李祎恒：区域国土空间行为开发保护的困境及法理求解

进入新发展阶段以来，我国亟待通过法治化手段来消除国土空间治理及其可持续发展面临的不平衡、不充分的问题，从而构建区域国土空间开发保护新格局。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》在明确了当前和今后一个时期我国经济社会发展指导方针的基础上，对构建区域国土空间开发保护新格局提出了具体的制度建设目标。党的二十大报告从“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”和“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”两个方面提出了区域国土空间开发保护的要求：一是在促进区域协调发展方面，要“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”；二是在提升生态系统多样性、稳定性、持续性方面，要“以国家重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等为重点，加快实施重要生态系统保护和修复重大工程。”据此，学者普遍认为应当优化配置制度构架和各级政府权责，建立以功能分区为基础、全域统筹的国土空间治理体系。但对于如何平衡国土空间开发与保护的关系，现有研究仍然存在不足。这是因为关于国土空间开发保护的研究主要是基于政府管制理论，对国土空间开发保护中市场失灵或政府失灵的问题进行分析，存在过度依赖市场或政府的两极论倾向，且欠缺对于区域国土空间系统性功能的关照，无法满足差异性主体对空间主体功能的真实权利需求。因此，有必要研究国土空间开发保护法治中存在的开发保护失序、制度功能异化、管制机制僵化等结构性问题，明晰空间在区域发展中的定位，并遵循整体性、平衡性和多样性的发展需求，探索建立健全和而不同的区域国土空间开发保护制度。

自然资源学对自然资源主要侧重于从资源储量（包括当前储量和潜在储量）和资源禀赋两个方面进行分类。一般而言，资源的分类与自然资源在自然界中的更新速率相连，表征的是时间对自然资源的影响。相应地，对自然资源实施管制也以时间作为考量的主要因素。在土地资源上，无论是总量控制，还是分区管制，抑或是保护地役权、土地信托的设立，都是将土地置于一定年限的开发利用过程中；水资源的管制也是以水中长期供求关系、年度水量分配方案以及年调度计划为基础才得以开展；至于以环境保护和污染防治为目的实施的管制，更需要依靠生态系统自身规律演替，借由其休养生息的漫长时间，使生态系统向自然状态演化。其中虽然涉及空间的元素，但总的来看，空间在区域发展中并没有足够的显现度。当然，也有一些分类方式是以自然资源的分布或者用途作为依据，但这些分类更多反映了人类对自然资源开发利用的需要。申言之，空间不是作为衡量的标准，而是在人类能动行为的反作用下作为构成不同类型自然资源的要素。这种将空间物化的做法，凸显的是空间的客观物质性，掩盖了空间在生产关系中的重要意义。具体到区域发展中，我们很难将空间涵摄于复杂的法权关系，因此空间也一直缺位于相应的法律制度设计。例如，《中华人民共和国水法》第３２条规定了水功能区划制度，这是水资源保护环节对水资源实施管制的重要制度。从制度设计的原意来看，水功能区划制度目的是要对水资源进行空间意义上的管制；然而，目前批复的水功能区划主要是基于水质要求来确定不同水域的功能，水功能区管理也主要是基于水域的纳污能力提出限制排污总量意见并进行监测，本质上仍然是从时间维度对水域污染实施管制，并不能实现空间管制的目的。

这与近代以来关于“时间空间”的认识是密切相关的。从工业革命开始，时空关系的特点就是空间静止而时间加速。由于时间的流变性要比空间明显，传统观点一般把空间看作社会实践活动的场所，并无意识地用历史的飞速变动遮蔽空间的相对稳定性。马克思在批判资本主义的抽象空间时明确指出：“资本越发展，从而资本借以流通的市场，构成资本空间流通道路的市场越扩大，资本同时也就越是力求在空间上更加扩大市场，力求用时间去更多地消灭空间。”资本在空间的布展和跨越事实上将空间矮化为空洞的生产条件、场域或载体。米歇尔·福柯论及这一问题时则指出：“空间被当作是僵死的、刻板的、非辩证的和静止的东西。相反，时间却是丰富的、多产的、有生命力的、辩证的。”因而在相当长的一段时间内，空间维度一直被认为是从属于时间维度。在此过程中，空间所蕴含的丰富内涵被一一剥离，与之相关的社会矛盾生成机制也被简化为一种自然的客观联系。这种情况一直持续到２０世纪中叶，伴随着资本主义工业文明的深入推进，城市化的大规模发展使得空间在传统的自然空间之外，其外延获得了极大的扩张———围绕空间与社会的关系，空间作为生产、生活的基本要素，被纳入生产力和产物之中，成为生产工具的一部分；同时，空间在被开发、设计、使用和改造的过程中，必将物质地、实践地进入人类社会，并经由人类实践的生产性重构，生成互有特性的社会化空间。

