博士毕业论文系列 | 丁瑶：流域横向补偿契约治理研究

流域横向补偿契约治理研究

流域生态环境保护具有典型的正外部性特征，上游区域的生态投入将直接惠及下游区域，产生流域上下游之间区域利益的损益关系。长期以来，因地理区位、资源禀赋、制度性剥夺等因素，流域上游牺牲发展机会、投入生态治理成本，向下游区域源源不断地输送生态利益，甚至导致上游区域发展相对落后、引发区域发展不均衡。传统的区域利益协调机制依赖中央层面对上游区域纵向的财政转移支付补偿，导致生态受益区域对国土空间无节制的膨胀与扩张，而发展受限区域惯性地依赖上级部门的“等、靠、要”。这一过程忽视了流域上下游之间横向的利益流转关系，无论在补偿效果、激励有效性抑或补偿精准度方面，都无法与区际横向补偿机制相匹敌，无法激发流域上下游各区域主体之间开展区际合作的制度激励功能。流域横向补偿立足上下游之间的利益损益关系，为区域之间开展广泛的合作与互动提供空间。

随着政府治理从自上而下的强权型统治向多元化的诱导治理、从命令型的政治权威向激励型的合作共治演进，在新区域主义理念影响下，各区域之间摒弃地方主义、恶性竞争的条块分割状况，契约治理模式成为各地方政府之间增进联系、合作提供公共服务的有效手段。契约治理立足两个或多个主体之间平等的、协商式的、自愿性的对话关系，在我国推动区域协调发展的大背景下广泛展开，进而成为流域上下游进行横向补偿的重要实践和主流路径。然而，流域横向补偿契约模式作为近年来地方政府之间互动的新兴治理工具，在实践运行中遭遇诸多掣肘，出现横向补偿协议主体之间法律关系不清，契约关系中权利义务配置失衡，流域横向补偿协议法律性质与法律效力模糊，横向补偿契约文本规范化标准阙如，横向补偿契约程序性机制控制不足等等一系列问题，未能形成规范化、标准化、长效化、法制化的契约治理模式，无法充分发挥契约机制在流域横向补偿关系中的制度优势。

目前，学界虽然对流域横向补偿的研究已有初步成果，但研究重心往往集中于对流域横向补偿正当性理论基础的论证，其或从法律维度对流域横向补偿的法律关系、本质属性、主体制度、权利构造等基本问题进行研究，抑或侧重于流域生态补偿协同治理、水资源调配补偿等法律机制研究，研究维度较为宽泛，未有对流域横向补偿契约治理这一特殊的治理机制进行针对性研究；同时，流域横向补偿契约是地方政府之间缔结协议的典型类别与主要领域，虽然学界对地方政府之间协议的研究已有些许涉猎，但其研究范畴、研究方法与重心多局限于行政法视角，主要从地方政府协议缔结权力来源、协议形式、协议效力以及履行等方面对地方政府之间合作协议进行笼统的框架性、概括性研究，缺乏对地方政府之间某类协议的纵深研究，对流域横向补偿协议这一特定类型协议背后之利益关系、法律关系、权利义务分配等关注不足。本质而言，流域横向补偿契约兼具地方政府之间协议的外衣与流域横向补偿关系的灵魂，在研究中抛开其任何一面都无法洞察全貌。

本文的立论初衷在于对流域横向补偿契约治理机制这一具体的治理手段进行整体性、系统性研究。研究目标在于实现流域横向补偿契约治理规范化、法治化，促进区域主体之间通过法治化的契约手段，实现流域上下游利益损益关系的平衡，增进区域利益的公平分配与协调发展。文章以流域横向补偿理论缘起的背景展开，揭示横向补偿契约治理的理论正当性；梳理我国流域横向补偿契约治理的制度背景、制度依据，进而阐述其本质蕴含；针对我国当前流域横向补偿契约治理的实证考察与案例分析，剖析我国流域横向补偿契约实践中存在的法律问题；进而，在立足现实问题和流域横向补偿契约关系特殊性的基础上，围绕流域横向补偿契约治理中的法律关系剖析、契约效力分析、契约的基本构造、程序控制以及法律化路径等提供解决进路。具体如下：

第一章——“流域横向补偿理论缘起与契约化”。本章聚焦于流域横向补偿契约治理的理论基础，以“区域”视角为基本分析框架，论证区域的产权基础、主体资格与独立利益诉求，基于流域功能分区与空间管制，揭示流域上下游之间的区域正外部性与区际利益损益关系；同时，追溯地方政府之间就区域性公共事务进行契约治理的制度兴起与理论基础，并结合域外早期的流域区际契约治理模式，为流域横向补偿契约治理的正当性寻求理论依据。

