◼ 作者简介
何登辉(1983-),男,苏州大学王健法学院宪法与行政法专业2015级博士研究生。
王克稳(1964-),男,苏州大学王健法学院教授,博士生导师,苏州大学东吴公法与比较法研究所所长。
我国区域合作:困境、成因及法律规制
摘要：区域合作在我国各地不断地实践着，并呈现出合作类型多、领域广、层次杂等特点，与此同时，合作也面临一些困境，主要表现为以行政区为单元的管理模式尚未得到根本改变，统一的法治环境尚未形成，制度性障碍依然存在。造成困境的法律成因包括相关立法的滞后、合作协议缺乏法律效力、缺乏公众参与导致外部制约不足以及传统管制思维作祟。对于面临的困境，需要从法律层面进行相应的规制，尽快出台相关法律法规，探索区域协作立法，做到有法可依，强化合作协议的约束力，积极引导公众参与区域合作以及地方政府要树立治理的理念，充分发挥市场和社会的力量，以此推动区域合作向纵深发展。
关键词：区域合作；困境；法律成因；法律规制
一、 区域合作国内外文献综述
第二次世界大战后，伴随着经济全球化和区域一体化，国际上区域合作迅速发展。目前区域合作有两种类型，一种是国家层面的横向协调，如欧盟;另一种是国内层面区域合作，如在日本称之为“广域行政”，英国为“跨域治理”，美国为“特别区”，德国为“跨地方合作”。20世纪80年以来，“新区域主义”悄然兴起，并将区域作为一个有机的整体，赋予了更多“合作”理念，强调建立在共同利益基础之上的平等合作。德国学者沃尔夫著《行政法》，较为详细地介绍了德国区域合作的法律依据、合作形式和合作组织等。美国学者齐默尔曼著《州际合作：协定与行政协议》，对美国州际合作的各种形式作了详细的介绍，并对出现的州际合作问题提出了创新性解决之道。台湾学者林慈玲《日本的广域行政》一文较为详细介绍了日本的广域行政。
我国区域合作起步较晚，但发展较为迅速，并表现出如下3个特点:一是合作类型多。我国区域合作的类型分为四类①。二是合作范围广。由原来打击犯罪等较为单一的领域扩展到交通、规划、金融、信息等多领域。三是合作层次杂。既有同级政府之间又有不同行政级别政府之间合作②。国内的相关理论研究也比较滞后，由于区域合作涉及学科较多，行政管理学、区域经济学、政治学等学者从不同学科角度探讨了区域合作，就如何完善相关合作机制提出了建议。如陈瑞莲等的《区域治理研究：国际比较的视角》，从国际比较视角透视中国区域合作本土化问题。邢华《我国区域合作治理困境与纵向嵌入式治理机制选择》一文，提出纵向嵌入治理机制。汪伟全《区域合作地方利益冲突的治理模式:比较与启示》一文，探讨利益治理模式。
法学界对区域合作进行研究的并太多，主要的学者包括叶必丰、何渊以及王春业等人。从现有研究的内容来看，主要集中在以下3个方面，一是合作协议的法律性质和效力认定。如叶必丰的《我国区域经济一体化背景下的行政协议》、《区域合作协议的法律效力》以及何渊的博士论文《区域性行政协议研究》。二是区域协作立法。王春业的《区域合作背景下地方联合立法制定地方性法规初探》以及饶常林等的《我国区域行政立法协作:现实问题与制度完善》。三是针对某一具体区域合作的法制协调问题。如慕亚平等的《论泛珠三角区域合作的法律基础及法律性质》以及杨星灿、陈广益的《长株潭两型“试验区”区域法制配套研究》。综上，法学界对区域合作的研究，仅仅从单一领域进行了考察，没有从整个法律层面研究区域合作的困因，以及如何契合“新区域主义”从治理角度进行相应法律规制，有鉴于此，本文从治理角度探讨我国区域合作的法律问题及如何进行规制。
二、我国区域合作面临的现实困境
（一）以行政区为单元的管理模式尚未得到根本改变
