◼ 作者简介
张守文：黑龙江齐齐哈尔人，北京大学法学院教授，博士生导师，法学博士。
论经济法中的国家主体
摘要：经济法中的国家主体，具有不同于政府等主体的特殊性。基于经济宪法和经济法的相关规定，国家主体在经济法中具有独立地位，其经济职能的履行和经济职权的行使，应受经济宪法和经济法的约束，以体现国家理性的要求。此外，经济法中的国家主体在总体上是“现代国家”“经济国家”，并在经济法的各个部门法中具体体现为预算国家、税收国家、债务国家、规制国家等多种国家形态。研究经济法中的国家主体，应结合国家目的或国家目标、国家任务、国家职能、国家理性或国家理由等影响因素，分析具体的国家形态，由此有助于审视法律规定背后的法治原理和法治问题，揭示经济法制度中国家主体存续和发展的内在逻辑，并在法治框架下解决国家调制行为的合宪性、合法性问题，切实保障市场主体的合法权益。依循上述研究路径，有助于提炼经济法中的国家理论或国家主体理论，深化经济法学主体理论乃至整体总论的研究，推动经济法治和国家治理体系的完善。
关键词：经济法 国家主体 国家职能 国家理性 国家形态
一、背景与问题
实现中国式现代化的发展目标，是一个长期、复杂的系统工程，需要各类法律制度的支撑，尤其需要经济法的促进和保障。为此，国家应加强经济立法，完善宏观调控，优化市场规制。上述宏观调控和市场规制行为，均须在经济法治框架下展开，由此使国家成为经济法的重要主体。
国家是政治学、法学等多个学科的研究对象，针对国家主体一度被忽视的问题，曾形成“找回国家”或“回归国家”的理论和研究浪潮。[1]同样，在经济法领域，如何重新认识国家主体的重要地位，事关经济法的制度建设和学术发展。从既往的经济法理论研究和法律规定看，有关“国家—国民”“国家—企业—个人”“国家—经营者—消费者”等主体组合[2]，一直受到普遍重视。在上述主体组合中，国家始终是重要的主体，围绕其展开的多维研讨，构成了经济法主体理论研究的重要内容，并由此影响着经济法学知识体系的建构。
从经济法学的学术发展史看，我国的多个重要经济法理论流派，如国家协调论、国家干预论、国家调节论等，都以“国家”冠名。其制度渊源与理论基础是什么？经济法中的国家主体存在哪些特殊性？诸如此类的问题，殊值深究。此外，上述理论流派均关注国家的协调、干预、调节等行为，普遍重视国家的职能或作用，并将其作为经济法的重要主体。[3]由此形成的基本理论共识，为深入研究经济法中的国家主体、提炼相关的“国家理论”奠定了重要基础。
尽管如此，学界对国家干预与市场调节的定位仍存在不同认识。无论是否赞同国家干预，都需要研究国家的目标、任务、职能、作用等，由此才能作出应否加强国家干预的判断。事实上，基于“双手并用”的原理，国家之手与市场之手在配置资源方面均不可或缺。因此，即使是重视市场调节的学者，也不否认国家的某些重要作用。尤其在应对全球性金融危机、公共卫生危机等各类危机的过程中，国家的功用又得到更多强调，对此亦需从理论上加以解析。
研究经济法中的国家主体，需要以制度实践与理论共识为基础。从制度实践看，经济宪法和经济法立法中有关于国家主体的大量规定，普遍强调国家要依法履行职能，以实现法律的调整目标，这是研究国家主体的重要制度基础。从理论共识看，正是为了保障现代国家履行宏观调控和市场规制的经济职能，经济法才得以产生和发展；同时，国家履行两大经济职能，也需要加强经济法的约束和规范。基于上述制度实践与理论共识，应当在法治框架下有效规范国家的宏观调控和市场规制行为，从而在法治轨道上推动经济高质量发展，实现国家现代化的发展目标。
依循“制度—理论”的分析框架，本文将在制度层面分析经济宪法和经济法中有关国家主体的重要规定，考察国家任务、国家职能、国家义务等在经济法制度中的体现，说明将国家作为经济法主体的制度基础；在理论层面，从国家理性或国家理由的维度，揭示对国家的宏观调控和市场规制行为加强经济法约束的必要性，并结合相关经济法理论，提出应关注的多种“国家形态”，从而增进提炼经济法学中“国家理论”或“国家主体理论”的可行性，深化整体经济法的理论研究。[4]
