随着区域经济一体化的不断深入，府际合作治理日渐成为我国区域合作的制度选择。然而，府际合作治理的核心概念——“治理”一词在国外仍是一个未曾完全取得共识的概念，[1]国内学界对府际合作治理的内涵至今尚未予以界定。而实践中，人们正是借助概念作为思维工具，对事物的本质特征与规律进行抽象与概括，从而达到正确认识事物之目的。从法理上界定府际合作治理的科学内涵是回应当前区域合作中方兴未艾的府际合作治理实践的客观需求，更是府际合作治理良善运作，尤其是府际合作治理公法制度构建与完善的逻辑基础。府际合作治理是一种新型社会治理模式，国内外对其性质、特征和规律的认识并未完全清楚，因而要从法理上给予府际合作治理以科学界定，必须有整体考量的眼光。一方面，由于不与实践中各种问题相交融的纯粹法学是空洞的，我们必须深入区域合作实践，细致入微地考察我国区域合作实践中府际合作治理的各种具体情形；另一方面，由于没有理论指导的法律实践是盲目的，我们需要超越区域合作实践中府际合作治理的各种具体机制、模式，从法理学、法哲学的高度尝试划定府际合作治理的边界。

一、府际合作治理是一种政府主导的合作治理

府际合作治理是由府际治理和合作治理理念在行政改革进程中，以及区域合作过程中相互融合而成的。府际治理，“是指不同层级政府之间的治理网络”，“不仅包括中央政府与地方政府之间，上下级地方政府之间的纵向治理网络，同时还包括互不隶属的地方政府之间的横向治理网络，以及政府内部不同权力机关之间的分工与协作治理网络。”[2]合作治理，是指政府与社会公共组织 （也称非政府组织、民间组织、准政府组织、其他社会组织或第三部门）之间的治理网络，其本质在于政府不再是唯一的社会治理主体，社会公共组织与政府具有平等的法律地位。作为府际治理与合作治理融合而成的府际合作治理被认为是一种多中心治理。在这种治理中，不仅中央政府的凌驾地位已经不复存在，而且政府、社会公共组织、私人部门之间的界限也模糊了，有人甚至称之为 “没有政府的治理”。[3]

然而，世界上没有放之四海而皆准的理论，也不存在一成不变的社会治理模式。对府际合作治理的思考应充分考虑到我国文化传统和区域合作的现实。在中国，随着政府职能的转移和社会公共组织的兴起，社会公共组织、私人部门或者公私机构间的合作联盟机构作为相对独立的平等主体存在，行使一定公权力，并参与区域合作治理将是一种必然。区域合作中政府权力行使也会受到更多的制度规范，政府也不再是全能政府、“划桨政府”，而是有效政府、“掌舵政府”。这样，在 “看不见的手”和 “看得见的手”之外，确立 “握手”机制，[4]即在市场治理机制、政府治理机制之外，确立政府、社会公共组织、私人部门共同参与的合作治理机制，“既避免了完全市场化的不稳定和高额的交易费用，又因为没有组成纵向一体化的科层制组织而节省了组织成本。”[5]当前，我国政府权力资源、政府权威虽不断流失，政府已不可能拥有充足的能力独自解决所有问题，但政府权力资源及其权威并未发生根本性转变。无论是配置资源的行政权力，还是统合社会的政治力量，政府都拥有绝对优势，而且，当前我国社会公共组织的力量还非常薄弱，其作用的有效发挥还离不开政府的扶持与引导。因而，在中国府际合作治理想要取得预期效果，必须发挥政府的主导作用。也就是说，府际合作治理是一种政府主导的政府、社会公共组织、私人部门共同参与的合作治理。

