陈婉玲｜区域经济法命题的制度空间和基本框架

文摘 2024-10-18 08:26 上海

【编者按】区域经济法命题是法律与经济关系在新时代的演化，是区域经济发展不平衡不充分的基本国情与国家实施区域协调发展战略综合驱动的结果。区域经济法治体系的建构在坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面推行依法治国新时代治国方略背景下具体重要时代意义。我中心陈婉玲教授近年来带领团队致力于“区域经济法”理论的系统性研究，产出一系列成果。《区域经济法命题的制度空间与基本框架》（载《经济法研究》第25卷）是陈婉玲教授对该命题研究范畴的框架性思考，也是其＂区域经济法”基础理论研究系列论文的基础性开篇，本期“中心成果”特发布此文以共襄思考，期待更多的专家学者关注我国区域经济协调发展的法治建设与理论创新。

区域经济法命题的制度空间和基本框架

一、区域经济法命题的时代背景

二、区域经济法制度建设使命：机制的法制化

（一）市场一体化发展机制的法制化

（二）区域合作机制的法制化

（三）区域互助机制的法制化

（四）区际利益补偿机制的法制化

三、区域经济法的立法进路与基本框架

（一）“法源性区域政策”向法律的转化

（二）顶层设计:《区域协调发展法》的制定

（三）区域经济法服务区域协调发展的“三层框架”

四、结语

一、区域经济法命题的时代背景

基于我国经济法产生和发展与经济体制改革进程相互作用的路径依赖特质，现阶段提出“区域经济法”命题，是区域经济发展不平衡不充分的基本国情与国家实施区域协调发展战略综合驱动的结果。第一，在坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面推行依法治国新时代治国方略背景下，运用法律思维和法治方式解决经济发展问题是国家治理体系的题中之义。市场经济就是法治经济，一国经济发展尤其离不开经济法调整，这已是被充分论证不需赘述的事实；第二，我国国民经济发展已由非均衡发展进入了区域协调发展阶段，经济发展模式和价值理念发生了一些新的变化，区域问题、区域关系和区域结构等新的经济现象与经济关系需要法律的调整，这是区域经济法命题的时代背景，即提出区域经济法命题的问题意识；第三，传统经济法理论与实践对区域经济协调发展的时代特质回应不足，需要尽快完成部门法传统思维的转向和观念更新，这是区域经济法获得命题正当性的理论前提。

根据地理学，空间关系和空间差异构成了区域或地区的质的规定性，区域经济现象源自于空间作为一种生产方式所产生的空间生产现象和空间关系。在区位特质、资源禀赋、资本挟持和权力主导下，区域作为生产关系发生的场域，容易陷入片面的生产逻辑，出现空间经济秩序与空间利益关系的异化，导致区域经济发展的不平衡、不充分。区域经济发展不充分即因地理区位、资源禀赋、社会化大生产以及空间规划等而出现的区域内部发展问题，表现为各类“区域问题”即“区域病”的出现；区域经济发展不平衡则是空间资源和发展利益分配关系不平衡，表现为区域差异与区域分化，其直接后果是区域经济结构的失衡。可以说“近代以来人与人之间的不平等，更多的是以区域不平等的方式呈现”，因此，空间不正义是区域协调发展中的核心问题。基于生产和生活空间资源的稀缺性，必然要解决配置效率与公平的平衡问题，即和谐的空间秩序和空间关系成为人类追求平等权益和幸福生活的新时代价值追求，区域协调发展被上升到国家经济发展战略层面加以考量。