在推进中国式现代化、建构经济法学自主知识体系的背景下，探讨未受到充分重视的国家主体，对经济法的法治建设和理论研究尤其重要。经济法中的国家主体有其特殊性，应在经济法治的框架下规范国家的宏观调控和市场规制行为，对此，既应从经济法的本体论、价值论、规范论等总论维度展开研究，又要在经济法总论与具体部门法理论层面关注多种层次的“国家形态”。这更有助于解析国家主体的丰富内涵及相关法治问题，并在此基础上构建经济法中的“国家理论”。[5]
二、从制度规定看国家主体的特殊性
国家可以成为经济法主体，这似乎是并无争议的问题，许多学者均将其作为不言自明、无需论证的研究前提。[6]尽管如此，由于国家的概念非常复杂，在不同学科、不同语境下可能有不同含义，因此，在经济法学研究中，国家有时被等同于具体的国家机关或政府部门，而整体上的国家主体未受到应有的重视；同时，对国家协调、干预、调节的必要性及合理性等关注较多，而对国家主体的特殊性研讨较少。针对上述问题，有必要通过考察经济宪法和经济法的相关规定，认识整体上的国家主体及其特殊性，说明国家与代行国家职能的政府及其职能部门之间的区别。
（一）经济宪法层面的国家主体
宪法中的相关经济条款，构成了经济宪法的主要内容，而经济宪法与经济法所共有的“经济性”，则使两者具有内在一致性。[7]经济宪法是经济法立法的基础，因此，考察经济宪法层面有关国家主体的规定[8]，有助于揭示其在经济法中的独立地位与特殊性。
在许多国家的经济宪法中，往往涉及国家任务、国家职能的相关规定。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）在序言中强调：“国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设。”[9]为此，国家需要切实履行其重要的经济职能。我国《宪法》第15条第2、3款规定：“国家加强经济立法，完善宏观调控。”“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”这些规定涉及国家的宏观调控和市场规制两大经济职能，为国家实现其根本任务提供了重要保障。[10]
以上述第2款为例，一方面，“国家加强经济立法”的规定，强调加强经济立法是国家的重要任务，如果没有经济立法，就难以形成形式意义或实质意义上的经济法，因而国家加强经济立法对经济法的发展至为重要；另一方面，“完善宏观调控”的规定，强调现代国家的一项重要经济职能，就是通过实施宏观调控，防控经济风险和经济危机，保障经济稳定增长和健康发展。此外，对上述同一条款的两个方面应作为一个整体来理解，即应通过“加强经济立法”来“完善宏观调控”，并通过经济立法来约束宏观调控行为。[11]
另外，我国《宪法》第14条第3款规定：“国家合理安排积累和消费，兼顾国家、集体和个人的利益，在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活。”该规定强调，国家应当对影响经济运行的积累和消费作出合理安排，由此使国家成为重要的“计划主体”。同时，我国的改革和发展，始终需要处理好国家、集体、个人三者利益的关系，由此使“国家”成为独立的利益主体。上述两个方面的主体定位，更有助于国家履行宏观调控职能，实现其提供公共物品的目标。
可见，上述规定都强调将“国家”作为一个重要主体。尽管政府在履行国家职能方面非常重要，政府与国家在法律中毕竟有别，对“国家干预”与“政府干预”亦不能完全等同。既然《宪法》规定“完善宏观调控”的主体是国家而不是政府，对完善宏观调控的立法职权和行政职权就应予以界分，宏观调控的立法权不应大量由政府行使，这也是《宪法》和《中华人民共和国立法法》等相关法律的要求。当然，从代表国家履行宏观调控职能的角度看，拥有调控职权的立法机关或政府部门均可成为经济法的主体。
因此，尽管许多经济学家对政府作广义理解，并往往把广义的政府等同于国家，但从法学原理和相关规定来看，仍应强调两者的区别，这更有助于厘清国家主体与其他主体的关系，并据此保障各类主体的合法权益。[12]