二、府际合作治理是一种多元化治理

区域合作问题的解决通常有 “命令机制”（即依托行政系统内部的等级权威体系解决）、“利益机制”（即通过市场机制解决）、“协商合作机制”（即通过地方政府协商与合作解决）与 “公众参与机制”（即通过社会公共组织和私人部门协商与合作解决）。府际合作治理的目标 “并非仅仅来自于效率或绩效的提升，更重要的是它必须确保政策作为符合民众的期望，并且能够为社会带来长远的利益”，[6]其结果是实现区域合作各方公平竞争、互通有无、共同发展，达到 “双赢”或 “多赢”。因此，府际合作治理强调问题解决，坚持目标导向、绩效导向、市场竞争导向、分权授权导向和消费者导向，主张放松规制，允许政府官员在法律框架下采取必要的完备的法制手段、精细的经济手段、规范有效的行政手段等以及 “协商制定行政规则、协商颁发行政许可、行政职能外包、非政府组织设定标准等”[7]运作方式去推动社会管理的创新。也就是说，府际合作治理并不否定 “命令机制”、“利益机制”、“协商合作机制”与 “公众参与机制”，而是强调 “命令机制”、“利益机制”、“协商合作机制”与 “公众参与机制”的有机统合，并根据区域合作实践的客观需求而有所侧重。可见，府际合作治理是一种多机制治理。

不仅如此，府际合作治理的具体模式也是多元的。社会是纷繁复杂的，不同区域合作中，其参与主体不同，利益需求有所差异，所带来的区域性问题也有所不同，影响问题解决的因素也不尽相同。相应的不同区域府际合作治理的具体模式也必然有所差异。实践中我们常看到，一种在理论上看来是完美无瑕的改革方案，在实践中却并没有产生应有的积极效果；一种能够有效解决实际问题的改革方案在理论上不一定完美，甚至缺乏理论的正当性。[8]基于此，府际合作治理强调需求导向，要求从各区域合作实践的客观需要出发，因地制宜地形成各自丰富而又实用的合作治理模式。从区域合作实践来看，根据法律治理中对软法与硬法的侧重不同，府际合作治理存在硬法治理模式、软法治理模式和混合治理模式等不同法律治理模式；根据区域协调发展政策导向的不同，府际合作治理存在创新区域模式、问题区域治理模式、跨境合作模式、流域治理模式等具体模式。也就是说，在一个国家、一个地区，府际合作治理采取何种具体模式，并没有放之四海的标准，而是根据本地区实际情况和实际需要去探索、去创新、去总结。

三、府际合作治理是建立在尊重、信任、协调、共赢基础上的合作治理

价值、理念是行动的先导。府际合作治理的有效性取决于府际合作治理价值、理念的科学性与合理性；同时，府际合作治理的价值、理念也是府际合作治理是否得当的重要评价标准。因此，府际合作治理选择和确立什么样的价值、理念是一个至关重要的课题。从区域合作实践看，府际合作治理追求的价值、理念应该是尊重、信任、协调、共赢。

相互尊重是府际合作治理的前提条件。府际合作治理是区域合作主体共同解决区域性问题的一种群体活动。任何形式的 “不平等”都可能导致区域合作的 “公地悲剧”，从而使府际合作治理难以取得其应有效果。府际合作治理的良性运作必须以区域合作主体相互尊重为前提。所谓相互尊重包括中央与地方政府之间、地方政府与地方政府之间、政府与社会公共组织之间的相互尊重。中央与地方政府之间相互尊重意味着地方政府对于法律明确规定属于中央政府的权力必须予以充分尊重和服从，不得以任何理由予以侵犯，这是维护国家统一、市场统一和社会和谐之根本；同时，中央政府也必须尊重地方政府的法定权力，非因维护国家利益、保护公民权利或应对突发事件之特殊需要，不得侵犯地方政府之法定权力。地方政府之间相互尊重意味着地方政府不论行政级别高低、经济强弱，都不得以任何理由侵犯对方在其辖区内的管理权；同时，地方政府应该对对方依据府际合作协议做出的合法跨域行为予以尊重，并依法保障其在本辖区内实施。政府与社会公共组织相互尊重意味着政府和社会公共组织对各自职权范围内依法处理行政事务的行为予以相互尊重，以达到各尽其职实现社会和谐；同时，社会公共组织必须自觉尊重和服从政府对社会公共组织的依法管理，政府必须尊重社会公共组织对政府的监督制约，以确保各使其权不越位。

