发展规划管理，逐渐缩小地区与地区之间的发展差距。此外，为更好地平衡政府之间的竞争关系，可将“公平竞争审查制度”[48]的相关要求内嵌于“政府投资调控法律制度”之中。

3.“产业政策法律制度”构建的必要性

产业政策是一个国家或地区为实现一定时期的经济和社会发展目标，而制定的相应的发展、限制产业的目标以及保障现实这些目标的各项政策所组成的政策体系，产业政策可分为产业结构政策、产业组织政策以及产业区域政策，其中，产业区域政策有利于促进区域协调发展。而产业政策法律制度是指调整基于产业政策而发生的社会关系的法律规范的总称，也即将国家制定的比较稳定的产业政策上升到法律的层面，或者将某些政策法律化。由于具有综合性和协调性，同时也具备政策性和灵活性，充分体现政策与法律的交叉性，产业政策法律制度是政策和法律相耦合的社会规范表达形式，[49]以政策为内容、法律为形式，为区域协调发展提供一个既具有政策具体实际内容，也具有法律稳定框架的制度保障。因此，产业政策法律制度除了可以推动产业结构优化、弥补市场机制的不足之外，还可以促进经济快速、协调发展。正如弗朗西斯·福山所言，“经济发展只靠好的经济政策是推动不起来的，还必须能够保障法律和秩序、财产权、法治以及政治稳定”。[50]产业政策法律制度将为区域协调发展提供良好政策支撑与法律保障。

(二)“发展规划法”制定的具体进路

“发展规划法”中可促进区域协调发展的法律制度主要表现为“区域规制法律制度”“政府投资调控法律制度”及“产业政策法律制度”，分别可化解“政府与市场关系协调的困境”“政府竞争关系协调的困境”及“政策与法律关系协调的困境”。

1.化解政府与市场关系协调的困境——制定“区域规划法律制度”

规划主要通过经济政策和经济措施的诱导来调节经济利益，在市场的基础上实现资源优化配置，以实现预期的社会经济目标。区域规划则是在此基础上实现本区域的目标。“区域规划法律制度”是在调整上述社会关系的过程中的法律规范的总称。“区域规划法律制度”可分为“区域规划基本制度”“区域决策落实制度”和“区域合作保护制度”。“区域规划基本制度”的重要内容是界定政府与市场在进行区域协调发展规划中发挥的作用，如在“区域规划法律制度”中设定“规划基本制度”，用以统领整个区域规划法律制度。“区域决策落实制度”的设置主要是为防止“市场失灵”，克服因“市场失灵”而产生的市场不完全及信息失灵的弊端，同时缓解市场调节的“区际外部性”、弥补公共产品供给不足的弊端，进而保证政府决策的推行、落实。如在“区域规划法律制度”中设定“决策落实制度”，设定具体的程序与方式来启动决策落实机制，当市场失灵的弊端呈现时，应依据相关程序启动决策落实机制，以期更好地发挥政府作用来弥补市场失灵的弊端。“区域合作保护制度”主要是为规制“政府失灵”，防止政府干预过度、保护区域发展特色、防止形成“行政区经济”，进而保证区域内自由市场的形成，保护区域市场的自由竞争，如在“区域规划法律制度”中设定“合作保护制度”，应充分发挥竞争法的作用，强化竞争政策的基础地位，同时利用公平竞争审查制度来保证合作保护制度的落实与推进。

2.化解政府间关系协调的困境——制定“政府投资调控法律制度”