“区域合作的目标是为了实现区域内不同行政区的经济科学、协调发展，克服产业同构和恶性竞争而谋求产业布局的优化和升级，打破行政壁垒而谋求市场的自由、统一和资源整合。”1 实践中各合作主体依然各自为政，没有从区域整体利益考虑，没有形成整体竞争力。正如杭州市某副市长说:“一些专题合作呼声很高，但一涉及地方利益就刹车了”2。合作区域产业结构雷同的现象较为突出，重复建设相当严重，导致产能过剩、效率低下、资源浪费严重。如前些年长三角合作地区，纷纷争夺小港口建设、小机场建设，也导致了资源的严重浪费。
（二）合作区域内统一的法治环境没有全面形成
目前，合作区域的法治不统一是合作主体持续深入开展合作最大的困境。区域合作一体化很大程度上是经济一体化，而市场经济又是法治经济，区域合作立法显得滞后，统一的法治环境还远远没有形成。因为统一法治环境的缺乏，地方政府往往依靠政策推动区域合作。而由于地方政府在行政管理上互不隶属、行政首长的执政理念偏差、信息不对称以及地方自身利益的考量，导致出台的政策不一、甚至出现相互“打架”的现象。例如，在长三角区域合作中，江浙沪三省市对同等超标污染物排放的处罚标准是不同的③。
（三）区域合作的制度性障碍没有得到有效消除
目前区域合作实践中，缺乏制度化的合作机制，都是靠合作主体行政首长之间协商达成合作协议来推进。一旦涉及到合作各方的核心利益，就会因分歧太大而导致很难达成一致共识，而且这种协商的制度极不稳定，极易受行政首长喜好、职务升迁等影响。“系统、严密的组织形式是保障稳定的区域合作协调的组织基础。”3为了推荐区域合作，往往设立联席会议办公室来协调，但这样的组织机构缺乏权威性，其职责主要是筹备、协调、联络等后勤保障工作，而且在人员编制、经费收支等各方面都存在很大的问题。
三、区域合作陷入困境的法律成因
区域合作涉及政治学、管理学、经济学、法学等多学科知识，我国区域合作出现的困境原因是多方面的，本文着重从法律层面剖析原因。
（一）规制区域合作的立法不健全
首先，现有立法体制上的障碍。我国的立法体系十分分散复杂，导致区域合作在寻求立法统一上存在很大难度。例如，同为地方政府规章，但上海、苏州、嘉兴分别为直辖市、国务院批准较大的市以及普通地级市，其立法权限、效力明显不同，而且开始制定地方性法规和地方政府规章的具体步骤、时间也不一致。根据新《立法法》规定，设区的市开始行使地方立法权由省人大常委会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定。在泛珠三角合作区域中，因为包括香港和澳门特别行政区，立法体系更为复杂。可以预见，在相当长时间内，合作区域在统一立法上存在较大难度。因此，地方政府在各自的行政区域范围内实行分割式立法，过多的考虑本地区的利益，缺少对整个区域利益的统筹考虑与协调，地域性很强，“相互冲突不可避免，并形成了以地域为中心的法治‘碎片化’、‘地方化’现象”4。 其次，区域协作立法初尝辄止。在国内，首先尝试区域协作立法实践地区是东北三省。2006年，辽宁省、吉林省和黑龙江省在沈阳签署了《东北三省政府区域协作立法框架协议》，根据这个协议，东北三省进行了一系列的区域协作立法，取得了较好成效。这一模式的意义在于，通过区域协作立法，解决了合作协议刚性不足、执行力不强等问题。但除了东三省在积极探索区域协作立法外，在其他合作区域还没有在这一方面进行更为深入的立法探索。再次，全国统一区域合作立法滞后。目前，我国还没有一部规范区域合作的全国性法律，区域合作在法律上还是处于空白状态。虽然，早在10年前，就有学者呼吁进行全国性的区域合作立法8。但10年过去了，立法依旧没有推进，从全国人大近期的立法规划来看，似乎这部法律出台还遥遥无期。制定一部全国性的《区域合作法》是很有必要的，因为涉及到区域合作的范围、权限、程序、合作协议的内容、条款以及争议解决机制等这些问题，是区域合作的共性问题。由于缺乏统一的立法，实践中的区域合作协议在内容、程序、范围、条款上等各具特色，这也是导致合作协议执行力不强的重要原因。