实施区域协调发展战略是在中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央紧扣我国社会主要矛盾变化，按照高质量发展的要求提出的重要战略举措。区域发展问题包括经济、社会、文化诸多领域，而区域经济的协调发展是区域发展的核心问题，在中国式现代化建设进程中，区域经济发展是我国建设现代化经济体系的重要构成，区域经济治理则是国家治理体系的重要部分。二十几年来，从缩小地区发展差距的振兴东北老工业基地、促进中部崛起、西部大开发等区域倾斜性发展政策，到优化国土空间布局，引导生产要素跨区域合理流动，乃至各种特殊经济区、主体功能区、城市群和经济带的形成，从政策工具的运用看，国家调整区域结构、解决区域问题、促进区域协调发展的各种推动措施层出不穷。2018年11月18日，中共中央、国务院颁布《关于建立更有效的区域协调发展新机制的意见》（以下简称《意见》）对促进区域协调发展的机制框架进行了全面总结。党的二十大报告更是提出深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，促进区域协调发展的“四大战略”。区域协调发展战略从整体主义出发，以维护社会整体利益为宗旨，以保障全体人民公平发展、实现全体人民共同富裕为目标，其战略意涵、实现路径与经济法的制度功能和价值追求相契合。经济法作为与经济体制改革和经济建设联系最为密切的部门法，拥有积极参与市场经济治理的现代法特质，理应对作为现代市场经济组成部分的区域经济现象及其法制诉求做出回应。目前，我国区域经济法制建设和理论研究仍存在以下问题：

第一，政策依赖性强，区域经济法治观念尚未完全建立。区域协调发展战略的实施着力于区域秩序的治理和区域关系的调整，这一方面需要依赖各种治理手段和激励措施根除“区域病”，促进“问题区域”经济的充分发展；另一方面，必须通过区域之间的利益调整实现资源分配的公平与正义。针对区域经济发展中的空间失序与空间关系的不协调问题，区域经济政策作了积极回应。长期以来，区域政策作为国家干预空间经济的重要手段，在国家宏观调控系统中扮演了极其重要的角色，成为国家解决国内区域发展不平衡不充分问题的重要方案。在实践中，为了解决区域协调发展中的利益问题，从中央政府到地方政府出台了大量政策与指导性意见，这些政策意见虽然能够起到战略引领和行动宣示的作用，但政策的不稳定性和“泛化”现象影响其领导力和执行力的有效落实，在具体行动中，政策已逐渐显露协调能力不足、贯彻落实粗放浮夸、政府权力膨胀等弊端。大量的政策治理工具干预区域生产，协调区域利益关系，本质仍然是传统权力主导型治理思路，容易陷入“口号治理”和“表态工程”窠臼。由于缺乏区域政策法律化的理论指导和实践经验，区域治理的法治思维尚未形成，法治工具的运用尚未进入各级政府的治理视野，国家区域协调发展战略实施从初始的“探索尝试阶段”转向“经验转化与制度定型阶段”受阻。

第二，立法反应滞后，一些成熟的做法不能及时转化为制度设计，我国区域经济立法未能适应区域经济发展的需要。例如，改革开放以来，为了适应经济建设的需要，我国突破“行政区经济”桎梏，设立了一些具有独立目标函数和经济功能的“特殊经济区”。从各类经济特区、产业园区、综合实验区和自由贸易区到长三角、京津冀、粤港澳等跨省际的大区域，这些区域通过国家正式批准获得特殊地位，享受差异化优惠政策，展开轰轰烈烈的创新实践，积累了丰富的区域发展经验，成为促进社会经济发展的增长极，它们对法治建设有着更加迫切的特殊要求，亟需将其先行先试各种机制模式和特殊需求上升为立法；又如，多年来我国自上而下逐步推进东西部扶贫协作、对口支援、区际应急援助等区域互助工作，逐步形成了较为成熟的的区域互助机制，但这些互助机制强调通过政治性安排实现援助政策目标，由于缺乏立法规定性，区域互动权利义务分配模糊，协作程序不清，需要推动合作互助动力从“政治动员”向“制度激励”转型。

第三，学科关注度低。经济法理论研究未能适应区域经济法治诉求。当今中国社会正以巨大热情进行区域治理实践，法学界亦对国家的区域治理和制度创设作出了积极回应，其中以法理学与宪法、行政法学的研究最为活跃。产出一大批在区域法治领域有影响力的学者和成果，如汪习根、公丕祥、叶必丰、王春业、周叶中等教授。整体来看，区域法治作为历史的存在，是国家治理体系的有机组成部分已成法学研究的共识。但“区域法治”在经济场域有不同的研究视野，其以区域经济利益合理分配和区域经济发展权保障的制度建设为要务，以实现国家区域经济的协调发展为最终目标。诚如有学者指出所言：“空间正义是区域协调发展战略的现实驱动力和目标追求，其实现有赖于整个法治体系融通作用，其中经济因素作为引致空间正义问题最具基础性的原因，决定了以干预经济为内容的经济法在空间正义的实现中具有关键的功用”。目前，受到根深蒂固的经济法宏观调控和微观规制二元维度“框定”思维的自我约束，区域经济作为上承国民经济总体、下启微观企业的中观经济地带尚未进入经济法观察视野，经济法理论缺乏将区域经济问题作为系统性问题进行思考的学术传统。

