陈婉玲、胡鹏鹏：数据要素区域壁垒的破解与共同市场的建立

刊物简介

《法治现代化研究》是原国家新闻出版广电总局批准创办并公开发行的学术期刊，国内统一出版刊物号CN32-1869/D，是国内首家专注法治现代化研究的学术期刊，著名法学家公丕祥教授主编，入选CSSCI（2023-2024）来源期刊扩展版。期刊前身为《法制现代化研究》集刊，现由南京师范大学和江苏省法学会主办，双月刊，逢双月15日出版。

数字经济本质上是以数据资源为生产要素的经济形态，而数据要素价值的释放需要依赖统一规范、有效畅通的市场交易流通机制。在建设全国统一大市场背景下，数据要素的区域壁垒和市场分割不仅增加了市场交易成本、阻碍了数据要素价值的有效实现，还影响了数字经济的有序发展。解决数据要素市场壁垒和市场分割问题，需要依据区域一体化制度工具，构建数据要素共同市场。数据要素共同市场的本质是实现数据要素自由流动的区域经济一体化组织，其能够通过数据要素的区域合作降低不确定性和信息不对称，节省交易成本，减少市场壁垒等机会主义行为的发生。数据要素共同市场的核心是建立数据要素共同市场交易流通机制，不仅要统一包括登记制度、估值定价机制和流通标准在内的数据要素市场交易规则，也要促进数据要素市场基础设施的互联互通和数据要素市场监管的区域合作。

数据要素；区域壁垒；市场分割；共同市场；交易流通机制

一、区域壁垒、市场分割与数据要素共同市场的价值

数据要素是参与到社会生产经营活动、能够为使用者或所有者带来经济效益的数据资源，其具有资源与资产双重属性，数据作为生产要素在交换和流通过程中形成数据要素市场。基于数据要素使用价值与经济效益特质，数据要素已成为促进经济增长、增强竞争力和创新、推动社会进步的重要资源，数据要素市场流通与有效配置则是促进数据价值释放的关键基础。受地理区位、经济政策和社会经济发展条件因素的影响，当前，我国数字经济也存在区域发展不充分不协调的问题，数据要素区域壁垒、重复建设造成的市场分割制约了数据要素整体合力的形成，其后果是数据要素跨区域流通不畅，数据要素的潜能未能得到充分发挥。数据要素价值的实现需要统一的市场环境支撑，2022年3月，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出“加快培育统一的数据要素市场，建立健全数据安全、权利保护、跨境传输管理、交易流通、开放共享、安全认证等基础制度和标准规范”。同年12月，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《数据二十条》）提出“完善数据要素市场体制机制，健全数据要素市场体系和制度规则”。可见，消除数据要素市场壁垒和市场分割、构建区域数据要素共同市场，通过市场机制的完善畅通数据要素交易流通渠道、降低交易成本、提高数据要素生产效率已经成为我国数字经济发展战略的应有之义。

当前，我国数据要素市场分割问题集中表现为数据要素交易流通机制的分立现状：（1）区域性数据交易场所林立。由于缺乏宏观层面的统一规划和布局，各地分别筹建数据交易机构，数据交易机构定位不明、各地低层次重复、分散建设和过度同质竞争，形成了很多“小市场”。（2）数据要素交易流通规则和标准不统一。目前，数据要素交易流通规则主要由数据交易机构制定，而数据交易机构具有多层次的特征，这些不同层次数据交易机构在数据要素市场准入、估值定价和安全标准等方面制定的规则和标准差异化明显，影响了数据要素的跨区域自由流动。（3）数据要素市场监管各自为政。目前，我国数据立法侧重于数据安全、隐私和信息保护，并未制定或出台数据交易流通的专门性法律法规，涉及数据交易流通活动监管的制度规范主要由地方政府制定，加之数据要素市场监管制度仍是根据传统的分业模式下由与数据要素相关的行业分别进行监管，实践中多头管理情况较为严重，区域监管协同不足。上述问题不仅增加了数据要素市场交易成本，还阻碍了数据要素价值的有效实现，影响了数字经济的有序发展。