在与国家相关的各类权力中，宏观调控权和市场规制权都是国家主权的重要组成部分，相应地，税收征收权、国债发行权、货币发行权的主体都是国家，不应轻易将上述权力转托给政府。例如，明确货币发行权属于国家，有助于防止和避免货币发行过于依从政府的短期目标，从而更能充分保护国家利益和社会公共利益。为此，我国现行法律在将货币发行权主要赋予国务院的同时，也要求中国人民银行向全国人大常委会报告工作，以通过人大监督来弥补货币发行权配置的不足。上述制度安排，体现了国家主体及其授权机制的特殊性。
我国《宪法》对国家计划、国家预算的规定[13]，也体现了对国家主体的特别强调。尽管我国实行社会主义市场经济体制多年，但宪法文本至今仍保留了“国家计划”和“国家预算”的表述。据此，政府只是编制、实施国家计划和国家预算的重要主体，强调“国家计划”和“国家预算”的主体是国家，不仅有助于厘清概念或范畴，还能体现其背后的重要法治原理，以及需要解决的相关法治问题。例如，1994年通过的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）第1条曾规定，“健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控”，这与宪法规定是一致的。2014年修正的《预算法》则将立法宗旨修改为“规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督”，而该法规定的内容既不都是“政府收支行为”（还涉及国有资本经营预算、社会保险基金预算等内容），又未能体现宪法对“国家预算”和“宏观调控”的强调，因此，此类修正严格来说并不符合“依据宪法制定本法”的要求。只有明确国家预算的概念和原理，才能有效回应预算法与宪法的协调问题、整体法治的统一问题，并有效解决其立法及实施的诸多问题。[14]
总之，从宪法规定看，国家具有两大重要经济职能，即宏观调控和市场规制；履行上述经济职能，需要加强经济法的立法和法律实施，由此使国家不仅成为宪法的重要主体，还成为经济法的重要主体。国家作为实施宏观调控和市场规制的主体，有其特殊的法律地位，与代行其职权的狭义政府或具体国家机关不同。强调国家主体的特殊性，更有助于合理分配经济权力，完善经济法的具体制度，深化相关法学理论研究。
（二）经济法制度层面的国家主体
为完成宪法确立的国家任务，全面履行国家职能，应在财政、税收、金融、计划等领域加强宏观调控立法，在反垄断、反不正当竞争、消费者保护等领域加强市场规制立法。通过推进上述立法保障相关主体的合法权益，正是国家担负的重要义务或职责。在经济法制度层面，有关国家的大量规定为明确其主体地位提供了重要的制度基础，考察经济法的重要立法例，有助于揭示国家主体的特殊性及相关法治问题。为此，下面选取财政、税收、金融领域的宏观调控立法，反垄断、消费者保护领域的市场规制立法，以及连接宏观调控和市场规制的价格立法，分别作出解析。
在财政法领域，如前所述，根据1994年《预算法》第1条的规定，其重要立法宗旨是“健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控”，由此确立了国家主体的预算调控职能；2018年修正的《预算法》第3条关于“国家实行一级政府一级预算”的规定，则体现了对“国家”与“政府”的区分。此外，该法第15条关于“国家实行中央和地方分税制”的规定，第16条关于“国家实行财政转移支付制度”的规定，明确了国家的财政管理体制以及中央与地方的财政关系，是对经济宪法相关规定的落实，体现了国家与其他主体的不同。
在税法领域，根据《中华人民共和国税收征收管理法》第1条的规定，“保障国家税收收入”是其重要立法宗旨，强调该法要通过加强税收征收管理来保障“国家税收”。这里的“国家税收”与前述的“国家预算”密切相关[15]，体现了现代税收国家的重要立法目标。又如，在税收实体法领域，《中华人民共和国企业所得税法》第25条规定：“国家对重点扶持和鼓励发展的产业和项目，给予企业所得税优惠。”由此确立了国家的一种税收优惠权。与此相关联，该法在第36条还特别规定：“根据国民经济和社会发展的需要，或者由于突发事件等原因对企业经营活动产生重大影响的，国务院可以制定企业所得税专项优惠政策，报全国人民代表大会常务委员会备案。”上述规定明确了国家税收优惠权的具体分配，体现了国家与政府的不同。