二、区域经济法制度建设使命：机制的法制化

相较于传统经济法对经济总量的调控和竞争秩序的规制，区域经济法需要重点关注区域经济发展的不平衡不充分性的利益调整问题，以“差异性、均衡性和整体性”理念对区域经济法制问题进行体系建构和法理支持，推动区域协调发展机制的制度化。自党的十八大以来，各地区各部门围绕建立健全区域合作机制、区域互助机制、区域市场一体化、区际利益补偿机制等方面进行积极探索并取得一定成效。为全面落实区域协调发展战略各项任务，促进区域协调发展向更高水平和更高质量迈进，《意见》集中对促进区域协调发展的战略统筹机制、市场一体化发展机制、区域合作机制、区域互助机制、区际利益补偿机制、基本公共服务均等化机制、区域政策调控机制和区域发展保障机制八大创新机制做了全面的诠释，并提出推动区域协调发展法律法规体系建设，研究论证促进区域协调发展的法规制度的政策信号，区域协调发展法治化将是下一步区域协调发展战略深化实施的关键环节。机制是实现某种目标的方法、技术或者路径，其是解决问题的一种具体决策；而制度才是调整社会关系最为权威的规则体系，机制的运行需要制度的约束。区域具有相对独立的财权与事权，存在利益诉求和区域竞争，无论是区域协调发展的促进机制、保障机制还是利益分配机制，都需要法律的权威性制度安排。当下，区域经济法最为紧要的制度建设使命是尽快将实践中行之有效却且有迫切制度化需求的区域协调发展创新机制转化为制度规范，为区域协调发展战略的法治化提供制度支撑。

（一）市场一体化发展机制的法制化

市场一体化既是全球化背景下国家、地区从孤立封闭到开放合作的发展模式转变，也是主权国家内部寻求经济结构优化升级、打造经济高质量发展的战略驱动，其目标指向在打破经济壁垒与歧视的基础上实现经济联系与流通，增强经济体之间的优势互补和整体经济效益，促进城乡区域间要素自由流动。自20世纪八九十年代上海经济区（长三角）、珠三角、环渤海经济圈，到如今京津冀协同发展、长三角、珠三角等经济一体化上升为国家战略，区域经济一体化已成为我国区域经济发展的显著特点，是打通制约全国统一大市场经济循环和要素流通关键堵点的战略性实践。市场一体化是推动区域经济一体化发展的重要动因和核心任务，显然，我国目前正在积极推进的各类区域经济一体化建设工作，实际上都是在为全国统一大市场的形成总结经验并创造条件。近年来，在国家实施一体化战略的政策推动下，各地关于市场一体化的政府行动和实施方案方兴未艾，尤其在（1）实施全国统一的市场准入负面清单制度，消除歧视性、隐蔽性的区域市场准入限制；（2）探索建立规划制度统一、发展模式共推、治理方式一致、区域市场联动的区域市场一体化法治，促进全国统一大市场形成；（3）打破劳动力、土地、科技、能源资源等要素的市场壁垒，培育区域交易平台，完善各类资源权益（用水权、排污权、碳排放权、用能权）的市场化交易制度，促进要素跨区有序流动、按照市场需求进行空间配置等方面进行了深入有效的创新实践，积累了一定的经验模式，亟需提供制度保障。

目前，各地在贯彻落实一体化国家战略的实践中对“一体化”存在一定认知误解，或将其等同于区域发展的“同质化”，或直接演化为政府的“一致行动”，甚至对产业布局进行“人为分工”，区域经济一体化出现“去差异化”、政策化、脱离市场的权力经济异化的趋势，亟需对其进行理念纠偏。消除市场分割，破除区域壁垒不是通过地方政府间的协调机制使壁垒联合而形成的更大范围内的壁垒，而是通过法律制度的介入限制地方政府对市场的权力干预、保障市场主体基本经济权利、健全要素自由流动的权利基础及交易规则体系，促进市场竞争机制的充分发挥。因此，应确立由权力经济向法治经济的基本面向，这是区域经济一体化法治命题为区域经济法创制的广阔研究空间。