区域一体化的本质含义是建立共同市场，实现要素的合理流转和优化组合。解决数据要素市场分割问题，需要依据区域一体化制度工具，构建数据要素共同市场。数据要素共同市场是指两个或两个以上的地区或经济体通过建立共同的市场交易流通机制，以实现数据要素自由流动的区域经济一体化组织。从交易成本理论来看，数据要素共同市场不仅能够通过市场制度机制的功能促进市场主体进行连续且具有适应性的决策，降低不确定性和信息不对称，减少市场壁垒等机会主义行为的发生，同时也能够促进数据要素市场发展滞后的地区利用共同市场的制度优势改善本地区数字经济现状，形成共建、共治、共享的数字经济秩序。我们认为，数据要素共同市场的形成必须以统一有序的数据要素交易流通机制入手，通过区域成员共同参与制定互利、合作的数据要素市场治理规则体系，在数据交易流通规则统一、交易机构整合和监管体制协同等方面作出相应的制度安排，才能打破阻碍数据要素流通的区域壁垒，进一步释放数据要素价值，提高数字生产能力，适应全国统一大市场建设的需要。

二、统一的数据要素交易流通规则的构架

数据要素共同市场的核心是统一的市场交易流通机制，其结构包括交易流通规则制定、基础设施建设与要素流通的市场监管，数据要素交易流通规则是数据要素交易流通机制的核心内容。数据要素共同市场的建立和运转需要统一的交易流通规则作为支撑，其主要可以从登记规则、估值定价规则、流通标准三个方面入手。

（一）统一数据要素登记规则

数据要素登记是交易流通的基础，登记规则是市场规则的重要内容之一，因此构建统一的数据要素登记规则已成为数据要素市场建设的重要内容。数据要素登记不仅是数据资源转变为数据资产必由路径，同时也具有促进交易和保障交易安全的重要作用。在数据要素市场，数据要素登记是对数据要素自然属性和产权的确认，对于解决定价、入场、互信、监管等数据要素市场建设难题具有重要意义。

当前，我国尚未建立统一的数据要素登记规则，数据要素登记概念不清晰、地方性的登记和服务规则差别较大、登记参与者驱动力不足，影响了数据交易的动力，导致数据交易市场的运行状况不佳。对此，国家针对数据要素登记制度的构建作出了一系列的政策指引和规定，部分地区围绕数据登记先行立法，形成了包括地方政府制定的数据要素登记管理办法和政务数据领域的数据资产管理办法、团体标准等规范在内的登记规则，如《济南市数据资源登记与流通试行办法》《数据产品登记信息描述规范》。上述制度规则的先行先试为数据要素登记体系的建设提供了可复制的经验和必要准备，但这些由地方政府、数据交易机构、行业性组织推动的制度规则同样缺乏统一的规划和布局，与数据要素共同市场的需求存在一定的张弛。从实践来看，各地制定的数据登记规范差异性较大，以贵州省和深圳市为例：从登记范围来看，前者包括数据产品和服务、算力资源、算法工具，而后者是数据资源与数据产品；从登记机构来看，前者由省数据交易流通服务中心负责，而后者由数据产权登记服务机构承担登记工作；从登记主管部门来看，前者是省大数据局，后者是市发展改革委。此外，随着《数据二十条》的出台，部分地区积极探索数据知识产权登记，并形成了由地方知识产权局主管、知识产权保护（研究）与服务中心承担的数据知识产权登记模式，这将导致数据要素市场登记规则和体系更加复杂多元。