第二章——“我国流域横向补偿契约治理制度背景、依据与本质蕴含”。分析我国对口援助、横向财政转移支付等传统流域横向补偿机制基本路径及其不足，梳理我国流域横向补偿的政策指引与法律依据，并基于现有立法文本追溯我国地方政府之间缔结流域横向补偿协议的合法性基础。基于流域横向补偿契约治理的理论基础、制度背景与依据等，剖析其本质蕴含：我国流域横向补偿契约治理机制建立在区域整体利益观的基础上，其发生于非行政隶属性的、互有利益损益关系的区域主体关系之间，以区域之间的生态利益、经济发展利益等的协调与分配为目标，本质而言是平等的区域主体之间针对区际生态服务这一区域性公共物品的需求、供给与分配的制度设计，并基于制度化、规范化的契约模式进行磋商、合作以作出横向的利益流转和权利义务安排。

第三章——“我国流域横向补偿契约治理现状考察”。本章以实证分析的方法对我国流域横向补偿20份协议本文进行梳理与案例分析，揭示目前我国流域横向补偿契约治理的基本特征，并以类型化的视角对现有契约治理模式进行概括性梳理。进而，着重从法律视角出发，剖析我国流域横向补偿协议在实践中存在的契约关系中权利义务配置失衡、法律关系不清晰、契约效力与属性定位不清、契约文本规范化阙如、缺乏必要的缔约程序控制、契约治理法治化不足等问题。本文接下来分章节逐一对上述问题进行论证并提出优化进路。

第四章——“契约关系构成：法定性与约定性的耦合”。本章的研究核心在于流域横向补偿协议是否遵循传统契约理论而由缔约各方在完全意定的自愿协商下达成？针对目前流域横向补偿契约治理中缔约各方之间权利义务配置失衡、法律关系不清晰等问题，基于我国流域功能分区、制度性剥夺下的上游区域先在的利益外溢，本文提出在流域横向补偿契约关系中需嵌入“法定性”要素，即需在一定条件下赋予流域上游区域法定的横向补偿请求权（或由下游区域承担法定的横向补偿义务），形成兼具“法定性”与“约定性”要素的契约治理结构。进而，明确如何配置流域横向补偿契约关系中的“法定性”与“约定性”要素，并在梳理学界权利中心观的“高于强制性水质”标准与义务本位的“生态增益”标准等关于补偿基准的不同学术观点之基础上，提出横向补偿的“实际受益”标准，以合理配置流域上下游各区域主体间的权利义务关系和利益分配。

第五章——“作为‘公法契约’的属性定位与效力解析”。本章的研究核心在于流域横向补偿协议的效力是否严格遵循合同相对性原则，抑或有效力对外扩张的情形。从流域横向补偿协议的法律属性定位出发，通过对地方政府间缔结契约属性的不同理论主张辨析，提出流域横向补偿协议应属“非规范性公法契约”。进而，通过剖析流域横向补偿协议对传统合同理论的超越，借鉴域外区际契约效力所具有的“一般契约效力原则与有限的效力例外”，提出该类协议作为对流域上下游之间生态保护与利益补偿等区域公共事务的安排，其对流域上下游的缔约区域暨地方人民政府具有当然的法律约束力，对区域内的第三人、组织或公民不具有当然的约束力，但应具有一定限度内对外扩张的法律效力。最后，分别对流域横向补偿协议的对内、对外效力范畴作出具体界定，并对其与各缔约区域主体辖区内的各类法律法规、法律规范性文件等的效力层级关系进行探讨。

第六章——“流域横向补偿契约条款构造”。本章针对当前我国流域横向补偿协议文本标准化不足等问题，对协议的具体条款提出规范进路。通过借鉴美国州际契约、流域补偿协议的基本条款与结构，提出流域横向补偿协议应当具备规范化的标题条款、介绍性条款、权利义务配置条款、履行机制条款、责任条款以及绩效评估等其他条款。尤其，在权利义务条款中提出需将区域经济发展与生态保护作为缔约各方的共同责任遵循，通过补偿形式的规范和优化，合理分配各方的基本权利义务；在契约责任设计中，需将流域横向补偿的违约责任与法定的环境责任相分离，避免以违约责任取代法定义务。

第七章——“流域横向补偿契约治理程序控制”。本章针对当前我国流域横向补偿协议缔约程序规范性阙如问题，对协议的核心程序控制、争议解决机制、契约治理的第三方规制等进行规则设计。首先，流域横向补偿契约机制核心程序控制包括契约治理机制的启动、补偿抗辩机制、一致性决策规则、绩效评估机制等；其次，契约的争议解决需立足其以地方政府作为区域代表这一特殊缔约主体的考量，通过论证诉讼模式在现有司法程序构造中的不适格性，提出在现有行政和仲裁机制中寻求对其争议解决的方案设计；其三，通过利益相关者参与机制的植入、行政系统内部规制等，实现横向补偿契约治理的第三方规制。

第八章——“流域横向补偿契约治理法律化”。本章围绕我国目前流域横向补偿契约治理的政策路径依赖，在揭示法律化的背景、需求与维度的基础上，探索其立法路径选择与立法转化方式。流域横向补偿契约治理的法律化可遵循地方立法先行与中央立法统摄的基本路径，并通过法源性流域横向补偿政策的识别，基于法的基本构成要素提取之立法转化方式，实现流域横向补偿契约治理法律化。