（二）区域合作机制的法制化

区域经济合作是生产社会化和经济一体化的必然趋势。生产要素的不完全可分性以及产品与服务的不完全流动性，共同决定了产业在不同空间布局后的成本与收益，也即区位优势。为了维护共同的经济利益，区域间需要采取合作性经济政策，或实现专业化分工与产品交换，或成立经济联盟，或建立区域性经济集团。现阶段我国区域合作实践较为集中的区域有（1）京津冀地区、长江经济带、粤港澳大湾区等区域经济合作，其主要表现为产业分工、基础设施、公共服务、环境治理、对外开放、改革创新等协同联动；（2）长江经济带、珠江－西江经济带、淮河生态经济带、汉江生态经济带等重点流域经济带上下游间的合作，其主要涉及到上下游毗邻省市规划对接，流域基础设施、环境准入标准，生态环境保护的共建共治；（3）晋陕豫黄河金三角、粤桂、湘赣、川渝等省际交界地区的合作，其正在探索建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制。

目前，区域合作已成为各地应对经济风险、摆脱恶性竞争，增强区域竞争力的重要手段，无论是损益型、共享型还是比较利益型合作模式，地方政府往往通过签署合作协议、合作备忘录的形式对区域共同面临的发展问题提出解决方案并开展集体行动。但区际协议的缔结主体以省政府及下属部门为主，一般借地方行政首长联席会议为契机进行集中签约，具备“以政府为合作代表、以外部政治命令为合作动力、以科层结构发挥监督及协调作用”的特征，本质上仍是一种区域政策治理模式，与美国有着《宪法》作为效力背书的州际协议并非同质。由于协议仅靠地方政府间的信任与科层关系维系，违约成本几乎为零，区际协议往往沦为松散的“握手协议”。协议落实“上紧下松”、协议内容避重就轻，契约条款过于原则抽象，缺乏可操作性和必要的约束等使得区际协议难以完成达到区域合作的功能期待。因此，立法应抓紧区域合作规则体系的构建，明确区域协调范围、协调原则、组织机构、协调方式、利益补偿、争端解决机制等，通过规则的统一或互认促进区域间要素自由流动，为区域经济协调提供法律制度支撑。

（三）区域互助机制的法制化

长期以来，为缩小区域发展差异，我们通常采取东西部扶贫协作、对口支援、对口帮扶等区际区域互助机制促进存量利益的区际转移，帮助欠发达地区或者发生突发灾难事件地区提升发展能力，这种基于“命令与服从”的单向度区际互助模式在解决区域性整体贫困、实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标中发挥了关键性作用，但实践中也遭遇诸多掣肘。如互助的被动性问题，大部分区际帮扶行动的启动和推进多依赖于中央政府的顶层决策和上级政府的行政命令，区域互助关系的建立也主要依靠中央或上级政府的临时安排，区域对基于何种义务开展合作互助项目缺乏认知，合作互助权利义务分配模糊，区域间互助的内生动力不足；再如，缺乏制度激励的单向利益分配方式反复运用，受援地对外力的依赖易产生发展惰性，而支援地的援助行动易产生机会主义倾向。如何坚持“输血”和“造血”相结合，建立长效普惠性的扶持机制和精准有效的差别化支持机制是现实问题。