为打破数据要素登记各自为政的局面，上海数据交易所于2022年8月发布的《全国统一数据资产登记体系建设白皮书》提出数据资产登记的“七统一”原则，即统一数据资产登记的依据、机构、载体、程序、规则、证书和效力。登记制度统一的核心是登记规则在一定空间范围内的统一，因此可以借鉴数据登记的“七统一”原则建立统一的数据要素登记体系，完善数据登记的标准化工作，具体包括以下方面：第一，尽快制定统一的《数据要素登记结算管理办法》，为数据要素登记提供统一的制度依据和规则标准，通过法律的形式明确登记的地位和目的，统一登记规则和程序，提升数据要素登记的权威性和公信力。第二，建立统一的数据要素登记管理体系。数据要素登记管理体系也是数据要素登记制度的重要内容，对于克服当前混乱的数据要素登记现状具有重要意义，因而有必要在统筹地方数据要素登记制度实践的基础上建立统一的数据要素登记管理体系，规范数据要素登记管理机构及其管理职责。第三，建立统一的数据要素登记机构。数据要素登记机构是登记规则的实施主体，负责数据要素登记工作。从实践来看，数据要素登记机构包括集中模式、一体化模式、联盟模式、分散模式四种模式。相比之下，一体化模式能够在保证登记权威性和公信力的前提下兼顾创新和效率，不仅有助于数据要素登记制度的统一，也符合区域一体化的实践和共同市场的客观实际，因此可以在数据要素登记规则框架下构建统一的数据要素登记机构，降低数据要素交易流通成本。

（二）统一数据要素评估定价规则

在市场经济体制下，价格是最核心的范畴，一切经济活动都与价格紧密相连。数据要素估值定价是交易流通的重要依据和必要前提，因此数据要素的估值定价显得尤为重要。《“十四五”数字经济发展规划》明确指出，建立健全数据资产评估运营体系，逐步完善数据定价体系。数据要素估值定价包括价值评估和市场定价两个部分。从数据要素估值规则来看，传统的会计核算方法难以对数据要素进行估值定价，而现有的相关法律法规、规章及行业标准并未建立统一的数据要素估值准则或方法体系。实践中，只有部分地区数据立法对数据定价指标体系和数据价值评估准则作出了原则性规定，但这些规则的可操作性有限。从数据要素定价规则来看，国内部分数据交易机构探索并形成了包括法则定价法、要素定价法和自由议价法在内的多种方法，但未形成稳定有序的定价机制，数据定价体系仍处于混乱状态，具体表现是定价技术不成熟、价格指标体系尚不统一、数据质量评价规则不完善。数据要素估值定价体系的不健全，滋生了数据要素市场的随意定价、掠夺性定价和垄断定价等问题。这些问题的解决，需要统一数据要素的估值定价规则，包括两个层面：其一，建立统一的数据要素价值评估体系。数据要素价值评估是建立数据要素流通各方面互信关系、实现数据要素标准化、高效化流通的前提。数据要素价值评估是指通过构建数据要素价值评估体系，计量数据要素的经济效益、业务效益和投入成本的经济活动。《数据资产管理实践白皮书》（6.0版）指出，数据价值评估包括数据成本评估和数据价值评估，其中后者包括内在价值、成本价值、经济价值、市场价值四个维度。因而，可以借鉴此体系构建统一的数据要素价值评估体系，建立规范一致的数据要素价值评估指标。在统一的数据要素价值评估体系内，地方性数据交易机构、行业性组织可据此细化价值评估细则，以促进数据要素价值评估工作。其二，统一数据要素定价规则。构建数据要素共同市场，就是为数据要素交易提供统一合理的定价依据，数据要素定价机制的统一，包括两个方面：一方面是统一数据要素质量评价规则。针对数据质量评价指标不统一问题，部分地区数据立法明确要求相关部门制定数据交易价格评估规则和构建交易价格评估指标。因此，应当发挥政府部门在数据要素质量评价规则制定中的主导作用，同时强化行业组织和中介机构在数据要素质量评价体系建设中的作用，构建统一的数据要素质量评估规则体系，推动数据要素质量评价规则的统一化进程。另一方面，完善数据要素的指导价格机制。在数据要素定价机制不健全的背景下，建立数据要素市场指导价格机制具有一定的合理性。作为生产要素的数据，其价格的确定也应当遵循“成本—收益”的基本原则，因此可由行业组织或数据交易机构根据数据要素的质量等指标提出相应的数据要素指导价，为数据要素定价提供初步的参考价格。