在金融法领域，根据《中华人民共和国中国人民银行法》第1条的规定，“保证国家货币政策的正确制定和执行”是其重要立法宗旨。同时，该法第8条规定：“中国人民银行的全部资本由国家出资，属于国家所有。”第12条第2款规定：“中国人民银行货币政策委员会应当在国家宏观调控、货币政策制定和调整中，发挥重要作用。”上述规定涉及国家货币政策、国家出资、国家所有以及国家宏观调控，其对国家主体地位、职能、权益的特别强调，体现了国家主体在政治、经济、法律维度的特殊性。
除上述宏观调控立法外，市场规制立法有关国家主体的规定也值得关注。例如，《中华人民共和国反垄断法》第4条关于国家“制定和实施与社会主义市场经济相适应的竞争规则，完善宏观调控”的规定，体现了国家制定竞争规则与完善宏观调控的重要职责。此外，该法第5条第1款规定：“国家建立健全公平竞争审查制度。”该制度有助于防止行政机关滥用行政权力从事限制竞争的行为，不仅是反垄断法的重要制度安排，也是落实《宪法》第15条规定的重要体现，对于实现国家经济职能尤为重要。[16]又如，《中华人民共和国消费者权益保护法》第5条第1、2款规定：“国家保护消费者的合法权益不受侵害。国家采取措施，保障消费者依法行使权利，维护消费者的合法权益。”其强调国家在消费者权益保护方面的义务，在该法第4章“国家对消费者合法权益的保护”中被进一步具体化。通过明确国家在立法、行政执法、司法等领域的义务来保护消费者权益，是此类“保护法”的重要制度安排，体现了国家在市场规制方面的特殊职能。
连接上述宏观调控和市场规制立法的价格立法，在市场经济条件下尤为重要。《中华人民共和国价格法》第3条关于“国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制”的规定，强调了宏观调控与市场机制之间的关联。此外，该法第4条关于“国家支持和促进公平、公开、合法的市场竞争，维护正常的价格秩序，对价格活动实行管理、监督和必要的调控”的规定，明确国家是价格领域宏观调控和市场监管的主体。另外，该法第26条还规定：“稳定市场价格总水平是国家重要的宏观经济政策目标。国家根据国民经济发展的需要和社会承受能力，确定市场价格总水平调控目标，列入国民经济和社会发展计划，并综合运用货币、财政、投资、进出口等方面的政策和措施，予以实现。”上述规定集中体现了国家在价格领域的宏观调控和市场规制职能，涉及价格调控的目标及其实现手段，使价格法规范成为连接及贯穿宏观调控法和市场规制法的重要纽带[17]，突出体现了国家主体的地位和作用。
上述不同类型的经济法制度规定表明，国家不仅是行使宏观调控权和市场规制权的主体，还是重要的义务主体，尤其在消费者保护、市场秩序维护、纳税人权利保障等方面，均负有重要的国家义务。正是基于国家的经济职能，才会形成国家宏观调控和市场规制的职权和职责，两类权责的统一，也是国家主体特殊性的重要体现。
总之，无论在宪法抑或经济法制度层面，国家都是重要主体，不应将其简单等同于政府或具体国家机关。宪法及经济法的相关规定，是国家成为经济法主体的重要制度基础，同时也体现了国家主体的重要地位及其特殊性。对此，还可以从国家理性的维度进一步展开解析。
三、从国家理性看经济法中的国家主体
对于国家理性或国家理由，学界长期存在不同理解。有学者认为，国家理性与国家理由只是一个语词的不同翻译。[18]但也有学者认为，它们是密切相关的两个概念，其中，基于国家理性，应强调限制国家权力，使其理性运作；基于国家理由，则应赋予国家权力，以体现其存续的正当性。[19]从公共物品理论看，国家存在的重要理由，是其能够为国民提供公共物品，且该职能只能由国家来承担。当然，国家履行其职能必须具有理性，尤其应符合经济宪法和经济法的规定。
