以区域经济为重要表现的中观经济[1]乃是一国国民经济中客观存在的经济层次。然而，长期以来，许多同志将中观经济视为宏观经济的范畴，主张以宏观调控和宏观调控法涵盖中观经济调控和中观经济调控法，对此，笔者则主张中观经济法律调整的二元结构，主张中观经济调控法的独立性，并认为，在中国这样一个地域辽阔且区域发展极不平衡 的国家，强调法律资源在宏观、中观和微观各层次的妥当配置，有着重大的理论与实践意义。

一、区域经济关系的法律解析

作为区域经济法律调整对象的区域经济关系，应当是指国家对区域经济活动实施管理或调节所发生的各种社会关系，尽管，国家干预性是区域经济关系的法律属性，但我们并不能认为区域经济关系是均质的，其内部具有明晰的结构性和层次性。这种结构性和层次性是我们分析区域经济法律调整结构的基础。区域经济作为社会劳动地域分工的结果，其内涵不仅包括“系统的运行、结构、组织、目标等”，还包括“系统和外部(上对国民经济系统，下对企业经济系统)的各种经济联系”[2]。以系统论的观点分析，区域经济在国民经济中的地位是双重性的。一方面，区域经济作为国民经济的子系统，与宏观经济构成部分和整体、局部和全局的关系；另一方面，区域经济自身又是一个有着特定功能的经济系统，其作为一定地域范围内微观经济的集合体，和企业也是整体和个体的关系。基于区域经济的双重地位，笔者认为，区域运行中的利益关系也是层次性的。在第一层次上，国家从国民经济的整 体利益出发，对区域经济活动实施宏观调控，通过产业布局、战略规划和区域政策选择，引导区域经济发展服从于宏观大局，在第二层次上，区域管理主体在国家宏观指导下，通过制定发展规划和鼓励措施自主调节本地区经济发展，促使地区利益最大化。前者是宏观意义的，属于宏观调控关系的范畴，后者则是中观意义的，属于中观调控关系的范畴。法律是利益的天生调节器，当区域经济发展中宏观和中观的利益协调都必须依靠法律来解决时，就决定了对其实施调整的法律结构也必然应呈现出二元结构模式。从经济法部门的结构来看，“不同层次的经济法部门是以不同层次的国民经济协调关系为对象的”[3]。故而，经济法对区域经济的法律调整，应当对应于国家干预区域经济关系的层次化而采取宏观经济调控法和中观经济调控法并行调整的二元调整结构。

二、区域经济法律调整的二元分立与互动

(一)区域经济的宏观经济调控法调整

宏观经济调控法是经济法体系中的重要法律部门，而区域经济的宏观经济调控问题，近年来也已经为我国宏观经济调控法学研究所关注。笔者认为，宏观经济调控法对于区域经济的法律调整，其价值在于两个方面：其一，宏观经济调控法是对区域经济宏观调控行为的法律规范。“只有建立在法律基础上的宏观调控才能像法律制定一样集思广益，富有理性，从而更能认识、体现客观经济规律的要求，更好地进行宏观调控”[4]，“如果某些宏观调控行为在法律上不具有合法性，则在强调法治的情况下，其效力就会受到质疑和削弱”[5]。宏观经济调控法通过对区域经济宏观调控的主体确认及权限分配、区域经济政策的制定和实施程序、国家调控区域经济活动的基本原则和事务范围等问题加以明文规定，并通过相应的违法审查和责任追究机制，以对区域经济的宏观经济调控建立一整套有效的规范、制约机制，进而排除各种干扰区域经济政策制定和实施的人为因素，最大限度地保证区域经济政策制定的科学性和贯彻的有效性。中央和地方经济权限的混乱不清、财权和事权不统一、权力和责任不对称，等等，这些问题的解决，都必须依赖于宏观经济调控法律制度作用的发挥，依赖于严格按照“职能法定原则”建立的宏观经济调控机制的不断完善。其二，宏观经济调控法是国家区域经济政策的法律化。宏观经济调控法“主要表现为国家通过经济政策直接影响市场主体行为选择的法律手段”[6]，体现在区域经济的宏观经济调控领域，主要表现为赋予区域经济政策以法律形式的区域经济政策法律制度。市场经济条件下国家区域经济政策的有效贯彻则更多地需要依靠法律的作用，其规范较多地体现指导性和劝诱性，其内容因区域经济政策的内容而各异，且种类繁多，如特殊区域开发法，落后地区援助法、区际关系协调法等等。 