相互信任是府际合作治理的基础。只有在相互信任的氛围中区域合作主体才会表达出自己的真实意图，真正的合作对话才能开启。在一定意义上，区域合作主体之间的互信程度，从根本上决定了府际合作治理的具体模式和进程。所谓相互信任包括政府与社会公共组织、私人部门和公民之间的相互信任，不同区域地方政府、社会公共组织之间的相互信任。政府与社会公共组织、私人部门和公民之间的相互信任关键在于政府守信。政府守信能够增强民众对政府的信任，增加其区域合作行为的合法性，从而使政府治理能力得到加强；反之，政府失信则会丧失民众对政府的信任，扭曲公共政策的服务方向，削弱其区域合作行为的合法性，从而削弱政府的治理能力。正如詹姆斯·福里斯特尔所说：“政府工作的困难在于，它不仅必须干得很好，而且必须让公众相信它干得很好。换句话说，能力和表现都是必要的”。[9]区域合作实质上是一种利益博弈。“没有任何互信的利益博弈必然走向博弈惨局,而建立在互信基础上的利益博弈才有可能是双赢的。”[10]珠三角、长三角区域合作中只从自身的地方利益出发，而不是从区域协调发展的整体利益考虑，从而导致不合理的重复建设普遍存在就是一个例证。区域合作目标的实现需要不同区域地方政府、社会公共组织之间的相互信任。

协调是府际合作治理的灵魂。府际合作治理是一种 “集体行动”。要使区域合作各方形成合力推动区域协调发展，就需要区域合作主体的整体一致。而 “集体行动的逻辑或曰集体行动的困境是客观存在的社会现象，是行动个体理性行为的非合作博弈结果。”[11]府际合作治理中，不同区域合作主体有着不同的利益诉求，不同的行为方式偏好以及区情的差异性。这样，区域合作主体的个体理性行为并不一定能够而且在许多情况下显然不能够产生府际合作治理的最佳效果。而府际合作治理要取得最佳效果，就需要区域合作主体的沟通协调和协力合作，就需要将协调的理念贯彻于区域合作的始终，成为区域 “集体行动”不可或缺的理念。因为没有协调就无法达成区域合作治理的协议，无法形成区域合作的秩序安排，也无法构建运行良好的区域间利益分享和补偿机制。这样，府际合作治理中的 “囚徒困境”、“公地悲剧”就在所难免，区域协调发展也就难以实现。共赢是府际合作治理的终极目标。府际合作治理不是自然的产物或神的创造，而是在区域合作中人类有意识的创造。因而，必然存在一定的目的性。在我国区域合作实践中，地方政府间在经历了一段时间恶性竞争的 “两败俱伤”后,日益认识到相互之间作为 “相容性利益集团”的关系定位，通过竞合博弈走向“双赢”与 “多赢”的思想倾向具有了一定的社会基础。[12]府际合作治理的目的就是改变旧有 “各扫门前雪”的治理理念，通过调控政府、社会公共组织、私人部门之间的关系，促进区域内各地方单元间由单纯的竞争型向合作竞争型转变，其结果就是要使各地方单元间通过有序竞争、协调合作，实现具体公共物品项目和管理功能的府际间转移以及区域内资源的有效整合，达到 “双赢”或 “多赢”的最终目的。

四、府际合作治理是一种制度性治理

对府际合作治理的内涵与特征，学界并未给予理论上的界定。但学界在研究府际治理、合作治理时强调：（1）合作治理中公私部门之间权力界限的模糊性，如斯托克认为：“治理明确指出在为社会和经济问题需求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊之点”；[13]（2）府际治理是 “在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要”；[14]（3）受后现代社会解构官僚制思潮和放松规制主张的冲击，以及政府 “行动迟缓、效率低下和刻板而且无人情味”的 “过度规制”，府际治理应该放松规制，塑造一套新的市场导向的自由、开放、公正、充满活力的激励型规制模式；[15]（4）府际治理以问题解决为焦点，以目标行动为导向，允许官员采取必要手段，去推动社会管理创新。府际合作治理是由府际治理和合作治理理念在行政改革进程中，以及区域合作过程中相互融合而成的。这样，人们似乎觉得府际合作治理应该是一种随意而治，并不需要制度保障、法治保障。