对于国家理性或国家理由问题，在多种“国家理论”中均有涉及。例如，费希特认为，个体人的生存是第一位的，财富是保持安逸惬意的生活的有效手段，人们为了防止自己的财产被他人掠夺，才建立了国家。[20]因此，对个人生存和财产权的保护，是国家的重要任务和职能，也是国家存续的理由，它要求国家权力的行使必须适度，且应受到法律约束。从经济法的角度看，依法约束国家宏观调控权和市场规制权的行使，对于保障市场主体的基本权利尤为重要。又如，工具主义国家理论的代表人物米利班德认为，国家系统由一系列具体要素构成，包括统治工具、行政管理工具、强制性工具和司法工具等，其中，统治工具由国家级立法机构和行政主管机构组成，而行政管理工具则由中央银行、各种监管机构等组成。[21]不难发现，上述各类工具与经济法中的国家主体及其职能存在一定的对应关系，同时，这些工具的运用也必须体现国家理性。另外，韦伯认为，经济政策的终极价值标准就是“国家理由”，而强调“国家理由”并非主张国家可以任意干预经济生活；国家是否以及在多大程度上干预经济生活，应否以及何时实行经济自由化，并在经济发展过程中拆除关税保护，最终的决定性因素要看是否有利于全民族的经济和政治利益，是否有利于民族国家。[22]在我国当前建设现代化国家的时代背景下，国家干预与否，以及干预程度如何，同样需要考虑国家和民族的利益，这有助于深入理解国家的经济职能和经济法的功能。
基于上述认识，从国家理由的角度看，现代国家之所以能够成为经济法的重要主体，是因为其具有宏观调控和市场规制两大经济职能，履行上述职能有助于保障市场秩序和国家经济的稳定发展，并有效保护各类主体的利益。因此，履行上述两大经济职能，是国家提供的不可或缺的重要公共物品，这是现代国家存在的重要理由。[23]
尽管如此，从国家理性的角度看，国家履行两大经济职能并非不受约束，恰恰相反，鉴于宏观调控和市场规制行为可能给国民利益造成损害，必须对其加以约束和限制，明确限定国家的作用范围。[24]上述约束和限制，是经济宪法和经济法的重要功能。著名经济学家诺思曾强调：“国家的存在既是经济增长的关键，又是人为经济衰退的根源，这一悖论使国家成为经济史研究的核心。”[25]上述“诺思悖论”体现了国家理由与国家理性的紧密关联，由此可以认为，如不对国家的相关行为加以法律约束，就可能导致经济衰退。因此，应通过经济法对国家及其他相关主体的权力、权利、义务进行界定和分配，加强对国家非理性行为的限制和约束，这更有助于维护经济秩序，保障各类主体的合法权益，从而更好地履行国家职能，实现国家目的或国家目标，完成国家任务。
国家的经济职能与经济法的功能既存在紧密关联，又存在明显区别。对国家的宏观调控和市场规制行为，既要有经济法的保障，又要有经济法的约束和限制，宏观调控和市场规制（两者可简称“调制”）只有依法实施，才具有经济法意义上的正当性或合法性。因此，从国家理性维度研究经济法中的国家主体，并非推崇“国家至上”，而是强调对国家的协调、干预、调节必须加以有效约束，以真正实现依法调制，从实体和程序角度最大限度落实法治原则和法治精神。只有通过宪法和经济法有效约束国家的上述行为，才能更好体现国家存在的理由和合法性，防止和避免国家的非理性行为给国民造成损害。
从既往研究看，许多学者关注国家主体及其经济职能，但并非片面主张“国家主义”或国家利益优先[26]，而是更重视其宏观调控和市场规制行为可能对国民造成的影响，普遍强调应遵循法定原则。因此，对各类被冠以“国家”字样的经济法理论，应当有更为全面的理解：这些理论同样非常重视市场主体、市场机制及其在资源配置中的决定性作用，同样强调在经济法中应当对国家与国民两类主体予以适当定位，依法保护其合法权益。事实上，如同其他部门法理论重视主体的权利、义务和利益的平衡一样，经济法理论也强调“国家—企业（经营者）—个人（消费者）”的职权与职责、权利与义务以及相关利益的平衡，这与国家目标、国家任务、国家职能、国家理性或国家理由等具有内在一致性。
四、经济法总论视角下的国家主体
依据角色理论，国家不仅是经济法的重要主体，亦可成为其他部门法以及国际法的主体，并在不同法域展现其特殊性。因此，对于国家主体的多面性或特殊性，需要从多个维度加以提炼和探讨，尤其应在经济法总论的本体论、价值论、规范论等多个层面展开研究，这更有助于增进对经济法主体的全面理解。
在本体论层面，现代国家在实施宏观调控和市场规制过程中产生的社会关系是经济法的调整对象，因此，“现代国家”是一个重要范畴。[27]只有现代国家，才会履行宏观调控和市场规制两大经济职能，由此会影响经济法调整对象、调整范围、调整手段的确立，以及现代经济法体系的构建。当然，现代国家也要在经济法治的框架内解决市场失灵问题。