（三）统一数据要素流通标准

数据流通标准是指保障数据要素内外部使用交换的一致性、准确性的规范性约束。数据要素市场化的本质是数据要素的自由流通，而标准化是规范数据要素流通市场的必要前提。建立统一的数据标准是数据分类、数据处理、数据服务集成和数据共享等工作的基础。目前，我国数据要素市场存在“数据孤岛”和“碎片化”等突出问题，其原因除数据要素价值的不确定性使得数据本身难以成为一种可以流转的标准化商品之外，未形成统一的交易流通标准规范、不同层级标准多元共存产生的流通壁垒也是重要原因。实践中，各地先后成立标准化委员会并研制数据要素地方标准，以统一和规范数据标准体系，然而这些标准具有显著的“本地化”特征，已经发布的标准也存在着比较单一、体系化不足的问题，难以促进数据要素的跨区域交易流通。

共同市场意味着数据要素市场标准的统一，数据要素市场交易流通标准的统一，包括以下路径：第一，规范数据要素流通标准体系。数据要素流通标准体系是对数据要素市场化流通的规范，包括合规标准、质量标准、安全标准、价值评估标准、产品标准、交易评价标准、治理评估标准等具体内容。考虑到数据要素流通标准的形成受区域、行业、部门的影响较大，可以基于共同市场的顶层设计统一不同部门、不同领域的标准资源，完善区域内数据要素标准体系。第二，标准化数据要素的形式。诚如有学者指出，“多源异构的数据要素之间缺少共同的结构化标准，导致市场主体难以判断数据的内容、价值和结合方式，因此将数据要素统一为通用的结构化的标准数据成为必要”。标准化也意味着数据要素形式的标准化，数据要素形式标准化也是流通利用的必要条件。从数据要素的存在形式来看，数据要素有结构化、半结构化和非结构等形式。相比之下，结构化的数据要素更方便流通利用，其规模效应也递增，因此应当促进数据要素以结构化的形式参与交易流通。第三，加强数据要素标准化的管理。标准化必然伴随着对数据要素标准化的管理，标准化的管理是标准化的必要保障。对于数据要素共同市场而言，就是加快研制数据要素流通交易标准，建立统一的数据标准管理制度规范，明确数据标准管理组织及其职责，提高数据要素的质量和规范性。

三、数据要素市场基础设施的互联互通

数据要素市场基础设施是数据要素市场的微观载体，是构建数据要素共同市场的必备条件，对数据要素市场发展具有基础性、先导性作用。数据要素市场基础设施即数据交易机构，包括数据交易所、数据交易中心和数据交易平台。从实践来看，数据要素市场基础设施承担着数据交易场所和平台的提供者、数据交易规则的制定者和数据交易活动的监督者等多项职能。近年来，随着数据参与社会生产的深度和广度不断扩大，各地纷纷筹建数据交易机构，我国数据要素市场基础设施呈层次性、区域性特点。一方面，数据要素市场基础设施种类繁杂，形式多样。数据要素市场基础设施从类型看，包括数据交易所、数据交易中心和数据交易平台；从主体来看，包括由政府部门组织或批复的数据交易所或交易中心、由区域性机构或行业组织主导设立的数据交易机构以及由“自产自销”型或“采销一体”型数据密集企业或数据服务型企业主导的数据交易机构或交易点；从服务范围来看，包括国家级、区域性和行业性数据交易机构；从股权架构来看，包括国资控股、国资参股和民资控股等不同样式。可见，同资本市场体系一样，我国的数据要素市场也具有多层次交易体系的形式框架。另一方面，目前我国数据要素市场基础设施存在显著的区域差异性特征，东西部地区数据要素市场设施的发展十分不均衡，数据交易机构多集中建设在沿海发达地区和中部省市。这种多层次、多元化的数据要素市场基础设施结构客观上造成不同交易机构之间规制和标准的差异性，形成一种新形态的“数据碎片”和“数据孤岛”。