目前，我国脱贫攻坚已取得全面胜利，但如何巩固拓展脱贫攻坚成果，加快补齐基础设施、公共服务、生态环境、产业发展等短板，加快推进脱贫地区乡村产业、人才、文化、生态、组织等全面振兴仍是未来的工作重点。以承接产业转移示范区、跨省合作园区等为平台，支持发达地区与欠发达地区共建产业合作基地和资源深加工基地，建立发达地区与欠发达地区区域联动机制，先富带后富，促进发达地区和欠发达地区共同发展将是区际互助机制的新模式。区际互助本质上是一种特殊的资源配置方式，为保证资源配置的正当性与有效性，增强区际互助主动性和执行力，必须将这种的区际互动关系上升为稳定的制度安排，把政治服从转化为法律义务，推动双方构建长期合作的互助型关系。应当重塑动力机制，建立一套基于合作的区域合作互助法律机制，通过法律明确合作互助双方利益互为让渡的权利义务，鼓励受助主体发挥比较优势，对援助主体提供相应利益回馈与激励，如稀缺资源供应优先权等，将双方基于互信的合作互助意愿固化于正式的法律制度规范之中，实现“被动政治动员”关系向“能动利益联盟”的转变。

（四）区际利益补偿机制的法制化

受生态环境的连贯性、市场的开放流动性等因素的影响，区域行为外部性及利益外溢现象客观存在。如基于禀赋差异、区位特点和国家整体发展战略需要，我国生态保护区、水源涵养区、粮食主产区和资源富集区等功能区域承担着生态保护、修复与资源输出的责任，必须在生态、环境、资源利益上做出一定的牺牲，或让渡自己的经济利益，或放弃自己的发展机会，或开发受到限制与禁止，由此产生利益流失和外溢，与生态受益区、粮食主销区、资源输入地之间因利益关联而产生利益损益关系。长期以来，对因区域利益外溢造成的利益减损和发展贫困，主要采用财政转移支付等纵向调控手段给予直接扶持与救助，忽略互有损益关系的区域间的横向利益补偿问题。区际利益补偿以公平负担为原则，以区域间互有明确的利益损益关系为前提，由受益区对做出特别牺牲或付出代价的受损区的利益减损予以补足或抵消。

目前，“区际利益补偿机制”作为区域协调发展的创新机制，已经获得国家政策确认。从“十一五”正式推动主体功能区建设以来，国家多次强调建立健全“区际利益补偿机制”的政策目标，《意见》更是明确提出了建立健全“区际利益补偿机制”的三个基本方向，这意味着基于“谁受益谁补偿”的区际利益补偿作为国家促进区域协调发展的重要机制，已在客观上为受损区获得补偿提供了政策依据。区域政策以鼓励和倡导为工具，并没有明确受损区的利益请求权。实践中，当损益关系发生时,由于缺乏权利话语和义务约束，区际间横向补偿只能依赖上级政府推动，补偿权利义务主体不明确，补偿方向混乱，行为不连贯，标准不统一，无法获得长效。亟需以政策补强路径实现区际利益补偿机制的法律创制，以法律肯定性规范的“约束力和确定力”弥补区域政策的“领导力和执行力”。

除了上述区域协调发展创新机制的制度化之外，促进区域资源要素有效配置的区域资源权属交易机制也亟需制度层面的固化。长期以来，我国区域政策强调资源的自然属性，忽略其资产属性；强调国土空间的行政规制，以国家权力分配自然资源，较少考虑区域的资源或环境权利，区域对资源拥有的财产性权利呈弱化态势。2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，针对自然资源资产所有者不到位、权责不明晰、权益不落实等问题，提出积极推动自然资源资产所有权与使用权分离，落实产权主体，创新自然资源所有权实现形式的意见，这意味着区域作为事实上的“产权主体”，拥有以本区域的经济利益为决策依据，独立安排本区域的资源利用活动的权利。法学是权利之学，权利是法学的基石范畴，虽然区域协调发展的许多实现机制为国家政策所确认并在实践中付诸实施，但未权利化则使得机制落实随意性、不确定性。改革的意涵需要法律的确认。另外，区域发展保障机制中的区域规划编制管理规范、区域发展监测评估预警体系的建立，乃至区域协调发展的内涵、战略重点和方向，区域政策制定、实施、监督、评价机制，地方政府及其部门以及社会组织、研究机构、企业在推进区域协调发展中的责任和义务等，都亟待通过建立健全区域协调发展法律法规体系加以明确。