在价值论层面，国家的有形之手和市场的无形之手，都要体现经济法的重要价值，包括效率与公平、自由与秩序、安全与发展等，从而不断解决个体营利性与社会公益性之间的矛盾。其中，国家之手的运用，不仅要考虑经济公平、市场秩序、国家安全，还要有助于提升经济效率，保障市场主体经济自由，促进经济社会发展，尤其应有效协调国家利益、社会公共利益与私人利益的关系。对上述各类价值的协调和兼顾，既涉及实现中国式现代化应处理好的重要关系，又是贯穿经济法各类制度的重要问题。
在规范论层面，需要研究国家主体的特殊性、重要地位、权力行使和行为规制等问题。如前所述，“国家”的概念非常复杂，在不同法律、不同语境中可能有不同含义。如何对其主体地位、主体能力等作出客观评价，如何认识其在经济法中的特殊性，都是经济法学主体理论需要特别关注的问题。对于深化经济法总论以及各个部门法理论的研究，加强相关具体制度建设，都具有重要意义。
结合对国家任务、国家职能、国家作用的理解，如果使用广义上的政府概念，并将其与国家相等同，就需要关注“政府与市场的关系”；如果使用狭义上的政府概念，则更应强调规范政府行为。例如，与经济法相比，行政法主要关注狭义的政府或行政机关，并确立了“行政机关与行政相对人”的主体组合，强调对政府权力的限制；经济法中的国家主体，显然不同于狭义政府。因此，尽管政府同样可以成为经济法中实施宏观调控和市场规制的主体，但还应在具体语境、制度中将其与国家加以区分，这也是经济法主体与行政法主体的重要不同。[28]
此外，研究经济法学的主体理论，还需要区分“整体上的国家”与“代表国家的具体机构”。国家通常将宏观调控权与市场规制权委托给具体国家机构行使，这些“代表国家的具体机构”，包括宏观调控和市场规制的立法机构、执法机构等，诸如国家发展和改革委员会、国家税务总局、国家金融监督管理总局、国家市场监督管理总局等，都是国家主体的延伸。与国家及其具体代表机构相关的计划行为、税收行为、金融行为、市场规制行为等，既需要国家立法机关参与决策，又需要政府部门有效实施。虽然国家是经济法的创制者，但其相关行为同样应受经济法约束，遵从自己制定的规则。
在各类经济法主体的行为中，国家的宏观调控行为和市场规制行为具有主导地位。早在1987年，我国就提出了“国家调节市场，市场引导企业”的经济运行机制，涉及国家、市场、企业的三者关系。全面理解上述“三者关系”，至今仍有重要意义。随着我国市场经济体制改革的不断深化，宏观调控和市场规制更显重要。只有有效实施上述两类行为，使市场机制在资源配置方面发挥决定性作用，使市场主体有更好的营商环境或发展空间，才能有效促进经济发展，从而为国家现代化奠定重要的物质基础。
五、经济法中的国家形态
前文从实然的制度层面考察了宪法和经济法对国家主体的规定，并从国家职能和国家理性的角度，说明了国家为什么可以成为经济法主体，以及为什么要对国家主体进行经济法约束。在此基础上，有必要探讨国家主体在整体经济法及其部门法中的具体形态，进一步揭示国家主体的特殊性。
在不同的法律领域，国家的角色或具体形态会有所不同。目前，在经济法学界还缺少对国家理论的系统提炼，应关注和借鉴相关领域有关国家形态的研究成果。例如，与国家职能相关的“夜警国家”[29]，与国家治理相关的“法治国家”，与国家利益相关的“税收国家”等，都是从不同角度对国家形态的概括，对其加以借鉴会有助于推动经济法学的国家主体理论研究。
从宪法维度看，不同的宪法类型对应不同的国家形态。例如，与政治宪法、经济宪法、社会宪法等相对应，需要关注“政治国家”“经济国家”“社会国家”等国家形态，其中，与经济宪法相对应的“经济国家”，与经济法的联系尤为密切。事实上，在混合经济体制下，从“经济国家”的角度实施宏观调控和市场规制，有助于维护市场经济秩序，保障公平竞争，促进经济良性运行和协调发展。