我国多层次、多元化数据要素市场基础设施格局产生的问题集中表现为：（1）不同数据交易机构对数据交易主体的分类不同，部分交易机构规定的交易主体为数据供应方和数据需求方，而部分交易机构则将数据咨询方、数据代理方等中介组织归入交易主体。（2）交易主体资格条件要求各异。不同交易机构关于自然人能否成为交易主体存在分歧，实践中部分交易机构赋予自然人以数据交易主体身份，而一些交易机构直接不允许自然人参与交易。（3）数据交易机构的产品类型与服务范围不尽相同。从交易规则来看，不同交易机构的服务范围差异明显，部分交易机构的服务包括数字化信息交易，而部分交易机构的服务范围包括数据交易、数据隐私计算服务和数据应用。（4）数据交易机构对参与交易的数据要求差别较大，部分交易机构要求是成熟数据商品，而部分交易机构要求原始或经处理后的数字化信息。可见，数据要素市场基础设施的壁垒本质上是不同交易场所交易规则标准之间的冲突，其根源在于顶层规划缺位下地方机会主义的抉择，而破解的关键在于市场基础设施互联互通，即在已设立的区域和行业数据要素市场基础设施的基础上，实现多层次数据要素市场基础设施之间的互联互通，同时加强对数据要素市场基础设施的监管。市场基础设施互联互通的核心是合作，合作治理是人类实践理性发展到一定水平时出现的社会治理模式，其性质是一种制度规则的安排，这就要求共同市场内的不同数据要素交易机构合作共建交易流通制度规则，具体包括以下路径。

（一）共建数据交易场所交易规则

《数据二十条》指出，“促进区域性数据交易场所和行业性数据交易平台与国家级数据交易场所互联互通”。实践中，部分地区先后开展了相关的实践，共建行业数据交易场所，如上海数据交易所支持上海钢联建设钢铁行业数据交易平台并共建交易规则。基础设施的互联互通就是消除基础设施之间的规则壁垒，因而需要不同基础设施在交易规范、交易标准、监管规则等方面的协同。规则的协同，就是通过规则的共建实现数据要素市场设施交易规则的统一，包括两个方面：一是共建交易场所的数据要素交易规则，即由区域内地方性数据交易机构共建包括数据要素交易主体、数据要素市场准入、数据要素登记结算、数据安全等场所交易规则；二是统一数据交易场所标准体系，即统筹共同市场交易场所的标准化规划，建立标准化工作机制，协同交易流通标准和安全标准在内的数据交易场所标准体系。当然，共同市场内部基础设施在交易场所交易流通规则和标准的制定方面，也应当在全国统一多层次数据要素市场体系框架下谋篇布局，找准自身的区域定位，基于自身的政策和区位优势开展相关业务，进而成为全国数据交易体系中不可或缺的枢纽性节点。

（二）加强对数据交易机构的监管

目前，部分数据交易机构对自身的定位和职能认识并不全面，对数据交易主体的监管不到位。数据交易机构的定位不清、交易无序等市场分割问题说明了加强对监管数据交易机构的必要性。同时，数据要素交易流通涉及不同利益主体，也事关数据安全，为了确保数据要素交易流通秩序和交易安全，必须加强对数据交易机构进行监管，具体包括两个方面：（1）完善数据要素市场监管规则，明确数据交易机构的定位和职责。当前，部分地方制定的数据交易管理规则对数据交易机构的监管职责作出了原则性规定，相关规定并不完整。数据交易机构的定位是数据要素的交易场所、交易规则的提供者、数据交易流通的监管者，这一定位也决定了数据交易机构应当承担提供交易场所、制定交易规则和监督交易行为的职责，其中监管职责包括审核交易主体资格、审查数据来源、监督合约履行等具体内容。因而有必要完善数据要素监管规则，明确数据交易机构审核交易主体资格、审查数据来源、监督合约履行等具体职责。（2）加强政府部门对数据交易机构的监管。数据要素市场基础设施的互联互通需要通过政府对交易机构的有效监管进行保障：一方面要明确数据交易机构的准入条件，通过规范数据交易机构准入条件和审批程序两个层面建立数据交易机构的事前准入制度，规范数据要素市场基础设施的建设，减少重复建设和市场分割；另一方面要规范数据交易机构制定交易流通规则的权力，促进共同市场交易场所交易规则和标准的统一，破除阻碍数据要素流通的场所交易规则壁垒。