随着我国城镇化发展的稳步推进，发展不平衡、不充分的问题也出现了新的形态。当空间的概念在城市空间与自然空间相分离的过程中得到延伸，城市空间的发展对自然空间也会产生更加深入而广泛的索取和反作用———尤其是对自然资源的过度开发利用、区域间的不均衡利用以及对农业生产、生态环境保护的忽视等问题，凸显了资源在空间分配和再分配中存在差异。因此，将空间作为区域发展的重要因素，是区域发展因应于我国经济社会新发展阶段的必然发展趋势，有助于解决新时代新阶段社会发展中区域国土空间开发保护领域的结构性问题。

（一）制度枷锁：管制手段与管制基础的关联

区域国土空间开发保护的管制基础主要指的是我国实行的多部门分割的自然资源管理体制。在2018年机构改革之前，发展和改革部门、国土资源部门、住房和城乡建设部门、水利部门、农业部门、林业部门、海洋部门、环境保护部门、交通部门、能源部门等多个部门都可以依法对城市用地（居住、工业、商业等建设用地与非建设用地）、农村用地（农用地、集体建设用地、未利用地等）、草原、森林、水域和海洋等单一的某种自然资源实施不同程度或不同指向的用途管制。从行政管理的角度，有观点将这种状况戏称为“九龙治水”——不仅在管制措施的衔接上存在问题，而且还经常出现冲突的情形。在2018年国家机构改革之前，不同部门出台的土地利用分类标准有二十多种，分类数目多、种类繁杂。各种分类标准自成体系，主要体现了制定部门的管理职能，服务于各自管理对象（单一某种自然资源）的调查、评价与规划管控需求。这些分类体系封闭而独立，难以与其他部门出台的土地用途标准保持一致。在实践中，各个部门为了履行本部门职责，都倾向于片面强调本部门管制措施的重要性而忽视了该种自然资源可能具有的其他功能，或是将被本部门管制的单一自然资源从整个空间中分离出来而不考虑不同自然资源之间的功能关联性和空间整体性。

即使是在同一个部门内部，由于行政层级的不同，管制的权限也是天差地别，并可能出现两种极端的现象。一是地方行政部门管辖区域内存在中央部门依职权直接管制的自然资源。比如各大流域机构作为水利部的派出机构，在流域范围内对水资源实施的管制措施，与地方水利部门对水资源实施的管制措施之间，可能因为管制目的的不同而发生冲突。二是为了激活基层部门的积极性和明确基层部门的职责，将行政权力大量下放至基层，使得不具有自然资源管制能力、技术储备等要件的基层部门成为事实上的管制主体，架空了自上而下的用途管制制度。

基于以上管制基础，区域国土空间开发保护的管制手段则无外于部门主导下以行政审批为主要形式的管理措施。从我国区域国土空间开发保护的制度现状来看，空间用途的确定及管制措施的实施主要通过指标控制、分区管制和名录管理等手段进行。实践中，分区管制和名录管理的管制效能并不突出，区域国土空间管制最重要的抓手其实是指标控制。通过指标控制，行政机关事实上将空间以及空间内的各种自然资源依据其行政管理职权简化为某种单一自然资源的量。这种对自然资源数量的管制对于单一的行政部门来说，是在有限的行政资源和技术储备条件下，实施管制的最优选择。一方面，部门的精细化分工使得不同部门所掌握的知识、技术、人才等方面的储备都有所不同，很难跨领域对不属于其职权范围的其他自然资源实施管制。另一方面，部门具有的行政资源是有限的，并因中央部门和地方部门之间的权力分配而呈现不平衡的样态。比如，2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中规定：“调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方。”在这种情况下，不同层级的部门之间亦需要围绕管制的权力展开博弈。而为了降低博弈的成本与贯彻中央部门对地方部门的引导与约束，并便于中央部门对地方部门的监督考核，采取指标控制的压力传导机制虽有其必要性，但同时也导致了区域国土空间的碎片化发展。