（二）合作协议缺乏刚性拘束力
首先，合作协议法律地位不明。区域合作达成的协议名称，形式多种多样，有合作协议、框架协议、意见书、共同宣言、建议、倡议、协议书、规划、共识、议定书、会议纪要等⑤，本文为方便起见，统一用合作协议这一形式。合作协议到底在法律上处于何种地位，目前中央层面的立法上没有任何的涉及。在地方的立法上，目前只有《湖南省行政程序规定》和《江苏省行政程序规定》有所涉及10。区域合作协议不属于《立法法》规定的法律渊源，且区域合作协议的达成与立法程序相差甚远，一般是行政首长通过座谈会、联席会议、论坛等形式，在短时间内就共同关心的话题达成原则性的一致，缺乏民意基础。因此，区域合作协议缺乏法律效力，缺乏对合作主体刚性的约束力，为后期合作各方不严格执行埋下了伏笔。其次，合作协议的内容宏观且缺乏监督、制约等必要条款，而这些条款对于保障协议的实际落实具有关键性的作用。合作协议本质上缺乏法律约束力，内容上宏观、不具体，可操作性和执行性差⑥。再加上条款中缺乏违约责任、监督机制、惩罚机制、纠纷解决机制等条款。“譬如在长三角达成的各种协议中找不到有关违约责任的规定。”6因此，导致合作协议在实践中难以执行，往往依靠地方政府行政首长的诚信履约，退一步讲，即使不履行合作协议，也不会产生法律上或行政上的责任，因此被地方政府一些政策所架空也不足为奇。再次，缺乏纠纷解决机制。有合作就有竞争，有竞争就有冲突，有冲突就要有解决机制。由于合作主体对协议的理解不同、经济社会发展不平衡以及地方利益的牵制，合作过程产生纠纷几乎是必然的，而实践中恰恰缺乏相应的纠纷解决机制，使纠纷得不到及时解决。与一般的合作协议不同，区域合作协议的主体多为地方人民政府，而且彼此之间互不隶属，现有的违约责任追究机制无论是民事还是行政的都无法规制违约的地方政府。这样，一是纵容了违约行为，二是守约主体的合法利益得不到及时有效保障，这些必然阻碍区域合作持续性开展。
（三）区域合作主体缺乏治理思维，忽视市场、非政府组织和公众的力量
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出国家治理体系和治理能力现代化，标志着国家对社会的管理方式从管制到治理的转变。长期以来，我国行政管理重在“管”，而忽视“治”，“结果管制给行政机关带来了过重的负担，贬低了非政府组织参与治理的能力”7。在区域合作中，地方政府缺乏相应的治理思维，遵循着“政府-政府”的管制模式，忽视市场、非政府组织以及民众的因素，没有充分调动社会力量参与区域合作。首先，忽视市场在资源配置中的基础性作用。正如某学者所言“以市场为基础而跨界配置资源与生产要求流动，才是一体化深入发展的最终动力”8。区域合作要遵循市场经济规律，需要建立统一的市场，这样才能保证各类资源、要素自由流动，并得到最为合理的优化配置，而这些正是我国区域合作中所忽视的。在地方利益的考虑下，地方政府就会出现短视行为，产生地方保护主义和不正当竞争等人为割裂市场的行为，哪怕在改革开放走在前列的广州、深圳等地也有出现，如“2012年、2014年泛珠三角区域内的领头城市广州和深圳相继颁布限牌、限外听证等政策”9，有些合作区域甚至在交界地区建立垃圾焚烧厂、填埋场等，这些行为都反映了地方政府缺乏“大市场”观念，局限于维护自身眼前的利益。其次，忽视非政府组织在区域合作中的桥梁纽带作用。非政府组织(NGO)，“一般是指非政府的、非盈利性的、致力于公益事业的社会中介组织”16。在区域合作中，非政府组织在促进文化交流、规范行业行为、协调竞争机制、打破市场垄断等方面具有得天独厚的优势。而实践中，非政府组织的作用往往被地方政府所忽视，主要表现在:非政府组织成长的空间有限。我国实行了较长时期的计划经济，以行政审批为主要手段的社会管理模式压制了非政府组织成长的空间，对非政府组织的成立有较为严苛的条件。