陈亦雨：长三角区域一体化的法治保障与制度完善
文摘
社会
2024-03-26 15:01
上海
摘要：区域经济一体化是实现国内统一市场的基础和前提，长三角区域一体化是全国市场一体化的“试验田”。实现长三角一体化的核心在于拆除行政壁垒、破除制度障碍。须以法治路径防止政府权力对市场的过度渗透，并完善市场要素流动相关的一系列配套制度，构建以行政垄断为规制目标的的公平竞争审查机制，保障长三角市场在制度化、法治化过程中走向统一。
关键词：长三角区域一体化；行政壁垒；法治保障；制度完善
一、长三角一体化的战略意义与发展成效
“区域一体化”是区域协调发展的最高形式，是社会发展到一定阶段的必然规律。区域一体化指区域内各地区不仅实现了行政区域的整合、产品与生产要素的自由流动和优化配置，也达到了体制、机制上的协同，能够建立起囊括决策制定、发展规划、政策执行、机构设置等在内的统一规范体系。区域经济一体化是全国统一市场的基础和前提，而区域发展综合实力最强的长三角区域便肩负了全国市场一体化的“试验田”之重任。
自改革开放以来，我国长江三角洲地区经历了上海经济区成立的雏形阶段（1982年）、区域经济密切联动阶段（1990年）、整体制度推进阶段（2008年）以及国家重点战略阶段（2018），已经形成了民间紧密联系、政府积极合作的开放状态。近年来，长三角一体化发展呈现良好态势、取得诸多成绩：省级统筹加强，形成了决策、协调、执行的三级运作机制，组建了长三角区域合作办公室，实现一系列体制机制创新，三省一市就多个合作领域集中签约。长三角区域产业链亦分工初步形成。“十四五”以来，国家对长三角区域更是寄予了更高期待。然而，目前长三角区域推进过程中仍存在着行政壁垒、制度欠缺等障碍，区域治理缺乏整体性协调，亟需强化法治保障、完善相关制度。
一方面，长三角区域行政壁垒顽疾尚存，该问题是影响长三角区域一体化推进的根源性障碍。行政壁垒的本质是地方政府为追求自身利益，过于利用行政力量干预市场。一方面，地方政府采用市场准入标准不一、工商司法审查设障、对本地企业私下补偿等歧视性政策措施的制定或实施，阻碍市场要素的跨区域流动，干预价格信息在市场中的配置作用；另一方面，地区间的过度竞争往往引发长三角区域产业结构同质化，区域内城市普遍聚焦在装备制造、电子信息设备、新材料等产业上，各地比较优势未挖掘，造成资源大量浪费。 另一方面，长三角地区一体化相关制度配套不充足。除了行政壁垒之外，我国相关配套制度也在一定程度上阻碍了市场要素的跨区域配置。例如，在长三角区域劳动力要素的流动上，现行的户籍管理政策看似并未阻止劳动力流动，但由于居民教育、医疗、社会保障等等公共服务都与户籍制度紧密挂钩，居民的自由迁徙权也随之受到制约，人口流动障碍的存在会阻止劳动力自边际回报率低的地区向边际回报率高的地区转移，进一步加深区域间发展的不平衡。又如，在金融要素的流转上，即使是在区域市场融合程度最高的长三角，资金的流动与融通也并未实现高效率与高水平，各地区间的金融合作仍有壁垒，各类金融要素无法依照市场化规律自由流动，区域金融市场一体化程度与实体经济对跨区融资的迫切需求无法形成有效对话……可以说，长三角区域一体化改革存在系统性制度配套不充足的问题。（一）长三角一体化的法治化转型
市场一体化是法律治理而非权力治理，统一透明的市场体系的形成内在地需要法律进行调整，公开、可预见的规则体系是投资和消费的强大保护。我国长三角一体化战略推动以来，国家和地方政府出台大量政策文件，开展大量合作行动，但仍未形成制度性安排，区域规划缺乏整体性协调与合作。亟需将实践中积累的丰富经验加以固化，保证法律与其他规则同生共长，全程参与，进入各项制度场景。建议由上海市牵头苏浙皖三省，制定跨区域建设条例，将长三角区域内总体规划、合作协议、机构组成、共同决策、协助执行等各项问题，都纳入法律统一框架下解决。此外，立法的严谨制定程序，是一个充分开展论证、凝聚各方共识的良机；立法对政策举措和实践经验的吸纳、升华及固化，也将有利于各方主体实现有法可依、有法必依，确保政策的落实。
（二）大力推动一体化体制机制创新
破除现有阻碍统一大市场形成的体制机制障碍，以法律制度规制地方政府对市场的过度干预，促进市场竞争机制的充分发挥。以劳动力要素流动障碍为例，应深化户籍制度改革，推动劳动力市场一体化。将户籍制度功能限于人口的登记管理而非人力资本流动的障碍，提升优质公共服务可及性，借助市场化运营模式使医疗、教育等一系列公共服务在区域中均匀分散，保障整体区域内的公共服务与社会福利都能够数量相当、质量相近、方便可及性大致均等。又如，在金融资本流动方面，应加强区域资本信息、人才信息等的对接与交流，对跨区域经营的企业与金融机构购提供政策支持，鼓励金融机构探索发行长三角异地融资贷款等项目。（三）构建以行政权力为审查对象的公平竞争制度
目前我国《反垄断法》《反不正当竞争法》并未明确地方保护主义及行政壁垒的界定标准、未规定行政机关滥用行政权力进行地方保护的争议与惩罚标准。因而一方面，应通过推进反垄断和反不正当竞争执法，以行政权力干预市场准入与退出、商品要素流动、生产经营成本等为审查对象，强化地方政府间的契约精神；另一方面，有必要完善立法，运用法治思维明确行政壁垒的判断标准，也即，若政府利用行政力量配置资源行为的负外部性已超出本地范围、将某些成本转嫁到了本地区以外，则该种行为可以被认定为设置行政壁垒。只有严格界定各类干预经济的权力限度，才能有效对地方政府调控、规制或监管市场的行为予以法律约束与规范。◾ END ◾
本文推荐阅读原文，载于《上海法治报》2021年12月21日。本公众号文章转载仅供读者阅读和学习研究，坚决杜绝任何商业性使用。