（二）价值困惑：生态价值与经济价值的取舍

从空间开发保护的制度现状来看，一个突出的特点是更关注作为物的自然资源的经济价值，而忽略其作为生态环境要素的生态价值。在人与自然界的关系上，人通过自身的劳动对自然界加以改造，使其成为人化自然。这种物质生产活动首先是人为了自己的生存而进行的活动——人像动物一样发挥自己的机能，为了吃、喝、穿、住等直接占有、拥有和消费自然界的需要而进行生产，并以直接需要的量作为生产的尺度。在此过程中，自然界被当作是人的无机身体，为人提供维持其生存的东西，成为人的自然和人赖以存在的前提。从法权关系的角度来说，人把自然界中的物（自然资源）当作是自己所有物来看待，并排斥他人对自己所有物的占有，从而产生了私有财产的观念。但是，国家和社会对于私人享有自然资源的权利并非完全放纵，在很大程度上，私人其实无法完整而全面地占有自然资源。近代民法上所有权神圣不可侵犯的理念在现代民法中已经消失无踪，且为所有权社会化的理念所替代，即为明证。更不要说，基于公共利益的目的，公权力无时无刻不在限制私人财产权利。面对这种威胁，同时也是为了实现占有自然资源用于个体生存的目的，私人必然会选择将其所占有的自然资源予以价值化，并享受价值化带来的利益。我们这里所说的价值，主要指的就是自然资源作为物的经济价值，包括使用价值和交换价值。人通过消费自然资源，才觉得自己是在进行自主的活动，因为只有当自然资源被使用的时候，才是为人所有的。但是，这种对于经济价值的利己性追求虽然可能会排除国家、社会或他人对自己占有私有财产的干涉，也会使得人与自然界的关系成为单纯的人与物的关系。用马克思的话来说，就是“忧心忡忡的、贫穷的人对最美丽的景色都没有什么感觉；经营矿物的商人只看到矿物的商业价值，而看不到矿物的美和独特性；他没有矿物学的感觉。”与此同时，人与人之间的关系则走向了对立。在区域和区域之间，各方都希望将自然资源在本区域空间内转化为经济价值，即便这种行为可能损害其他区域的利益。

对于人来说，“个别人对地体的私有权，和一个人对另一个人的私有权一样，是完全荒谬的”。作为人的无机身体，自然界不仅是人类生存的基础，也是人类自我实现的基础。各种自然资源相互联系所形成的整体空间，是人的活动领域，承载着人的精神意识和政治形态。在这个空间中，人与自然界中的其他要素一样，是自然界的一部分，并在自然界中生活。自然界为人的生存和生活提供了外在的环境——包括土地、水、大气、野生动植物、海洋、森林、湿地等各种自然资源共同构成了人类存在的必要条件。这种基础性的价值与人类基于技术发展和社会进步而逐步加深对自然资源经济价值的利用无关，并不具有排他性的特征；而是一种不排斥他人共同享有，甚至是在越多的人共同享有的情况下，才能够真正彰显出来的价值。更确切地说，人享有自然界的这种价值的同时，也在为他人、其他物种和生命个体创造着生存的条件，并对整个生态系统的稳定和平衡发挥着积极的作用。我们将这种价值称为生态价值或者环境价值。

在自然经济时代，人类虽然已经按照自身的需求对自然界进行了开发利用，但由于科技能力有限，对自然界的改造没有超出必要的空间界限，没有面临经济价值和生态价值的取舍难题。即使存在一定范围的过度开发，也会因为自然界本身的生态修复功能而趋向二者的平衡。但在近代社会以后，资本主义的空间生产超越了自然空间的界限，将全球范围内所有空间都视为资本增殖的对象，并不断开辟新的市场空间，以生产自己的空间。为了追求资本利润最大化，资本主义的空间生产要求实现自我的无限增长，摧毁一切阻碍发展生产力、扩大需要、使生产多样化、利用和交换自然力量和精神力量的限制。需要注意的是，自然界确实给人类生产提供了基本的条件，但是自然界本身发展的节奏和周期与资本运作的节奏和周期却有着天壤之别。资本将自然界视为纯粹的对象性存在、将其价值贬低为对人的需要服从的同时，自然界也处在被资本肢解、消费的过程中，逐渐丧失了其作为生态系统整体所具有的生态修复功能，由此产生的结果是：自然界的生态价值与经济价值之间发生了严重失衡，而为了获取经济价值，人类罔顾自然界生态价值的存在，带来日益复杂的环境问题，并将最终导致人类自身在自然界中的生存危机。