（三）建立跨区域数据交易机构

正如上文述及，数据要素和产品的标准化远不及资本产品，数据交易流通的标的往往是非标准化的，在一个非标准化产品占主导的市场而言，存在多层次的数据交易机构在所难免，因而要求数据要素在任何场景下实现无差别的跨部门、跨层级、跨地域集中交易本身就是对现实行政体制和产业分工的挑战，是一种难以实现的“乌托邦”式理想状态。相比于建立全国性数据交易机构或行业性数据交易机构，建立跨区域的交易机构具有可行性。在跨区域数据要素交易机构的建设方面，我国有着一定的制度依据。目前，部分地区就区域性数据交易机构进行了制度探索，如《上海市数据条例》第74条提出“建设长三角数据共享交换平台”，《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》提出“建设粤港澳大湾区大数据中心”。因此，可以依据区域经济一体化实践和地方数据要素市场基础设施建设的实践，在诸如长三角等数据要素市场一体化程度较高的区域建设跨区域的数据交易机构，推动共同市场数据交易场所交易规则和标准的统一，进而促进基础设施的互联互通。就其性质而言，跨区域的数据交易机构是连接地方性数据交易场所和全国性数据交易平台的枢纽，不仅是统一的数据要素市场基础设施的重要组成部分，也是统一数据要素市场的推进工具。当然，跨区域的数据交易机构也应当发挥在共同市场交易流通制度构建层面的引领作用，为地方数据要素交易机构在数据要素交易流通规则和标准等制度供给方面提供支撑。

四、数据要素市场监管的区域合作

构建数据要素共同市场，不仅需要共建数据要素交易流通规则和市场基础设施，也要加强对数据要素市场的监管。目前，我国数据要素市场监管呈现出行政监管与平台监管的双重监管格局，交易平台既是数据交易的组织者，也是交易活动的参与者，兼具市场监管主体和监管对象双重身份：一方面，数据交易平台对数据交易主体资质和交易行为等进行监管；另一方面，作为数据要素市场服务机构的数据交易平台也要接受政府部门和行业的监管。然而，由于缺乏统一的监管规范，监管主体分散，政府行政监管与行业监管交错，缺乏联动机制，无法形成监管合力，实践中容易出现监管缺位、监管重复等问题。究其原因，主要如下：

首先，数据要素市场监管规则依据不足。国家层面并未针对数据交易监管进行专门立法，数据交易监管规则零星散落在其他法规之中，不同地方规范对数据交易平台的性质和义务等规定比较宏观且不统一。实践中，数据要素市场监管更多依赖于行业自律，但目前我国数据交易行业没有统一的行业自律规范，更多的是各个平台自定的服务协议或交易规则，如《贵阳大数据交易所702公约》《数据互联规则》等相关规范。监管规范的不足使得本就混乱的监管规则更加难以发挥作用。其次，数据要素市场监管机构及其职责不清。一方面，数据要素市场监管主体和职责定位不明，监管机构的设置不统一。目前，各地相继成立了大数据管理局、大数据发展局等监管机构，但这些机构的性质、职能职责和运行机制各不相同。另一方面，政府对于数据要素市场监管的标准不统一，各地的数据要素市场的监管自成体系，影响了数据要素市场监管的跨区域合作。最后，我国数据要素市场监管仍是传统的属地分业监管模式，由与数据相关的行业分别采用条块分割进行监管，这种传统的分业模式与数据要素跨区域、跨行业的快速流动性明显不相适应，影响了不同数据要素市场监管主体之间的合作。

数据要素共同市场运行离不开统一科学的监管制度架构，市场监管的协同不仅是消除数据要素区域壁垒的路径依赖，也是建立共同市场的应有之义。只有数据要素市场监管的区域协同联动，才能实现数据要素共同市场共建、共治、共享的初衷。协同理论强调系统构成社会要素之间的相互联系、相互作用和相互合作，因为合作就是一种分工与互利，它能够给行动者和他人同时带来净利益，只有每一个成员分工合作，共同承担共同体的“安全与福利”供给义务，才能获得可持续的生存与发展。区域监管合作要求监管主体之间通过建立合作机制充分利用监管资源并实现监管的协同效应，其合作机制主要表现在监管规则标准的合作和监管执法的协同，其具体路径如下：