与上述经济宪法相一致，在整体经济法层面，也需要关注“经济国家”的国家形态。[30]为此，应围绕国家的经济目标、经济权力、经济利益（包括具体的财政利益、税收利益、金融利益、竞争利益等），分析其宏观调控和市场规制行为对经济运行和经济秩序产生的影响。同时，应在经济法治框架下，履行“经济国家”的重要职能，全面推进国家的财政调控、税收调控、金融调控、计划调控等，加强国家对垄断等竞争行为的规制。与某些传统法更关注“政治国家”不同，经济法更要关注“经济国家”。虽然“经济国家”拥有征税权、发债权、铸币权等重要权力，但其行使既要受经济规律的限制，又要受法律规定的约束。否则，如果国家不理性，不适当地多征税甚至横征暴敛、滥发货币，就会带来诸多负面效应，影响国家目标、国家任务的实现。
除了上述“经济国家”外，整体经济法还要关注“现代国家”的国家形态，并据此进一步研究各部门法中的具体国家形态，包括预算法中的“预算国家”、税法中的“税收国家”、国债法中的“债务国家”、金融法中的“金融国家”、计划法中的“计划国家”及市场规制法中的“规制国家”等，这些具体国家形态是“现代国家”和“经济国家”在各个领域的不同体现。通过审视上述各类国家形态，有助于判断各类具体部门法所涉及的主要问题，并由此推进相关制度的完善。
例如，在宏观调控法中的财税法领域，既要关注整体的“财政国家”形态[31]，又要关注预算国家、税收国家、债务国家等具体形态。财税法的每个具体部门法领域，都要结合这些国家形态及其存在的问题，展开有针对性的研究。在预算法领域，对“预算国家”的国家形态已有较多关注[32]，其中，国家是否真正按预算收支安排维护国家机器运转，国家的公共物品提供是否与预算相匹配等，都涉及预算法或整体财税法的诸多重要理论和实践问题。在税法领域，对“税收国家”的国家形态已有较多探讨，其中，税收收入是否构成财政收入的主要来源，国家运转是否主要依赖税收收入，尤其会影响国家与国民的分配关系。[33]如果债务收入、收费收入、罚款收入占比较大，在国家的可持续发展方面就会存在一定的问题。与此相关联，熊彼特等学者百年前有关“税收国家危机”的讨论[34]，涉及国家的目标、职能、合法性等问题，对于今天研究经济法中的国家主体亦有重要启发意义。在国债法领域，财政上高度依赖举债的国家可被称为“债务国家”。如果国家债务负担过重，中央政府和地方政府负债规模大、负债率高，就会面临较大的债务风险，甚至可能引发债务危机。[35]历史上一些国家爆发的债务危机，甚至导致国家濒于破产。[36]同样，如何依法规范发债权或举债权的行使，切实加强制度约束的刚性，也是我国当前亟待解决的重大现实问题。
又如，在市场规制法领域，随着现代市场经济的发展，国家的市场规制职能不可或缺，其市场规制权的行使尤为重要，由此使现代国家成为大量运用规制手段的“规制国家”。[37]事实上，国家实施的经济性规制与社会性规制，在维护市场秩序、促进公平竞争、保障社会稳定方面具有重要作用，需要相应强化市场规制法的规制功能。此外，从国家目标和治理手段看，现代“经济国家”需要加强经济规制，因而“规制国家”也是“现代国家”或“经济国家”的一种体现，由此使“规制国家”的形态不仅在市场规制法层面具有重要意义，在整体经济法层面也具有重要价值。[38]
上述各类国家形态，体现了整体经济法及其各个部门法对国家主体的不同关注，由此有助于揭示国家主体的丰富内涵。同时，审视各类国家形态，还可以发现经济法各个部门法调整的不同侧重，以及经济法制度建设需要关注的突出问题，有助于明确国家主体的地位、作用，揭示宏观调控和市场规制可能涉及的风险和法律责任等。因此，从国家形态的视角研究国家主体的相关问题，具有特殊的重要意义，由此可以发现支撑国家存续的经济资源及相关法律手段，揭示经济法中国家主体的特殊性。
总之，国家作为经济法的重要主体，其特殊性不仅体现为法律规定中与政府或具体国家机关的差别，也不仅体现为其经济职能与政治职能、社会职能等方面的差别，还体现为经济法与其他部门法所关注的国家形态的不同。[39]在经济法的各类具体制度中，各种类型的“经济国家”被赋予多个领域的宏观调控和市场规制职能，并与相关国家机关或政府部门的职权与职责存在具体关联，这是在研究经济法主体理论时需要关注的重要问题。
此外，各类国家形态都涉及国家与国民的关系，因此，关注国家主体绝不是忽视国民，恰恰相反，研究国家主体的地位、职能等问题，正是为了在法治框架下更好地保障国民的基本权利和根本利益，体现“以人民为中心的发展思想”；正是为了在法治框架下发挥国家的作用，保障市场机制的有效运行，推动经济与社会的良性运行和协调发展。