更为严重的是，国土空间开发保护法律制度的实施应当有益于个人生活状态的改善或者公共福祉，但由于具体的实施主体往往是地方政府或者政府部门，所以经常出现区域利益或部门利益代替公共利益或者个人权益的情形。一方面，在2018年国家机构改革之前，自然资源用途管制的职权由发展改革、国土资源、城乡规划、生态环保等数个行政部门共同行使，部门职责交叉重复、衔接不畅等问题在实践中呈现多发态势。另一方面，地方政府长期将经济发展目标置于政绩考核体系的核心位置；即使随着发展的需要，加大对生态环境价值的考虑，但也只会趋向于重视本区域内的生态环境状况，将与本区域发展目标不符的高污染、高耗能产业转移至其他区域。事实上，区域利益或部门利益只是用途管制制度实施中产生的过程性价值，其存在本应作为达致用途管制制度目的的附加。然而管制制度合目的性规则的丧失，部门利益或区域利益无法得到有效的约束，从而导致管制制度功能的异化。

制度需求是理论发展的第一推动力。马克思说：“理论在一个国家实现的程度，总是决定于理论满足这个国家的需要的程度。”当空间已经成为一种稀缺的、可交易用于生产的要素，并在生产的过程中不断地被重组时，包括土地资源、水资源、矿产资源、野生动植物资源、大气资源、无线电频谱资源等在内的一定国土空间上的所有自然资源，都以不同的形式参与空间生产———或是作为生产要素，或是作为产品，进入商业交易的供求链条和价格链条。同时，我们也要看到，空间生产不仅是在已被认识或者开发利用的空间基础上开展，而且会不断地开辟出新的空间或新的空间利用方式。据此，我们可以以国土空间的结构与功能为基础，来探究区域国土空间开发保护的制度逻辑与价值逻辑。

（一）统一国土空间开发保护的制度逻辑

根据唯物主义辩证法，空间的结构应由物质基础、上层建筑以及二者之间的关系来形成，这是区域国土空间开发保护内生的制度逻辑。首先，空间是一切生产和一切人类活动所需要的要素，同时也是一种可以被消费的产品。它不仅具有增进生产力的作用，而且构成空间的资源与能源的流动都是由空间决定的。任何物质生产当然都是空间中的生产，而空间作为生产资料，其实质是在物质空间的基础上，按照人类的需求重新塑造物质空间中各种自然资源的空间形式和空间关系。空间可以被赋予交换价值，无论是有形的空间要素，比如土地资源，我们通过界定土地地上、地下的空间权利，甚至在某些情况下，建构土地发展权的机制，使其可以作为商品来进行交易；还是无形的空间要素，比如大气资源，亦可通过建立大气污染物的排污权交易机制，使其在特定的社会经济情况下，成为一种商品。

其次，空间可以表现为上层建筑的形式，它是政治控制的工具，其一直是政治的、意识形态性的，是一种完全充斥着意识形态的表现。空间的组织和意义是社会变化、社会转型和社会经验的产物。我们关于空间问题的思考一定是围绕物质空间展开的，但空间既是物质的，也是精神的，但不仅仅是两者简单的叠加，而是一种螺旋上升的超越。国家可以通过空间规划的方式来确保对地方的控制、严格的层级、价值的一致性以及区域间的间隔。以《全国主体功能区规划》为例，其所构建的“４＋３＋２”格局，不仅促进了生态空间和农业空间格局日趋明晰，而且还加快了城镇空间结构的重组。