其一，统一监管规则和标准。监管规则的合作是数据要素市场监管合作的主要内容，《全国数据交易联盟关于共建数据要素多层次市场交易体系的倡议》提出“共同制定数据要素市场监管和合规标准”。数据要素市场监管规则的制定主体包括政府、数据交易机构和行业自律组织，因而监管规则不仅有政府监管规则，也有平台交易监管规则和行业自律规范。实践中，各地数据立法中关于市场监管规则的协同性规定明显不足，如《上海市数据条例》第7章针对区域合作进行了详细规定，但并未对监管规则的合作作出规定。从域外实践来看，欧盟在“数字一体化市场”战略背景下于2018年开始实施《一般数据保护条例》，该条例对数据监管机构成员的一般条件、监管机构的设计规则、职责和权力作出了详细的规定。􀃊􀁌􀁒针对当前数据要素市场监管规则不健全和不统一的问题，应当提升共同市场区域内数据要素市场监管规则的协同性，有必要基于区域数据要素交易流通规则和市场基础设施建设实践以及数据治理监管的共识逐步建立相对统一的监管规则：一方面，构建数据要素市场监管规则体系，统一横向监管主体制定的监管规则和标准，共建交易场所交易规则和行业自律规则；另一方面，规范数据要素市场监管的主管部门，明确相应的监管主体及其监管职责。

其二，建立监管执法协同机制。合作是不同主体为了行动而建立起来的密切联系以及相互协调的关系形态，而且这种关系形态也只有在合作的行动中才能建立起来，因此《关于加快建设全国统一大市场的意见》提出“建立跨区域执法协作机制，强化市场监管高效协同能力”。实践中，《浙江省数字经济促进条例》第43条要求“建立数字经济领域跨区域异地执法协调机制”；2022年8月，深圳、杭州两地市场监管局签订数据执法协同合作协议并试图建立数据执法协作联动合作机制。从域外经验来看，欧盟《一般数据保护条例》设立了欧盟数据保护委员会，由各成员国的监管机构和欧洲数据保护监督机构的负责人或其各自派遣的代表组成，其负责统一成员国之间的实施标准，同时协调统一成员国之间的分歧。区域监管合作实际上是一种区域利益冲突、妥协、协调的过程，问题解决的关键在于通过制度创新建立相应的利益协调机制。数据要素市场监管协调机制必然是监管协同机制，针对我国数据要素市场监管协同不足的困境，有必要建立监管执法协同机制：一是建立协同监管工作机制，明确共同市场成员之间互相协助、进行联合调查、采取联合执行等监管合作义务，促进共同市场监管执法的一致性。二是设立协调监管机构。监管协调组织是利益协调机制的重要组成部分，然而各地在数据要素市场监管协调主体的规定不尽相同，因此要设立跨区域监管协调机构，由其统一执法标准和监管力度并协调解决区域内数据要素市场监管主体之间分歧，化解监管协调难题。三是建立监管信息共享机制。决策者获得的信息不总是全面的，有效的信息沟通可以降低不确定性，因而监管信息的共享交流成为必要。监管信息的共享机制，可以由跨区域监管协调机构组织协调，由区域市场监管主体建立相应的监管信息交流共享规则，明确共享主体、共享范围、共享义务等内容，畅通信息共享机制。

五、结语

在我国区域数字经济发展不充分不协调的背景下，通过数据要素共同市场这一制度工具推进统一大市场建设极具现实意义。建设数据要素统一大市场，就是通过构建共同的市场交易流通机制消除数据要素流通的区域壁垒，进而在区域数据要素市场一体化的基础上逐步实现统一大市场。目前，长三角等区域的数据立法已经探索区域数据合作并产生了相关经验。但也应当注意到，数据要素共同市场的核心是共同的交易流通机制，这就要求长三角等区域加强数据要素共同市场机制的共建共享，通过制度协同提升区域一体化治理效能，促进数据要素市场交易流通秩序的有序统一，进而为全国统一大市场建设创造必要的制度示范。