无论是整体经济法关注的“现代国家”“经济国家”，还是经济法各个子部门法关注的具体国家形态，都有其共性和个性。虽然国家可能成为多个部门法的主体，但经济法中的国家有多方面的特殊性，结合对国家形态的理解，有助于更全面地理解国家，并在此基础上提炼经济法中的“国家理论”或“国家主体理论”。
六、结论
在国际法或国内法研究中，都需要关注国家的重要主体地位。从实然的制度层面看，经济宪法和经济法制度对国家主体有大量专门规定，这与国家目标、国家任务、国家职能、国家理性或国家理由等直接相关，上述影响因素使国家主体呈现出多种形态。因此，研究经济法中的国家主体，要与各类影响因素和具体国家形态相结合，由此不仅能直观地看到法律规定的表象，更有助于揭示其背后的法治原理和相关法治问题，从而为提炼经济法中的“国家理论”奠定基础。
经济法中的国家主体有其特殊性，从不同维度对此加以解析，更有助于理解国家作为经济法主体的独立地位、存在依据和具体形态。首先，在实然的制度规定方面，经济宪法和经济法有关国家的大量规定，为其成为经济法主体奠定了坚实的制度基础，同时，也使其不同于具体的国家机构，有别于各级政府及其职能部门，由此可以发现整体上的国家在经济法中有其独立的主体地位，而并非被虚化或空置。其次，在制度形成的深层原因方面，对国家主体的大量规定，与国家理性或国家理由直接相关。现代国家存在的重要理由，是其具有突出的经济职能，能够在经济宪法和经济法的保障下提供公共物品；同时，国家履行经济职能，行使调制职权，必须受经济宪法和经济法的约束，以体现国家理性的要求。因此，国家主体在经济法中的独立存在有其重要依据。最后，在具体的国家形态方面，经济法中的国家主体在总体上是“现代国家”“经济国家”，并具体体现为预算国家、税收国家、债务国家、规制国家等国家形态，由此形成了国家主体的多种样式。上述国家形态与国家的宏观调控和市场规制职能直接对应，相关国家机关可基于法律授权而享有调制职权，并成为经济法中的重要主体。在经济法研究中引入国家形态的讨论，有助于分析相关经济法制度存在的理据，并厘清各类制度需要解决的具体问题，进一步揭示国家主体的特殊性，这对于完善相关领域的经济法治，推进国家主体研究都很重要。
探讨经济法中国家主体的地位和特殊性，有助于丰富经济法学的主体理论，深化对经济法主体范畴的认识。但研究经济法中的国家主体，需要综合考量国家目的或国家目标、国家任务、国家职能、国家理性或国家理由等影响因素，从而对其主体地位和相关行为作出准确定位，说明国家在经济法制度中存续和发展的内在逻辑，而并非强调国家至上或国家干预的普遍性。只有将国家主体的经济职能与经济法的功能有机结合，解决好国家调制行为的合宪性、合法性问题，才能切实保障市场主体或国民的合法权益。[40]因此，对国家主体的地位和作用应客观看待，既不应夸大，又不应忽视或减损，相关的法治建设和理论研究都应符合实际。在国家职能的实现方面，经济法中的各类国家机关都要各司其职，各尽所能，且职能、权责都要法定。目前，应进一步发挥立法机关在调制立法方面的主体作用，依法约束调制执法机关的权力，全面规范政府干预行为，提升司法机关在经济法领域的司法能力。[41]
在新的历史时期，要顺利完成建设现代化国家的国家任务，实现保障国民基本权利、增进全民福祉的国家目标，需要国家有效履行宏观调控和市场规制职能，并充分发挥经济法的约束、保障和促进作用。为此，应重申和进一步明确国家在经济法中的主体地位，并在经济法治框架下协调国家主体与其他主体的关系，这不仅有助于深化经济法的主体理论或规范论乃至整个经济法总论的研究，还有助于进一步完善相关经济法治，推进国家治理体系和治理能力现代化，最终实现国家的全面现代化。
注释:
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本文推荐阅读原文，载于《现代法学》2024年第1期。本公众号文章转载仅供读者阅读和学习研究，坚决杜绝任何商业性使用。
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编辑 | 周浩然
