结合工业化和城市化进程，2010年2月城乡建设部编制的《全国城镇体系规划》确定北京、天津、上海、广州、重庆为国家级中心城市。从城乡统筹发展角度，国民经济将以五个中心城市为基础确定了区域经济的长期发展规划。在我国经济社会长期可持续发展的重要关键时期，区域经济体正在形成和酝酿之中。经济活动的交叉关系和竞争关系、资源的稀缺性与城乡二元结构的矛盾导致各区域间以各自利益衍生出不同程度的冲突与纷争。伴随着转型经济背景下区域经济发展，为了协调区域经济体发展，协调地方自治与中央间的关系，加强城乡统筹和区域经济法律规制立法研究与探讨无疑将丰富和拓展传统市场经济法制的边界和外延。

     发达经济体在工业化和城市化的过程中，国家地区之间发展不平衡是一种普遍存在的情况，欧美各国政府都通过法制化道路或成文法方式对区域平衡发展加以规制。

（一）英国与法国区域经济法律政策的实证分析

     欧盟老牌资本主义国家英国在工业化和城市化发展过程中，经济区域性发展差距表现的较为突出。英国政府成为西方国家中最早通过政府制定区域经济立法来干预和解决区域发展差距问题的国家。英国为促进区域经济协调发展和维护社会公平颁布了《工业转移规划与青少年转移规划》、《特别地区发展与改善法》，设立“特别地区”——威尔士南部地区。旨在解决巨大的区域发展差距，〔1〕另一方面，为鼓励企业向落后地区发展，1945年颁布以《工业布局法》为核心，通过实行工业发展许可证制度，对繁荣城市地区建立大型工厂实行了一定控制，鼓励他们在落后地区发展。同时，英国政府在区域经济立法过程中着重发展社会中介组织的作用，通过立法鼓励各种政府背景的企业协会和区域经济体的社会经济发展机构的设置。为各类投资资本提供区域经济内的经济咨询服务。从区域经济行政管理体制，英国区域经济由中央政府推进与落实，具体实施区域经济宏观调控与市场调节法律制度。与此同时，英国中央政府也强调地方政府在区域经济发展过程自我管理作用。区域经济政策主要采取的是法制化、民主化和程序化并重的手段。允许地方设立区域政策执行管理结构，区域经济政策制定出现了民间咨询、公众参与和政府组织相融合的局面，充分体现了经济政策民主制定机制。

     作为欧洲一体化发动机的法国，其区域经济立法更强调通过财政、贸易政策体系调整区域经济发展，缩小不同地区经济社会差距。譬如，经济政策强调产业许可制度，采用工业许可证等区位控制措施；区域财政立法集中于制定投资补贴，就业补贴等，引导企业向高失业区迁移，保障区域经济体就业。另外，法国区域经济立法还关注市场交易过程中对交易安全和提高交易便利化的法律规则的制定。法国《区域发展公共服务法》通过为落后地区企业提供非金融性帮助。譬如，地方性商会为在上述地区投资的商事企业提供“从市场研究与规划到收回货款的实务咨询”；为企业“技术创新与开发、技术转让、管理革新”等方面提供帮助和咨询；为民间性商会和政府性公共服务职能部门在环境保护和欧盟贸易活动规则方面提供咨询服务等。

(二)美国协调 “滞后地区”区域经济发展的经验考察

     美国曾经是一个区域经济发展很不平衡的国家，其经济区域由北部、西部和南部三大区域构成，工业化初期北部工业区领导南部农业区是当时美国经济发展的一个重要特征。为了解决区域经济不平衡所带来的严重问题，从20世纪50年代开始，美国联邦政府加强了区域经济立法活动。首先，美国政府于1961年颁布《区域经济发展法》，根据该法成立了地区经济发展局，这是第一部工业化和城市化阶段促进所有困难地区经济协调可持续发展的综合经济政策规划。在《区域经济发展法》的基础上，1965年美国议会通过了《公共工程和经济发展法》，并在地区经济发展局的基础上组建经济开发署，该法案旨在通过深化财政援助、规划指导和技术服务等途径，促进困难区域经济体的协调可持续发展。此后，美国政府还颁布特殊区域经济体自治发展的特别法案。譬如，1965年议会颁布了《阿巴拉契亚区域发展法》等相关区域发展自治法，并成立了区域发展委员会，以加强对落后地区经济援助和发展。〔2〕