非政府组织对政府具有较强的依赖性，独立性不足，甚至有“二政府”之称。政府为非政府组织搭建的交流沟通平台不多。再次，公众参与不足。根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》和国务院正在起草《重大行政决策实施条例》，公众参与作为重大决策的必经程序。区域合作涉及的一些事项，如环境保护、资源分配、重大建设项目等属于典型的重大行政决策，必须履行公众参与这一法定程序。实践中区域合作协议多是通过座谈会达成的，座谈会显然无法履行这一程序。区域合作中公众参与的不足，至少带来以下几个问题，合作协议中形成的行政决策缺乏民意基础，产生合法性危机问题。缺乏公众的参与，一定程度上会影响行政决策的合理性和科学性。“参与可以改进规则的信息基础从而提升决定的质量。”7一些政策缺乏公众的参与，实践中很难得不到公众的支持和理解。“如果当事人对规则制定程序不具有‘主人翁地位’，就不太可能视规则为正当的。”7公众参与的不足就会导致公众监督乏力，仅依靠行政首长自觉履行，一旦有地方利益的牵制，合作协议就很难得到切实有效的履行。
四、推进区域合作的法律规制
针对上述原因，并借鉴国外区域合作的先进经验，笔者提出以下有关的应对措施，以期加强对区域合作的法律规制，推进区域合作纵深发展。
（一）尽快完善相关立法，将区域合作纳入法治轨道
德国、日本、西班牙等区域合作较为成功的地区均以立法先行，制定了完善的法律法规，将区域合作纳入法治轨道，做到有法可依。“日本在现代制度建设中处处以法律先行，在规范地方政府之间的行为方面也是如此。”11日本先后制定《市村町合并促进法》、《地方自治法》。德国早在1891年就制定了《目的联合体法》，后又制定了《帝国目的联合体法》⑦。西班牙制定了《西班牙公共行政机关及其共同的行政程序法》。这些法律法规的制定，为区域合作的开展提供了完善的法律依据，提高了制度的运作效率。 首先，出台全国性《区域合作法》。虽然各合作区域都有本区域的实际情况，但有些问题是涉及所有区域合作的共性问题。如地方政府缔结区域行政协议的权限与范围、合作协议的必备条款、缔结的程序、争议纠纷的协调与处理机制等等，这些需要统一的法律规定。我国应该借鉴国外立法先行的经验，加强立法调研，尽快出台一部全国性的《区域合作法》。如果现阶段出台专门《区域合作法》时机尚不成熟，可以考虑在正在起草的《行政程序法》中专门设立一章规定区域合作内容，待时机成熟时再制定专门的《区域合作法》。其次，将合作协议内容转换成地方性立法。由于合作协议没有直接的法律效果，法律地位也不明确，因此要赋予合作协议的法律约束力，除了直接的区域协作立法外，各合作主体可以根据达成的区域合作协议及时修改、清理本地区地方性立法和政策，对区域合作协议的地位、效力加以规定。美国的州际协定具有州法的性质，经过立法机关的批准就具有了法律的效力，州际协定就具有了制定法的效果。我国可以借鉴美国州际协定的经验，将区域合作协议的内容转换成为地方性立法的内容，出台地方性法规或规章，以此约束合作主体和区域民众，这就相当于间接地赋予了合作协议的法律效力。 再次，积极探索区域协作立法。将合作协议内容转化为地方性立法，虽间接解决了合作协议的法律地位和法律效力问题，但是在实践中也有面临其他问题。一是因地方政府行政级别不同导致地方性法规或政府规章效力不同;二是合作主体对合作协议可能存在理解上的偏差，导致地方性立法内容与合作协议的内容不一致;三是由于地方保护主义的影响，在地方性立法上存在地方利益上的偏私，会使合作的效果大打折扣。因此，在现有的体制下，探索区域协作立法是较好的出路，东北三省在区域协作立法上作了有益探索，积攒的经验可以为其他合作区域加以吸收和借鉴。同时区域协作立法草案应注重通过各种途径，在合作区域进行公示，吸纳公众参与，打好民意基础，然后通过各自的人民代表大会表决通过，效力应高于一般的地方性法规或政府规章的效力，但低于国务院出台的行政法规效力。