第一，缓和纵向博弈紧张关系。通过“政府投资调控法律制度”，使中央政府改变以往以地方政府的“讨价还价”能力来决定“分钱、分物、分项目”力度的政策倾斜机制，同时也打破地方政府“等、靠、要”的治理惰性思维。“政府投资调控法律制度”使得中央政府的每一项投资与政策倾斜都于法有据，排除地方政府非法治因素的干扰，实现法治框架下“全国一盘棋”的现代化治理目标。另外，通过“政府投资调控法律制度”中的例外规定，赋予或承认不同规划主体相对的独立性，作为其互相博弈的法治基础，进而满足地方自身强烈的发展需求。形势和情况的变化，需要在博弈中将其向好的方向进行引导，追求社会整体利益的最大化。对于区域协调发展中的区域及地方规划能否“突破”中央规划的问题，可在“政府投资调控法律制度”进行明确规定，除了涉及国防、主权、土地等当然由中央管辖以及“政府投资调控法律制度”规定关于财政、资源等涉及政府投资的相关事宜由中央管辖以外，其他事项，凡合乎程序法治要求的区域协调发展规划，也应当承认其合法、有效性。地方政府对于本区域的了解程度远高于中央，也能在第一时间作出相对正确的决策。通过“政府投资调控法律制度”制定的例外规定，赋予了地方政府更大的自主权，使其在促进区域协调发展的过程中，有更高的积极性与主动性，进而将促进区域协调发展落到实处，而非仅仅停留在宣传性及倡导性的政治标语层面。

第二，缓和横向竞争紧张关系。对于地方政府之间的竞争，“政府投资调控法律制度”可以通过发展规划管理制度、财政管理制度以及金融管理制度予以协调。通过发展规划管理制度为区际政府之间的权力界定、职责协同、财政分享、纠纷解决、责任承担等问题的解决提供法律依据，从而有效抑制“行政区经济”的出现；同时，通过财政管理制度和金融管理制度来健全区域之间的利益共享机制以及利益补偿机制，对横向府际之间的有效区域协调治理进行财政奖励以及金融扶持，共享协调发展的红利；相应的，对区域内横向府际之间给对方造成的损害进行相应的利益补偿。[51]

3.化解政策与法律关系协调的困境——制定“产业政策法律制度”

发展规划的本质是一种政策，区域协调发展是发展规划的重要内容，本身也是国家政策的一种。虽然“政策法治化”是当下政策发展的重要趋势，然而前提要求是政策相对科学、成熟与稳定。而涉及区域协调发展方面的政策属于“做中学”“摸着石头过河”等相对不成熟、不稳定的政策，难以达到“政策法治化”的前提要求。发展规划中的区域协调发展作为政策的一种，往往在制定的过程中，一些地方政府和经济工作部门对区域协调发展规划的编制和实施缺乏应有的重视，有的随心所欲地调整和更改规划，有的为了追求眼前利益不惜放弃长远打算，甚至有少数政府视区域协调发展规划为社会经济发展的桎梏，规划刚刚出台便被束之高阁。因此，若区域协调发展规划依旧停留在政策层面，政府有较大的操作空间，往往由于政府不规范的操作而使该类发展规划的实施效果不尽如人意。而法律明文规定各级规划一经制定，相关政府必须自觉遵照规划要求执行，非经法定程序，不得擅自改变规划提出的指标和任务。同时，一旦违反法律规定，便要接受问责，承担相应的法律责任。[52]因此，将区域协调发展规划上升到法律的层面，可对政府的行为产生一定的倒逼作用。在如今建设法治中国、法治政府的压力之下，政府对待违法行为也是慎之又慎的，违法将被问责。[53]因此，将有关区域协调发展规划的政策上升至法律层面有利于该类规划更顺利地推行。“发展规划法”中“产业政策法律制度”能够较好处理区域协调发展中政策与法律的关系，而产业政策又可以分为产业结构政策、产业组织政策以及产业区域政策，其中的产业区域政策对促进区域协调发展大有助益。产业政策法律化可将政策上升至法律的高度，尤其是将其中的产业区域政策法律化，这将为区域产业协调发展规划的制定提供程序基础，为规划的实施提供法律保障。