     美国政府在城市化和工业化中后期为了协调地区经济社会不平衡发展，区域经济法律规制奉行的“凯恩斯主义”经济理论：区域经济政策坚持以市场导向为主与政府适度宏观干预相结合，实行的是一种市场自由流动的区域宏观调控政策。联邦政府的区域经济政策旨在强调地方政府提高公共服务能力，通过增强地方政府向市场提供公共产品能力促进区域经济体贸易自由化和便利化。另一方面，美国联邦政府通过转移支付制度，将高收入区域体的一部分财政收入转移到低收入区域地，从而缩小区域体之间的收入差距。从区域经济立法方面来看，联邦政府和地方政府通过完善区域经济立法增强公共财政的透明度，旨在使公共财政用于公共产品支出来促进区域经济体市场健康发展。联邦政府与地方政府的财政支出主要用于公共医疗卫生、收入保障、教育培训、就业和社会服务、交通等公共服务领域。

(三)日本扶持落后地区区域经济可持续发展法制化道路

     二次世界大战后，日本在工业化与城市化过程中同样呈现区域经济的 “二元结构”，日本政府从国家政策和整体利益出发，通过区域经济立法保障对落后地区经济的扶持和救济。先后颁布了《国土综合经济发展法》（1950年）、《新产业城市建设促进法》（1964）、《国土利用规划法》（1974年）、《工业再配置促进法》（1972年）、《高技术工业集聚地区开发促进法》（1979年）、《特定产业集聚促进法》（1988年）等有关的法律法规。〔3〕这些区域经济法律法规为引导工商业向落后区域经济体转移，振兴地方经济产业起到积极作用。

     上世纪五六十年代后，日本从自身国土资源与自然资源匮乏的现实考虑，日本将区域经济、城乡发展规划、国土整治有机结合，在平衡城际发展和缩小区域经济体差距的同时，有效地利用日本有限的自然资源。在区域经济与产业发展方面，充分利用经济结构调整和产业科技化的机遇实现了区域经济平衡发展的目标。日本在东京、大阪、名古屋建成了工商业为主导的三大区域经济体都市圈。通过资本、劳动、科技等要素适当的区域配置，实现了日本落后地域的经济均衡可持续发展。

二、国外经验对完善我国城乡统筹模式下区域经济立法的借鉴

     国外发达经济体在完善现代市场经济体系过程中均将“区域经济协调发展”作为一剂灵丹妙药。概括而言，欧美日区域经济协调可持续发展立法有着下列几个方面值得我国城乡统筹背景下区域经济立法学习和借鉴：

     1、各国区域经济立法普遍遵循阶段性、前瞻性、针对性特征。譬如，在工业化和城市化发展的不同阶段，发达经济体制定的区域经济政策有所差异：工业化与城市化初期，发达国家区域经济法重点关注产业转移与管制、区域金融支持政策制定、国土城乡统筹规划等；而在工业化和城市化中后期，欧美区域经济政策更强调环境保护、社会保险与失业救济、区域内中小企业发展、区域经济科技扶持等议题。我国区域经济立法应当结合工业化和城市化的进程，确定城乡之间促进区域经济发展政策目标。在统筹兼顾的基础上增强促进区域经济发展的前瞻性和规范性。

     2、加强和健全区域经济立法活动，通过统筹兼顾的方式制定各项法律政策。在区域经济宏观调控中，把各项制度纳入成文法轨道。譬如，美国政府对落后地区经济发展的援助置于严格的立法过程之中。对落后地区的援助主要是根据国会通过有关的法律，制定详细可行的援助计划。同时，国家为促进区域经济可持续发展加强区域经济法律政策的制定。针对市场监管、金融支持、产业发展、农业发展、国土城乡规划、环境保护、社会保障与就业制定区域经济基本法的和不同层级专项性法律政策。

     3、针对不同地区间经济的差距，建立规范化区域性宏观调控法律制度。按照功能法定化、效果公平化原则，确定区域经济体内地方政府实施宏观调控的权限、方式和手段等，并建立相应的协调机制。

     4、欧美日各国在制定专项性区域经济发展法的同时，成立专门的区域经济体协调机构。一方面，专门的区域经济体协调管理机构、执行机构的设立，为区域市场的交易行为提供了法律规范依据，使区域经济发展受到公权力的监督，同时保障了各项区域经济法律政策的落实；另一方面区域经济体协调机构能够起到地方政府和中央政府沟通的桥梁，通过官僚机构民主化使得区域经济发展可以有条不紊的展开。保证公共利益和社会弱势群体的利益不受到侵犯。