（二）增加区域合作协议的刚性条款，充分发挥合作协议的约束力
首先，明确合作协议中合作各方的权利义务，使合作协议具有可操作性和可执行性。正是因为合作协议规定的内容太宏观，在实践中很难操作执行，因此达成的合作协议内容应尽量细化，采取的各项合作举措要具有可操作性，合作各方的权利义务要具体明确，尤其是对利益如何分配、表达、协调和补偿等相关条款。一方面，对合作主体来说，直接可以依据协议履行相关义务;另一方面，一旦有合作主体存在违约行为，也可以根据协议条款很容易认定违约行为。为了使合作协议内容具体明确，笔者建议召开联席会时先召开预备会议，将所要讨论的内容先期进行协商讨论，拟定初步的合作协议，再在正式召开联席会上细化各方权利义务，同时联席会的时间应适当延长，给予合作主体充足的时间进行磋商，确保达成的合作协议具有可操作性和可执行性，为后续的履行带来方便。其次，增加合作协议的监督制约等条款，强化合作协议的约束力。约定违约责任。美国的州际协定具有合同的性质，协议一旦签订，对合作双方均具有约束力，任何一方不得擅自违约。“如果作为成员州的一方违反或者没有履行协定的条款，另一方可以向州法院或者联邦法院起诉。”12我国应当在合作协议里明确约定违约责任，一旦存在违约，守约方可以追究违约方的违约责任。建立第三方评估制度。为增加评估的客观性和中立性，应引入第三方的评估机制，由独立的第三方对协议各方履行协议的情况进行独立的评估。评估结果在合作区域范围内通报，并报地方政府同级人大、上级共同政府和国务院备案，由上级政府和国务院实时掌握地方政府的履约情况，同时纳入到上级政府对下级政府的考核指标中。建立黑名单制度。探索政府诚信系统建设，对于不讲诚信、恶意违约的地方政府建立起类似黑名单的制度，对这样的地方政府予以孤立和制裁，或取消应享有的政府贷款、补偿等优惠政策，甚至要求强制退出区域合作。落实人大监督。充分发挥好人大的监督职能，并适时对本级政府履行合作协议情况进行专项督查。人大代表可以通过质询、罢免程序，倒逼政府首长履行协议。再次，建立合作协议纠纷解决机制。有权利就有救济，没有无救济的权利。在区域合作中产生纠纷是在所难免的，关键是纠纷产生后通过何种方式进行权利救济。借鉴域外经验，在西班牙，根据《公共行政机关及共同的行政程序法相关规定，对于行政协议纠纷，可以提起行政诉讼和宪法诉讼。在美国，地方区域合作各方发生纠纷时，有较完善的纠纷解决途径，一是通过仲裁和调解方式解决，二是通过司法程序解决。鉴于我国没有违宪审查制度和宪法诉讼制度，我国可以借鉴美国的经验，在区域合作协议中约定通过仲裁或者提起民事诉讼解决在区域合作中产生的纠纷。
（三）树立治理理念，充分利用市场、非政府组织和公众的力量推进区域合作
有良好的法律制度，还要有先进的理念，良法还需善治。在区域合作中，地方政府行政首长应当树立治理理念，区域合作绝非是政府之间的事情，应当充分调动市场和社会各界力量共同参与区域合作，由管制理念过渡到治理理念。正如有学者所说，“区域合作已经不是单纯的政府行为，已经不是紧紧依靠政府指令就能完成的事情，它需要多方共同参与、沟通和协调”13。“治理主体不仅仅是行政机关，还包括公民和非政府组织，有主导、有协同、有参与。”14首先，充分发挥市场在资源配置中决定性作用。“市场经济杠杆调解对于资源配置具有基础性的调配力量，对推动区域合作具有不可替代的强大推动力。”15因此，要继续改革和破除阻碍市场经济发展完善的体制性、机制性障碍。一是严格执行已经制定的《反不正当竞争法》、《反垄断法》、《商标法》等有关法律法规，对违反法律法规的行为严格查处，维护市场秩序。二是继续推进商事制度改革、企业税费改革，推进政企分开，释放市场活力。