三、区域经济法的立法进路与基本框架‍

区域协调发展战略作为国家发展战略，它的法律体系建构是国家保障义务。区域经济法制是区域法治的重要内容，也是直接决定区域法治效果成败的关键考量因素。作为单一制国家，由中央政府统一制定区域政策是解决区域问题、促进区域协调发展的主要路径，而将区域政策转化为法律，建立健全国家层面的区域经济立法是推动区域经济法治建设的基础性工作。基于我国区域经济发展迫切的法制需求，曾出现“提速式”“法律政策化”“软法包容”与“冲突法”四种区域经济法制进路的讨论。从区域经济法的制度建设看，其法律制度设计主要有两种途径，即区域经济政策法律化路径与区域经济法律创制路径，需要对两种路径的逻辑进路分别展开充分研究，并梳理两者的分工关系。

（一）“法源性区域政策”向法律的转化

诚如上述所言，政策已然成为我国区域经济最主要的治理工具，我国区域协调发展战略的实施具有强烈的政策依赖性，治理工具路径依赖机理是，一种治理工具出现并被频繁使用后，将产生自我强化现象，治理结构、治理过程等一系列机制沿着初始路径逐步调整直至成熟，外部环境日益成为适合自身生存的生态场，最终形成固定的治理模式。无论国际还是国内，区域政策都是调整区域发展问题最重要的工具手段。20世纪20-30年代，为解决落后区域的长期贫困和萧条区域的持续衰退，西方发达国家的区域政策开始萌芽。我国区域政策始于非均衡发展战略时期，在改革开放后多运用于对贫困落后地区的援助，随着体制改革的不断深化，区域经济政策则伴随区域经济发展战略的调整而不断发展和完善。随着区域经济协调发展战略的确立，中央政府密集出台包括实施“特殊经济区”建设、主体功能区战略、新型城镇化战略以及各种区域协调发展重大战略在内的顶层决策，各地方政府也积极响应并进一步细化工作目标，表达了地方政府积极参与区域协调发展战略、加强机制建设与创新的意愿和担当。新阶段的区域政策呈现深化、细化和协调化的特点，但也产生了区域政策“泛化”的现象。政策的灵活性虽然能够适应区域发展问题的复杂性、变动性，但大规模低位阶、非持续的政策工具的使用，导致区域利益配置出现了变动性强、规范性差等问题。

区域协调发展政策法律化是政策向法律转化的规范性过程。政策是法律的重要渊源，为防止相关政策工具的碎片化和行动失范现象，亟需对政策工具中经实践检验、业已成熟的部分政策进行法律化提升，我们将此类区域经济法制的生成逻辑称之为“政策补强”路径。但政策具有层次性、类型化特征，并非所有政策都能上升为立法。其中的法源性政策，即“经过实践检验、对区域协调发展和社会整体利益有深远且重大影响的，具有稳定性、普遍适用性且与法律的特征相吻合”的政策，是“政策上升为立法”的重要资源，应当引起法学研究的足够关注。“法源性政策”指代中长期成熟政策，其法律化是指对中长期的成熟政策进行提炼与加工，对政策实质内容做出功能性提升，以形成普适性的法律规则。从我国目前政策实施现实而言，法源性区域协调发展政策法律化应成为我国区域协调发展立法的基本方式之一。法源性政策法律化是法源思维及其方法的运用，即在运用法律发现、解释、论证等方法后，把难以法律化的法外因素识别出来予以剔除。例如，现有关于“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设以及西部、东北、中部、东部四大板块相互融通补充等重大战略统筹政策，是中央政府对区域协调发展新机制的顶层设计，通过明确地方政府的实施主体责任实现对地方政府区域协同治理的激励与引导，其侧重点并非区域利益关系的界定，而是央地关系事权与财权在区域协调发展领域的延伸，因此包括各类财政转移支付、税收优惠措施等政策工具，可通过政策法律化方式上升为纵向区域利益统筹法律制度；而以横向利益调整为出发点的区际合作、互助以及补偿政策措施，主要围绕区域利益关系展开，它涉及对新型法律权利和法律关系的确认，则要遵循立法者创制法律的过程，生成区域利益横向调整法律制度。两种政策法律化的过程所形成的区域“促进型”规范和“调节型”规范虽然都服务于区域利益的创造与共享，但承载不同法律功能。