     我国在工业化过程中已经积累了一定社会财富，市场经济体制正在加速健全。笔者认为我国正处于工业化和城镇化迅猛发展的关键时期，通过城乡统筹的方式促进区域经济协调发展是完善社会主义市场经济体制的重大新课题，加强区域经济立法也是我国社会主义市场经济法律制度建设的一个重要组成部分。制定区域经济协调发展的各项专项性法律政策必须大胆借鉴和吸收国外成功的立法经验。〔4〕凡是发达经济体区域经济立法的成果和经验，在适合我国的实际情况下，应大胆尝试。同时，区域经济法律政策的制定要以我国国情为依据，考虑到政治、经济、文化因素和历史传统的制约和影响，不能盲目照搬外国的做法。

     改革开放以来，我国在规范市场经济立法方面作出了巨大的努力，但是有关区域经济发展（尤其是西部落后区域体）、城乡统筹发展方面的法律法规没有系统、全面的阐述。关于区域经济法律研究的成果也屈指可数。在市场经济活动中，由于中央政府和地方政府、地方政府之间的利益关系没有区域经济政策协调，诸如“地方保护主义”之类的区域经济冲突不断。

     近些年来，以长三角、珠江三角、环渤海湾到东三省、湖北省内的武汉城市圈、大中原、长株潭、成渝地区等区域经济合作和区域经济一体化也只是“只刮风不下雨”。区域经济一体化只停留在契约性的合作协议层面，没有太多可供适用和实施的区域经济法律政策文件，也没有针对区域经济发展规划的立法规划和统筹兼顾的职能协调机制。区域经济问题本身不属于纯粹的经济问题，而是一项法律社会问题。区域经济发展应当从宏观经济政策和市场交易法律制度层面思考，通过现代法治化国家的立法技术促进我国现阶段社会经济体制深化改革。

三、构建我国城乡统筹区域经济法的启发与思考

     伴随着中国特色的社会主义市场经济的深化发展，“城乡统筹”和“区域可持续发展”是完善和健全我国市场经济必须解决的两大任务。笔者认为实现城乡统筹的可持续发展和构建更高水平的社会主义市场经济体系必须通过经济体制的改革和经济发展方式变革予以实现。统筹城乡发展背景下加强区域经济法制化建设是实现更高层次市场经济的一种有益探索。结合现代经济法和商事法的性质和特征，我国区域经济法应当坚持下列立法价值趋向。

（一 ）保障交易安全和交易效率

     社会与经济管制是国家权力介入经济活动传统思维的惯性结果。〔5〕西方现代经济法制发展向我们昭示着经济立法活动是借助国家公权力的权威性和强制性实现私法目的的一种制度，公权力发挥作用的结果必然会对社会和经济进行一定程度的干预。譬如，通过商事主体或者营业登记制度，国家会利用登记来干预市场的自由交易。诚然，国家经济立法对商品经济的介入旨在保护交易安全和经济活动中信赖利益，而不是将公权力凌驾与私权利之上。通过经济管制，国家可以监督经济主体是否具备从事某项市场交易活动的条件，经济管制可以实现对市场经济活动中交易安全和经济秩序的维护。同时，经济立法活动也必须考虑经济制度设计不可能无所不为，特别是经济制度所担负的特殊功效。〔6〕譬如，商事交易的信息公示制度在保护交易安全同时，也实现了降低交易成本、提高交易效率的目的。区域经济法作为经济法的发展和衍生，依然要奉行经济法在保障交易安全和维护交易秩序方面的基本理念。

（二 ）区域均衡发展原则

     改革开放以来，通过“计划经济体制向市场经济体制”变革实现了经济的迅猛发展。同时，社会经济发展过程中城乡居民之间的巨大收入差异和社会福利差异也使社会矛盾尖锐和经济发展方式备受质疑。城乡之间的收入鸿沟在扩大；区域经济内中心城市的高速扩张带来了拥挤和低效，城市内部也出现了“城中村”现象；一些中小城市在工业化过程中产业结构和城市布局不合理导致资源配置效益下降。而以北京、上海、广州、深圳等为代表的中心城市聚集了过多的社会资源，形成大量流动人口。工业化过程人口的膨胀导致些城市土地、环境、水资源难以承受，社会功能的正常运转受到挑战。