三是完善企业征信系统，强化企业社会责任。从而打破行政性垄断和市场封锁，消除人为的地方保护主义和不正当竞争行为，形成统一的市场，为企业发展创造一个良好的市场氛围，从而“促进区域资源和要素的流动，形成各地区优势互补、错位发展的局面”16。其次，充分发挥非政府组织链接纽带作用。美国在区域合作中，很注重发挥民间组织的协调作用。“在纽约、芝加哥等大都市地区，民间团体组织几乎成了区域管治的主要力量。”15“以非政府组织推动区域合作，成本低、见效快，可以突破行政区划的限制，有利于区域各类市场资源的连接和整合。”17因此，我国区域合作要高度重视非政府组织的作用。一是继续推进社会领域的行政审批制度改革，放松对社会的管制，降低非政府组织的条件，努力培育和促进文化、体育、艺术等领域的非政府组织发展。二是制定和完善有关法律法规，引导非政府组织健康规范发展，打造现代社团。三是政府积极创造条件，搭建平台，鼓励和引导的非政府组织，在合作区域内加强交流沟通，尤其是文化类非政府组织，为区域一体化发展打下坚实的文化基础。再次，充分发挥公众参与的监督制约作用。区域合作中引入公众参与程序，至少有以下几个好处，一是公众的充分参与体现民意，消解了相关决策的合法性危机。二是公众的充分参与，提高区域合作政策的民众可接受度。三是公众的充分参与，进一步提升区域合作有关行政决策的科学性和合理性。四是公众的充分参与，可以从外部制约行政主体的履约行为，对于违约行为形成强大的外部舆论压力。“公众参与是区域合作协议实现拘束的动力机制，无论是出于义务还是出于强制，有关机关都缺乏足够的动力，而有赖于公众的推动。”18公众参与应当要贯彻整个区域合作的始终，参与的主体、方式、程序、法律责任等均应在将来出台的《区域合作法》或者《行政程序法》中予以明确。公众参与要特别注重信息公开。日本在区域合作中，非常注重信息的公开，不仅让当地居民知道会议召开的时间、地点，还邀请居民旁听整个会议，并将会议记录、预决算等内容上网公示。另外还要赋予民众的救济权，若公众参与权受到侵犯，应允许公众有提起复议或诉讼的权利。“应当将合作协议纳入司法审查，当公民的请求被拒绝时，允许公民依法申请复议或提起诉讼，从而推动政府机关对区域行政规划、区域指导和区域行政协议的协同实施。”1
五、结论
我国区域一体化在全国正如火如荼的实践着，而且这种趋势似乎有不可逆转之势。区域合作出现的问题及如何从法律层面进行规制，是一项现实而又紧迫的课题。区域合作陷入困境的主要法律原因在于缺乏相应的立法，导致区域合作无法可依，以及合作协议缺乏法律约束力，尤其是合作主体缺乏治理理念，没有充分调动市场、社会和民众的力量，公众参与的不足导致外部制约不足。因此，借鉴国外的先进经验，结合我国的实际情况，一方面要构建相应的法律制度，包括尽快出台全国《区域合作法》，探索区域协作立法，充实合作协议的必要条款，强化协议的拘束力;另一方面要树立治理理念，引导多元主体参与区域合作，而不仅仅依靠政府“单打独斗”，充分发挥市场在资源配置中决定性作用、非政府组织链接纽带作用和公众参与的外部制约作用。区域合作不仅涉及法学，还涉及到政治学、行政管理学、区域经济学等多学科内容，我们的视野不应仅仅局限于一个学科，需要从不同学科、视角加以研究，并综合各学科的研究成果，因地制宜在各个合作区域加以实践，以此推动我国的区域合作向全方位纵深发展。
注释
参考文献
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本文推荐阅读原文，载于《城市规划》2018年第11期。本公众号文章转载仅供读者阅读和学习研究，坚决杜绝任何商业性使用。
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编辑｜王晓晨