(二)区域经济的中观经济调控法调整

在现有的经济法结构理论中，中观经济调控法并未获得独立的地位，关于中观调控的法律研究几近于“真空地带”。与党的十六届三中全会提出的科学发展观相适应，加强对中观经济法制化与中观调控法的研究，将是我国经济法学界面临的重大课题。笔者认为，区域经济作为中观经济的重要方 面，在其法律调整中强调中观经济调控法的独立价值，既是对我国经济法结构理论的完善，也是对我国区域经济管理体制的法制重塑。根据对区域经济关系结构的解析，中观调控法的调整对象应当限定为区域经济的内部管理关系，即区域经济管理主体(地方政府)自主调控本地区经济活动之关系，其规范的重点也应当主要是作为调控者的地方政府的行为。因为，与中央政府相比较，地方政府追求社会公益的自觉性似乎更值得怀疑。长期以来，我国地方经济立法中用来规制市场主体的立法和用来规范行政管理主体的立法，始终处于比例严重失衡的状态，地方政府的管理行为始终缺乏有效的法律规范，其行为之不规范亦无以得到矫正和扭转。中观经济调控法的价值和作用在此得以彰显，其通过为区域管理主体设定具体的包括行为原则、决策程序、管理责任等在内的一系列规范，促使其按法定的方式行使管理权限，并要求其经济政策要以公开立法的形式公开、稳定、连续地进行，并严格依据所制定的经济制度实施管理。

 (三)宏观经济调控法和中观经济调控法的良性互动

在区域经济的法律调整中，在宏观——中观——微观的传导机制下，宏观经济调控法和中观经济调控法是紧密关联、一脉相承的法律制度体系，“在传导机制制约下，宏观政策通过中观协调，引导微观经济行为，首先实现一个区域(中观)的经济协调运行，进而形成全国协调的经济运行的活动， 其中间目标则是区域经济目标”[7] 。在区域经济的法律调整中，宏观调控法和中观调控法的关系主要表现为：宏观调控 法是中观调控法的指导。在区域经济的法律调整中，宏观调控法居于主导地位，其对于中观经济立法具有指导意义。宏观调控法旨在以法制促进国民经济的宏观协调和区域经济的共同发展，中观经济调控法则在于维护和促进局部地区的 协调发展，而宏观经济并不是区域经济单位的简单相加，为防止“合成谬误”，区域经济的发展状况必须放在宏观经济整体运行状况的大背景下加以评判，较之于区域经济的局部协调，宏观经济协调显然更具有意义。整体利益高于局部利益，局部利益要服从于整体利益，系统论的基本立场决定了中观经济调控立法必然要以宏观经济调控法为指导，接受其制约和引导。 