经济法学界更需围绕我国区域经济政策固有缺陷的修正与补强展开研究，精心解决“经济政策与经济法关系”这一长期困扰经济法本体价值的理论话题，以形成规范有力的区域经济法治观。需丰富法源的理论内涵，分析法源性政策的生成逻辑，理顺区域协调政策与法律的关联性，弥合政策与法的断裂，避免陷入将二者对立或“法律政策化”的误区；同时探索“政策上升”转化路径，围绕“法律化”转化路径的对象、方向、动力、具体步骤等展开，为政策推进型区域协调发展的法治化提供概念要素供给和立法上升的可操作性进路。

（二）顶层设计:《区域协调发展法》的制定

区域协调发展，既需要政策工具的灵活调控，也需要法治工具的稳定治理，两种制度形态在协调区域利益过程中相辅相成、缺一不可。上述“政策补强型”区域经济法制化路径是“包含权威性规范命题事实”的中长期成熟政策跃升为法律“一般性权威规范”的过程，换言之，它是以法源性政策为质料的法律规范创制活动，它涉及到立法者对法源性政策所提供的法素材的实质性价值判断和评价观点提取，是一项极其复杂的立法活动。除此之外，加强国家层面的立法框架，实现国家立法对地方立法的统摄与指引才是“治本之道”。

我们认为，在国家立法层面，应适时制定《区域发展协调法》，在统一立法下统筹兼顾各方利益、协调地区合作、促进区域重大国家战略落实。《区域协调发展法》将保证法律与其他规则同生共长，全程参与，进入各项制度场景，属于区域协调发展法制基础性建设，其能够在各项治理内容上立足全局、统筹规划，理顺区际关系、支撑整体公平，发挥协调统摄作用，平衡各地方利益之间的张力。将区域层面的问题交由高度集中化的制度进行协调，有利于冲破行政区划上的障碍，有效遏制区域利益分化、规范区域开发秩序，促进建立无壁垒、无障碍的全国统一市场的形成。《区域协调发展法》的主要框架应包括（1）立法宗旨；（2）立法原则；（3）区域的权利与义务；（4）区域性组织机构；（5）宏观纵向调控制度；（6）区际横向协调制度；（7）特殊区域振兴发展与促进以及（8）规划实施保障等内容。

尤其需要强调的是，《区域协调发展法》一方面必须对区域协调发展的区域战略统筹机制、基本公共服务均等化机制、区域政策调控机制、区域发展保障机制以及市场一体化机制、区域合作机制、区域互助机制、区际利益补偿机制进行全方位谋篇布局，形成具有权威性、可操作性的制度设计；另一方面，依法赋予区域性组织机构明确的法律地位，并做权利义务安排。目前，基于区域间合作治理的需要，出现“长三角区域合作办公室”等区域性组织机构，尚存争议的关键问题有二：其一，区域性组织应嵌入现行行政组织哪一科层关系中，方能尽快起到预期的作用；其二，选取何种效力位阶的立法形态方能实现区域性组织的嵌入设想。现代政府理论提出，职能、机构、体制、过程是政府制度的四大支柱，其中，机构的设置与授权是将利益调配相关法律法规输送到现实生活的必经桥梁。《区域协调发展法》可以解决现有区域性组织的法律地位模糊，人事、财政等各方面的权力不明的困境。

（三）区域经济法服务区域协调发展的“三层框架”

1.宏观调控立法：区域协调发展的整体性制度安排

宏观调控立法是区域经济法治的“顶层设计”，主要包括三个层面：一是综合性立法，如将国家区域协调发展战略意图与机制创新上升为国家级立法的《区域协调发展法》、将对国土空间进行功能分区统筹的“主体功能区规划”与“多规合一”政策上升为国家层面的《国土空间规划法》；二是区域类型化单行法，如针对自贸区、经济带、城市群、开发区、生态保护区等进行专门立法；三是区域问题专项立法，即针对特定的一类或多类区域问题进行集中或专项治理，如资源型地区转型立法。