最后，空间具有巩固生产关系和财产关系的基础性功能，这是空间从作为资源到作为开发保护的对象最为直接的关联。空间所涉及的自然资源产权以及空间本身的权利都是空间被赋予使用价值和交换价值的外在表象。空间的主要矛盾就是源自私人财产造成的空间粉碎化、对可以互相交换之断片的需求，以及在前所未有的巨大尺度上处理空间的科学与技术（资讯）能力。在空间矛盾运行的过程中，空间不断被分裂、同质化为商品而为私人所“占有”，直接导致不平衡地理发展的加速，并溢出大量的负外部性，最为严重的情况下就会导致生态危机。为了缓和这种矛盾或者从根本上实现矛盾的转化，我们必须首先改变空间，不仅是从上层建筑、社会制度或政治设施的层面进行改变，更重要的是，要打破私有产权对空间的垄断，从对自然的支配统治关系转向对自然的平等取用关系，使空间的使用优先于交换。在具体的政治制度中，这将表现为国土空间开发保护诸主体之间的协同，更确切地说，是要明确区域国土空间开发保护权力与权利之间的关系。

2018年机构改革后，根据《深化党和国家机构改革方案》的要求，国土空间用途管制的职权由国土资源部门、发展和改革部门、水利部门、住房和城乡建设部门、农业农村部门等诸多部门共享转而为由自然资源部门统一行使。同时，自然资源部门还是全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责的统一行使主体，因而具有国土空间资产产权和用途管制权的双重职权。而在自然资源部门内部，则组建了专门的国土空间用途管制部门，集中行使土地、森林、水、湿地、海洋等国土空间用途管制的职权。据此，自然资源部门内部的国土空间用途管制部门是形式上的国土空间用途管制的主体；然而，国土空间用途管制不仅包括提出和组织实施空间利用计划以及国土空间用途转用的审批和监管，更重要的是将国土空间规划、永久基本农田保护、生态红线管控、城市开发边界划定等内容囊括其中，这就意味着在自然资源部门内部，用途管制职权仍由国土空间用途管制部门、国土空间规划部门、国土空间生态修复部门、耕地保护监督部门、矿产资源保护监督部门、海洋战略规划与经济部门、海域海岛管理部门等部门共同行使。

对于自然资源部门来说，其作为自然资源所有者权益的行使主体所承担的国土空间资产产权管理的职权，虽然具有一定的私法意义，但与一般意义上的民法上的所有权存在显著区别。自然资源部门在行使国土空间资产产权的职权时，主要采用行政管理的手段，因而很容易与用途管制职权的行使产生“混淆”。申言之，自然资源部门代表国家行使国土空间资产产权的职权时，主要致力于摸清我国国土空间资产的家底，明确产权归属，并对国土空间内自然资源的所有、使用、收益、处分等权能进行相应的制度安排，既要避免国土空间的过度开发利用所造成的生态环境恶化，又要通过可持续利用以实现人类社会的稳定发展以及人自身的全面发展；自然资源部门行使用途管制职权时，则主要致力于按照国土空间的承载能力和功能定位，划定国土空间的开发利用边界，统筹不同功能的空间之间的用途转用，以打破区域经济、城乡经济发展的空间不平衡现状，从而实现国土空间的差异化发展，并进一步推动人与自然的和谐发展。需要注意的是，国土空间资产产权的行使与用途管制权的行使在效果上存在显著的不同。资产产权的行使目的是保障国家、集体作为国土空间所有者的权利（力），并为国土空间使用权的产生提供可能，其实质是在立法形成自然资源所有权和使用权内容的基础上，借由自然资源部门的具体或者抽象的行政行为来明确国土空间资产产权的保障内涵。用途管制权的行使则是对国土空间资产产权的限制———不仅限制自然资源使用权人滥用权利，同时也对行政机关管理自然资源的行为实施合目的性的限制。然而，如果将用途管制权的行使视为资产产权的行使，就有可能使得某些超出必要限度的限制措施被认为是对公共利益或者财产权自身的保障，而利益受到损害的被管制者将无法获得相应的补偿；反之，如果将资产产权的行使视为用途管制权的行使，则可能在形成产权保障内涵时将某些必要的部分排除在保障的范围外，从而“掏空”了国土空间资产产权的实质性内容，使其沦为纸面上的权利（力）。而要想避免“混淆”，我们首先必须辨明自然资源及其构成的国土空间作为财产的制度需求，更确切地说，是财产的存续本身以及对财产利用的边界。进一步地说，则是要针对自然资源在宪法上特殊地位，界定其公法上所应负担的义务，并从立法对国土空间所欲达致的目的出发，清晰财产权保障与管制之间的关联。除此以外，管制主体在实施用途管制措施时，应当将管理权的行使限定在国土空间用途确定和转用监管等环节，为市场机制在国土空间内自然资源的二次配置环节发挥功能提供可能。