     面对城市化和工业化过程中呈现的经济社会问题，通过区域经济法体系构建有效组织、计划、协调、控制区域经济活动，运用综合社会法律规制整体加以考虑。譬如，通过区域经济城乡统筹规划法律制度形成区域经济中心城市、一定数量的中小城镇以及广大自治乡村地区所组成区域体之间和谐可持续的发展环境。通过合理组织体系内各城镇之间、城镇与体系之间以及体系与其外部环境之间的各种经济、社会等方面的相互联系，避免区域经济内自然资源、人口环境、社会公共服务之间的不平衡。

     从各项中央经济政策来解读，我国区域经济发展的基本思路是实施西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先实现现代化的区域经济发展的战略布局。诚然，区域经济法律制度的构建必须结合我国社会经济的现状，综合考虑发达地区性与落后发展地区的差异。统筹当前整个国家的全局利益和兼顾地区利益，整合区域经济体内各项经济要素制定符合全国经济宏观决策权和地方自治相衔接的区域经济规则。具体而言，区域经济法应当分析资源环境承载能力、城市化发展现状和未来发展规划，统筹区域经济内城乡一体化、人口布局、国土利用有序推进城市化与城镇化，确定不同区域经济体的不同经济发展政策。

（三）提供公共服务和公共产品

     从“可持续”社会经济的发展的角度思考，公权力机关必须清晰认识现代公民社会政府经济管理职能，切实履行市场监管与公共服务的经济法制化职能，通过法制化的道路实现政企分开、经济监管与市场自治分离，保证法制政府的“公共性”角色定位。西方现代经济法制社会的成功经验向我们昭示着创新基本公共服务体制机制的重要性：现代公民社会需要政府在管理经济社会时应本着“统筹兼顾”的方式，建立制度化的信息反馈和民主决策机制，真通过以政府提供公共产品和公共服务为主导，市场交易主体有序竞争实现社会经济成果均等化供给模式。

     现代宏观经济学和经济行政法理论认为，公权力代表政府管理部门不能直接从事微观经济活动，公权力机关在市场经济活动起到“守夜人”角色，旨在弥补市场缺陷。〔7〕现代经济法不仅是宏观经济政策法，更是一部公共服务法和公共资源产品法，经济法的职能是通过经济立法为市场交易活动提供公共服务和公共产品，确保商品交易活动有序开展；区域经济法理论强调各个地方在运用区域经济政策时应当结合国情针对本地区设定各种经济服务和经济产品培育区域市场，弥补区域市场自由流通缺陷、防止区域经济无序竞争。譬如，各区域体应结合本地区经济特点在国家立法授权的范围内制定符合自身社会经济特点的金融、土地管理、财政税收、社会保障、商事登记、商事交易等宏观经济法律制度。

（四）统筹城乡背景下的社会本位

     随着经济改革的不断深入和社会分化的日益加剧，综合解决社会经济发展中各种矛盾和冲突是中国法制化道路无法逃避的课题。经济体制改革的过程中，区域经济发展不平衡与城乡分割的二元社会相伴而生。区域经济协调发展必须解决城乡二元结构存在的社会学问题。

     在构建和谐的公民社会过程中，由于经济总量的快速增长，城市与乡村、地区之间、区域经济体之间的差距都呈现扩大态势，城市化过程中不同阶层之间的消费能力和收入差距也在扩大，“上学难”、“看病难”、“住房难”等经济社会问题日益突出。从社会公平正义的角度分析，公权力机关应当通过经济社会法律制度的介入维护社会公益性的价值底线。在我国经济社会正进入到更复杂的发展阶段时，经济法更应当强调“社会本位”基本价值趋向和“统筹兼顾”的立法调整方法。区域经济法立法作为经济法的分支同样要秉持“社会本位”的精神，通过“城乡统筹发展”模式和综合社会法律规制是使任何社会公民都获得最基本社会保障和城乡之间均等化的公共服务产品。譬如，区域经济法律构建过程中，应当建立公共财政体制。公共财政收支运作的要立足于为全社会提供公共产品和公共服务。通过建立公共服务投入机制，革新政府公共支出结构，把有限的公共财政资源优先用于基础教育、基本医疗和公共卫生、基本社会保障、公共就业服务等基本公共服务领域；建立规范的转移支付制度，确保区域经济体内部任何城乡居民享有均等化的基本公共服务。

     区域经济立法应当从终极关怀的目标出发，吸收社会法理念关注民生和民权。〔8〕全体社会成员至少都能达到最低经济利益分配。城乡统筹背景下“社会本位”实施有效与否直接影响到社会稳定，特别关注进城农民工、失地农民、耕地农民的社会保障问题，才能真正实现社会公正，建立均富的区域经济关系。