2.中观协调立法：区域经济关系及其利益调整

中观协调立法，即调整区域经济关系的“互助、协作与合作之治”。区域经济结构失衡产生利益冲突，出现空间不正义。经济结构调整中的最大难题，“不在于表面上的‘体制摩擦’，而在于这种摩擦背后的‘利益摩擦’”，如何妥善解决各种利益矛盾是区域经济法制度设计的核心问题。区域间的利益矛盾集中于包括自然资源（广义上的土地），劳动力、资本，技术、管理和信息等各类要素争夺，区域性要素禀赋对非区域性要素具有吸引力与整合力，即“凭借某种矿产资源的赋存优势、区位优势等条件吸引大量不同生产要素的聚集，并通过地域内各经济单位的分工与协作，使区域内的劳动力、资金、技术、信息、自然资源等生产要素能够合理地流动和配置，进而在整体上提高本区域的经济效率和经济规模”。不同功能区域对上述生产要素的利用侧重不同，如生态保护区更侧重于自然资源的使用效率与保护效益，创新驱动产业区更侧重于技术、信息、资本等生产要素。因此，基于区域要素禀赋而形成的“比较优势”并非追求同质化竞争，而是多元化发展，那么区域间存在相互合作的动力。区域利益矛盾调整的基本方向，应当是推动区域间由“要素争夺”转向“要素合作”。目前，区域在互动中逐渐形成了包括区域合作、区域互助、区域补偿三种典型的区域经济关系，从存量与增量的关系看，区域互助是区域存量利益让渡关系、区域补偿是区域存量利益返还关系、区域合作是区域增量利益共享关系。区域经济法的任务就是形成“调节型”制度体系，对实践中出现的这几类区际关系的利益进行调整与分配。

3.微观规制立法：区域行为外部性激励与规范

微观规制立法，即区域经济行为外部性的法律调整。区域具有独立的经济利益，基于自然禀赋和社会经济发展条件的差距，区域政策、区域竞争、区域资源控制以及区域经济制度变迁等都可能导致区域经济活动产生外部性，如特殊功能区生态建设和环境保护是典型的正外部性行为，而其生态破坏或资源过度开发也可能产生负外部性。区域经济法通过制度安排对区域外部性行为进行规范与矫正、激励和惩罚，例如构建明确的资源产权所有、使用、收益和区域资源产权市场交易法律制度；构建区域利益分享和补偿制度，以区域互助、合作和利益补偿方式帮助弱势区域、欠发达区域或利益受损区域获得发展利益机会；加快推进主体功能区、区域一体化政策法制化，化解区域行为不经济现象，明确区域政府职能，减少区域政策不确定性等。

四、结语‍‍‍‍

在现代市场经济背景下，空间作为一种生产力，在形塑社会经济关系中发挥着日益重要的作用，“空间转向”也正成为现代人文社会科学研究新的学术范式和思维工具。当今中国社会正以巨大热情进行区域治理实践，复杂的区域经济现象和长期积累的区域治理样本向法学理论提出了诸多的挑战的同时也提供了丰富的研究素材，倒逼法学家审视并思考多变的“空间”在经济活动中的重要性。区域经济上承国民经济整体、下启微观个体，如何理解区域经济与宏观经济、微观经济的关系，如何将区域经济现象和区域经济关系纳入经济法的观察世界和制度范畴？一体两翼基本理论如何解释区域经济现象的“空间性、聚合性和过渡性”？如何处理区域之间的联合、合作博弈行为，这些问题对经济法的学科视野、观念理念提出了新要求。社会、经济结构关系的变迁形塑法律思维、法律学说乃至法律部门，经济法作为现代法要保持生命力，必须进一步深化基础理论内涵，愿意接受挑战并相应改变自身，使其理论体系更具张力、解释力，制度框架更具有包容性。应该借鉴相邻学科有关区域经济发展问题的理论学说，结合我国区域协调发展实践的具体问题，提出并具体阐述区域经济法的基本框架，为区域协调发展法治化贡献部门法力量。

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因篇幅限制，已省略注释及参考文献。原文详见《经济法研究》第25卷。本公众号文章转载仅供读者阅读和学习研究，坚决杜绝任何商业性使用。

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编辑 | 王晓晨

区域经济法治

“区域经济法治”由华东政法大学产业与区域经济法制研究中心创建，陈婉玲教授领衔。其宗旨是定期发布区域经济法治前沿理论与实践信息，目前主要开设区域经济法治法学理论、政策与立法动态、长三角经济法治等栏目。欢迎惠赐观点、建议并推荐。