同时，从区域发展的角度来看，不同层级的自然资源部门及其所在的不同层级政府对国土空间的利益需求也是不同的。以国土空间规划制度为例，2019年中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）中将国土空间规划分为五级、三类：按编制层级可分为全国国土空间规划、省级国土空间规划、市级国土空间规划、县级国土空间规划、乡镇国土空间规划，按编制技术则分为总体规划、详细规划、专项规划。省级、市级、县级以及乡镇的国土空间用途管制应当服从于全国国土空间用途管制的全局安排，地方自然资源部门以及地方政府应当严格执行国家层面用途管制的政策方针。在理想状态下，不同层级政府之间的利益诉求应当是统一的，都是为了国家、社会以及个人的整体发展；但在实践中，地方自然资源部门作为政府的组成部门，首先需要服从于地方政府，而地方政府基于经济发展的要求，往往会将既定的规划束之高阁或违背用途管制的全局安排。要实现地方利益和国家整体利益的一致性，我们必须更加深入地认识“山水林田湖草是生命共同体”的理论内核。以生态保护红线为例，生态与农业、生态服务与人的需求间存在有机的联系，将生态服务与人的需求割裂开来，本质上有悖于国土空间的整体性和系统性开发保护的要求。因此，对国土空间实施保护性管制并非排除经济发展可能性，即使是对生态脆弱地区实施的限制国土空间开发利用的管制措施，也应当建立生态补偿制度，对这些区域进行补偿，缓解地方政府的财政压力。而且，要遏制地方政府过度开发自然资源的行为，还应健全考核评价机制，加强对地方政府行为的监管。

（二）差异性国土空间开发保护的价值逻辑

从空间功能的角度来看，现有制度并未如预想般地完全克服空间生产的主要矛盾。２０１０年以来，主体功能区划围绕空间开发方式和开发内容构建的空间规划约束机制完全凸显了空间的政治性和意识形态性，事实上造成生产要素向大城市及城市群集中，但这种集聚更倾向于城市空间的同质化复制；同时，该区划虽然提出了生态空间的概念，但是缺乏对城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区的统筹考虑，处于重点生态功能区的公民在被剥夺了应有的空间权益后却无法获得相应的补偿，强者愈强而弱者恒弱，进一步加剧了区域发展的分化和极化。针对这一情况，《意见》提出“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划”。《意见》指出，新时代国土空间开发保护格局应综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，将空间划分为生产空间、生活空间、生态空间。

三生（生活、生产、生态）空间的功能分类为区域国土空间开发保护制度的建立健全提供了外部的逻辑结构。受自然和历史条件局限，在人类社会发展的不同阶段，生产空间、生活空间、生态空间的地位和作用是不平衡的。共通的一点是，三种空间功能的历史形态是相互交织、不可分割的，即便是存在相互间的制约或功能挤占的情形，但也可以通过实施管制措施来避免出现三种功能的结构性失衡和空间错配问题。不仅如此，生产、生活、生态三种空间功能背后所隐含的意识形态意义更是在用途管制制度中重新塑造了三元空间的逻辑结构。在二元论中，自然资源是物质的，空间则要么是物质的，要么是精神的。如果空间是仅仅客观存在的物质，那么其与土地、水、海洋等自然资源之间就存在物质间的相互排斥关系；但是由于空间难以被充分测量或描绘，其能够被人们直接感知的部分最终只会使得其成为物质生产的容器，而忽视了空间的社会性质，形成单一自然资源管制的倾向。如果空间仅仅是人们想象中存在的事物，那么这种全然观念性的认识就会把空间缩减为真实世界的再现物和再表现物，以至于替代了真实世界本身。在这种情况下，空间就会被政治权力抽象为一种同质化的虚假“整体”其所具有的不同功能将不复存在，并与自，然资源天然具有的不同功能产生对立。在此情形下，任何对空间或者自然资源施加的管制措施都有可能走向管制目的的反面。以耕地资源“占补平衡”制度为例，为了弥补因城市建设而被占用的耕地，地方政府往往将林地、草地，甚至是无法开垦的堤防、河道等用于补足耕地数量。这样一来，“占补平衡”制度不但不能实现补充耕地、保障粮食安全的目的，反而会损害生态系统的整体效能。