结语

促进区域协调发展是我国推进国家治理体系和治理能力现代化的重大战略部署，是推进区域社会和经济向更高层次协调发展的战略要求。当前，促进区域协调发展主要由社会经济发展规划等相关政策推动，由于政策的稳定性、权威性及强制性与法律相比相对较弱，因此，制定一部“发展规划法”用以指导并促进区域协调发展显得十分必要。区域协调发展作为促进经济发展的重要举措及国家治理的有效机制，不仅彰显了经济法对公平与效率、自由与秩序以及发展等价值的追求，更体现了经济法平衡协调、维护公平竞争以及权、责、利、效相统一的基本原则，因此与作为“经济结构调节法”的经济法关系密切。然而，在促进区域协调发展的过程中，依旧存在诸多经济法治困境，诸如政府与市场关系的协调困境，政府竞争关系的协调困境，政策与法律关系的协调困境。此时，可借助制定“发展规划法”的契机，通过制定“区域规划法律制度”化解政府与市场关系协调的困境，通过制定“政府投资调控法律制度”化解政府竞争关系协调的困境，通过制定“产业政策法律制度”化解政策与法律关系协调的困境。因此，以“发展规划法”的制定为中心，为促进区域协调发展探索经济法层面的路径，就实践层面而言，这有助于指导并促进区域的社会经济向更高水平和更高质量协调发展；就理论层面而言，“发展规划法”在整个宏观调控法理论体系中，发挥着提纲挈领、统领全局的作用，其制定也有助于完善整个经济法学科体系。

参考文献

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[1] 参见周民良：《经济重心、区域差距与协调发展》，载《中国社会科学》2000年2期，第42-53页。

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[20] 参见刘文华：《经济法》，中国人民大学出版社2019年版，第51页。

[21] 同注[11]，第2-12页。

[22] 同注[20]，第52页。

[23] “发展规划法”是“宏观调控法”的重要组成部分，因此最大限度地实现宏观调控，正确处理政府与市场关系、政府之间的关系以及政策与法律之间关系的预期目标是“宏观调控法”和“发展规划法”的共同追求。

[24] 参见张守文主编：《经济法》，科学出版社2008年版，第110-117页。

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[28] 参见***德：《中国行政区划的理论与实践》，华东师范大学出版社2002年版，第12页。

[29] 参见周夜中、刘诗琪：《地方制度视阈下区域协调发展法治框架研究》，载《法学评论》2019年第1期，第28-35页。

[30] 参见许多奇：《论我国区域经济一体化中的区域调节》，载《法学》2005年第11期，第92-97页。

[31] 参见袁莉：《区域经济一体化与政府的中观调控》，载《甘肃社会科学》2003年第3期，第86-87页。

[32] 参见姜德波：《地区本位论》，人民出版社2004年版，第31页。

[33] 参见张可云：《区域经济政策》，商务印书馆2005年版，第88页。

[34] 参见张守文：《宏观调控权的法律解析》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2001年第3期，第123-131页；邱本：《宏观调控法论》，中国工商出版社2002年版，第6页。

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[38] 据央行统计的中国区域金融运行报告（2017），我国东部地区的银行业金融机构网点数量、从业人员和资产总额远高于中西部地区。如东部地区2016年末的金融机构网点数量、从业人员和资产总额占比分别是39.7%、43.2%和57.4%。中国人民银行：《中国区域金融运行报告（2017）》，中国人民银行网：http://www.pbc.gov.cn/zhengcehuobisi/125207/125227/125960/126049/3356630/3356459/index.html，最后访问时间：2021年6月26日。

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[40] 参见史际春：《政策的法治分析》，载《经济法学评论》2017年第2期，第211-229页。

[41] 参见张文显主编：《法理学》（第二版），中国人民大学出版社2005年版，第229页。

[42] 例如我国每一财政年度都要制定的“国民经济和社会发展计划”以及每五年都要制定的“国民经济与社会发展规划纲要”。

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[52] 参见史际春、冯辉：《“问责制”研究一论问责制在中国经济法中的地位》，载《政治与法律》2009年第1期，第2-9页。

[53] 参见史际春、丁庭威：《法治之现代蜕变：从法典主义到规制时代》，载《法治流变及制度构建：两岸法律四十年之发展》，元照出版有限公司2020年版，第44-58页。

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本文推荐阅读原文，载于《地方立法研究》2021年第4期。本公众号文章转载仅供读者阅读和学习研究，坚决杜绝任何商业性使用。

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编辑 | 王晓晨

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