事实上，府际合作治理却并不如此。相反，府际合作治理是一种制度性治理，其核心任务是制度创新，尤其是法律制度的创新。府际合作治理之所以是一种制度性治理，原因在于：（1）府际合作治理是法治环境下的治理。府际合作治理作为一种新型社会治理模式，其根源在于，且其实效也依赖于社会法治环境。正如朱迪·弗里曼所强调的：“美国的协商、契约和合作治理是在等级和对抗性的正式法律规则背景下兴起的”。[16]在法治社会中，社会问题大多不是通过事后修补、治疗来解决，而是巧妙地将其转化为法律问题加以制度性解决，如在我国最近的区域合作中，大多跨区域问题都是通过府际协议加以制度性解决的。（2）区域合作不是区域趋同，而是在多样性基础上追求整体利益的一致性。在区域合作中，各种危机和困境的克服有赖于区域单元的行为自主性，但更多地依赖于制度安排。正如加德纳所言，“整体性必须体现多样性。要防止整体性掩盖多样性，就必须有一种多元论的哲学，有一种容许异议的开放氛围并且有一种允许子社区在更大的团体目标背景下保持其地位和份额的机会。要防止多样性破坏整体性，就必须有一些减少两极分化、教育各种团体相互了解、建立联盟、消除争端、协商和调节的制度安排。”[17]（3）府际合作治理的良善运行需要制度的规范、指引和保障。首先，府际合作治理主体的职权应该由法律来创设和设定，其权力行使也应该依据法律。主体没有依法取得职权，应该认定为无权限，没有依据法律行使权力应该认定为违法或无效。其次，区域合作中各地方政府基于共同的利益追求在进行合作，但各自的利益差异仍然存在，利益调节机制不完善成为困扰合作各方的焦点之一。传统的区域利益协调，主要是靠上级政府的计划手段和行政手段，很少利用制度的力量。但随着社会主义市场经济体制不断健全，政府管理体制改革的不断深化，依法行政的不断深入，政府职能开始转变，并引起政府治理模式、政府行为方式和活动范围等发生变化，在这种条件下，传统的协调地区利益的手段难免会出现失效问题。构建有效、合理的区域利益分配、激励和补偿机制已成为府际合作治理成功的关键所在。第三，府际合作治理需要社会参与。然而，社会参与如果没有制度保障，就可能成为一种摆设，徒增社会成本。为保障社会参与的有效运行需要运用法律进行制度性安排。第四，区域合作是区域经济一体化的必然趋势。然而，在地方政府官员之间政治晋升博弈等因素作用下，区域合作常常遭遇行政区行政这一体制性障碍。而这一障碍的克服也有赖于对地方政府官员绩效的科学评价。现实中，由于缺乏制度规制，有些评价活动由领导 “导演”，华而不实，被批评为搞形象工程和 “花架子”；有些评价具有一定的封闭性、神秘性，社会开放性、公众参与性、结果透明性不够强。[18]

五、结语

对府际合作治理的法理界说，并非是毫无意义的文字游戏，而是为完善府际合作治理提供理论上和基本范畴上的支撑。归纳府际合作治理的上述属性，从治理主体看，府际合作治理是一种政府主导，社会公共组织、私人部门共同参与的合作治理；从治理机制、模式看，府际合作治理是一种强调问题解决、目标导向与管理创新的多元化治理；从治理的价值理念看，府际合作治理是建立在尊重、信任、协调、共赢基础上的合作治理；从治理方式看，府际合作治理是一种强调制度创新的制度性治理。基于此，笔者认为，所谓府际合作治理，是指一种建立在尊重、协调、合作、共赢基础上，强调问题解决、目标导向与管理创新，政府主导的多元化制度性合作治理。