而在三元空间的观点中，空间及其中的自然资源是一体的，生活、生产、生态三者与其说是空间分类的标准，不如说是空间的三重维度，即空间参与空间生产的不同形式。申言之，无论是生活空间、生产空间，还是生态空间，都是一种社会秩序的空间化。我们这里所说的空间就是社会空间，其既是客观的又是主观的，既是实在的又是隐喻的，既是社会生活的媒介又是它的产物，是活跃的当下环境又是创造性的先决条件，是经验的又是理论化的，是工具性的、策略性的又是本质性的。（三生）空间的用途是满足人们的需求，空间生产的最终目标则是生产出人的类存在的空间，以作为变革日常生活的社会基础。基于这一认识，生活功能是三生功能的出发点和落脚点，生活空间是人们认识、利用空间最原初的形态，也是表象空间应然形态。但日常生活是由矛盾定义的：幻觉和真相、力量和无助、人控制的部分和人不控制的部分交织在一起。一般而言，为了进行生产，人们相互之间便发生一定的联系和关系；只有在这些社会联系和社会关系的范围内，才会有他们对自然界的影响，才会有生产。但在同质化的空间中，无处不在的机械重复打败了别具一格，生产力的迅猛扩张完全占据了既有的生活空间，并趋向于将既有空间和新生产的空间转化为纯粹的商品生产的空间。当空间中布满了价值关系，作为主体的人与人之间的社会关系就会被物化为物与物之间的交换关系，而空间生产的无限扩张和自我突破则必然导致作为社会空间基础的自然空间的分化和断裂。空间生产的强度超过了自然空间的承载力，就会使空间中自然资源被过度地开发利用、生态环境的恶化以及生物灭绝。

由此，空间作为人与物之间关系的象征就彻底取代了其作为人与人之间关系的象征，在法权关系上则反映为在个人、肉体、行为举止的层面复制出一般的法律和政府的形式，这既包括直接的物质生产活动，又涵盖诸如休闲、日常生活、居所和栖息地、对空间场所的使用，以及全球化的主体等各方面内容。但这种法权关系同时也将抽象的空间强化为具有物质力量的意识形态，使得管制措施成为必要和可能的东西——人们得以用其对空间的观念来介入或者否定现有的空间实践。具体而言，为了使空间能够回归原初形态，满足人们生存和生活的需要，必须谋求一个具有全新可能性、超越已知的和理所当然的空间之外的战略性的和异类的差异性空间。相对于空间生产无限扩张的特性来说，自然空间或者自然资源是有限的。差异性空间的建立，必然要求明确空间的生产功能的边界，并推动生产空间与生态空间的融合，使得生态空间产品本身能够成为提升生产空间发展的基础和可能，最终使得空间的发展回归日常生活，从而为人的发展的终极价值目标的实现创造条件。

同时，三生空间的分类明确了空间内各种自然资源的用途，但不是以此将空间以及空间内的自然资源用途进行固化，并使得空间成为权力主体用以支配或者控制空间生产关系的工具，而是从空间功能的角度确立了国土空间的开发格局，促进一定的国土空间中三种功能的异质性并存，从而实现空间的差异性发展。三生空间的确立，打破了自然资源与国土空间在空间层面的二元对立，为国土空间范围内自然资源的开发保护建立了重要性次序，并成为管制措施制定、实施的依据。当我们用三生空间来分析不同的地理空间，实际上是在生产、生活、生态三种功能内在联系的基础上，定义了同一空间中不同自然资源之间、同一自然资源的不同功能之间、不同自然资源的相同功能之间以及不同空间之间上述三方面的复合性关系。这种复合性的关系意味着空间不是各个元素的简单叠加，甚至于空间的主导功能也很难予以界定。正因如此，如果要对空间以及空间内的自然资源施加管制措施，就不能仅从生产、生活、生态某一种功能所对应的法律规则建构的体系出发，而是应当遵循整体性、平衡性和多样性的空间需求，建立充满开放性和可能性的差异性区域国土空间开发保护制度。

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因篇幅限制，已省略注释及参考文献。原文详见《学海》2024年第5期。本公众号文章转载仅供读者阅读和学习研究，坚决杜绝任何商业性使用。

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编辑 | 王晓晨