中观经济调控法是宏观经济调控法贯彻和实施的基础。宏观经济调控法具有“规范内容的抽象性”“在法律预设当事人的权利义务时，给当事人预留了较大的自由空间”，“对宏观调控的义务主体法律确定的义务也具 有相 当的模糊 性”[6]。因此，宏观经济调控法的要求总是粗线条的，其贯彻和实施势必在中观层次加以分解和具体化。在我国这样一个地域辽阔的国家，地区之间经济的发展极不平衡，要求国家的宏观经济政策普遍适应这种复杂的地区差异，实现直接、有效的调整是不切合实际的，其应当主要从战略布局、远景规划方面加以把握，而将具体和补充的权力留给区域自身。此外，中观经济调控法对于宏观经济调控法还起着创新和补充的作用。对于某些具有创新意义但又尚未成熟的经济制度，可以先通过地区立法，在局部地区加以实践，时机成熟即可在全国范围内普通实施；另一方面，“在不违反宪法和法律原则的前提下，国家要通过地方一级的立法(如省级立法、特区立法、民族 自治地区立法)，下放必要的宏观经济调控权和市场规制权，使欠发达地区从本地的实践出发，制定有利于地区经济振兴的特别法律，从中获得特殊的利益。”[3]

三、二元结构的区域经济法律调整的实践论证

经济发展的区域化和区域经济的发展是世界各国普遍的经济现象，通观世界各国的区域经济法律制度体系，不难发现，其大都具有二元结构之特征。以美日为例，美国政府先后制定了《区域再开发法》、《公共工程和经济开发法》《阿巴拉契亚区域开发法案》等，旨在通过政府的干预促进落后 地区的经济发展，维护宏观经济平衡，与此同时，根据美国的联邦立法体制，美国各州拥有自己的法律体系，除有关赋税、 通商、破产、币制、著作权、发明权、承受各州让与土地、合众国的信用借贷等外，其他方面的立法包括经济管理立法权均由各州独立行使。[8]日本政府先后制定了《国土综合开发 法》、《全国综合开发计划》、《关于东京首都圈建成区控制发展工业法》，以对区域生产力布局进行宏观调整，与此同时， 根据日本宪法规定，日本实行地方自治，“关于地方公共团体的组织及运营事项，根据地方自治的宗旨以法律规定之”，“地方公共团体有管理财产、处理事务及执行行政的权能，得在法律范围内制定条例”，等等。[9]据此，笔者认为，对外国区域经济法律调整的实践加以探讨，对于我国区域经济法律调整的理论研究和实践操作都具有重要的意义。在我国现阶段，区域经济管理的立法实践中也体现着“二元结构”特征。从我国现行《宪法》来看，有关区域经济管理方面的内容，主要表现为对中央和地方的经济管理权限职能划分的规定。尽管现行《宪法》只是从行政性分权的角度规定的，内容过于原则和宽泛，且不具备对跨行政区域的经济区和经济协作的原则性规定，但其毕竟彰显着“二元结构”的区域经济管理和区域经济法律调整的价值取向。与此同时，根据《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，在社会主义市场经济条件下“宏观经济调控权，包括货币的发行，基准利率的确定，汇率的调节和重要税种税率的调整等，必须集中在中央”，但同时，“地方政府可按照法律法规和宏观政策，制定地区性法规、政策和规划，通过地方税收和预算，调节本地区的经济活动”，此规定亦体现了市场经济分权决策和法律调整层次化的实质要求。 

当前，我国的地方立法主要表现为依行政权限划分产生的地方经济立法和基于一定经济区域的特殊性由国家或根据国家授权由地方立法机关制定的区域经济立法，区域立法种类、数量繁多。例如，自国家实施西部大开发政策以来，西部各省都抓住机遇，加强了本地区的经济与相关立法的废、立、改工作，力争为本地经济的腾飞创造良好的法制环境。笔者认为，综观我国的区域经济立法现状，虽有成就，但也存在明显的缺陷：一是受立法权限制约，立法效力仅能涉及本省或本市所辖范围，对于跨地区协作的经济形式缺乏良好的统筹规划；二是立法的行政色彩浓重，行政命令和干预过多，缺乏经济管理的科学性和民主性；三是各地立法之间的冲突严重，缺少普遍适用的规范性，尤其表现为缺乏效力稳定的 基本法、框架法。对此，有学者提出制定地方立法标准法的构想，[10]笔者认为，该法制定的价值无疑会为区域经济中观立法的健全提供基本的制度保证。