陈婉玲、陈亦雨：区际“碳公平”的责任分配与法治进路

文摘 2024-11-29 20:40 上海

编者按：区际“碳公平”即区域之间碳排放利益与责任的公平分配，是区域发展权公平性价值表达在区际碳排放利益与责任分担上的表现。“双碳经济”下，我国区域间存在着碳排放与碳消费的责任脱离现象，部分区域承担了碳排放利益在时间与空间上的双重让渡，存在明显的区域利益外溢。加强区际碳排放责任分担制度的研究能够为我国区域协调发展战略有效推进提供智力支持。我中心陈婉玲教授与陈亦雨博士较早关注到了资源跨区调配中的区际碳转移（Interregional carbon transfer）现象，并将该问题的制度建设纳入区际关系利益调整制度体系研究中，提出区域享有的碳排放权属于对大气容量这一资源产权分离出的“用益物权”，需引入“严格责任”以回应区际碳排放利益公平分配之需求，由此产出丰富的研究成果。目前，“区际碳公平”问题已引起理论与实践的广泛关注，本期特推送《区际“碳公平”的责任分配与法治进路》一文与广大读者探讨交流。

区际“碳公平”的责任分配与法治进路

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摘要：“双碳经济”下,我国区域间存在着碳排放与碳消费的责任脱离现象,部分区域承担了碳排放利益在时间与空间上的双重让渡,形成了严重的外部性问题,其本质是国家宏观调控下区域发展利益的政策性剥夺。我国现行法律尚未对区域间碳排放利益不公平配置问题作出规制。碳排放利益的“转入区”需承担一定补偿责任,责任来源于碳排放权内含的区域发展权,其强调碳排放责任应在相关区域主体之间均衡分配、以实现区际公平协调发展目标。为使该问题项下的责任分配具有合法性与科学性,需从法理视角对区域责任进行细化分配,引入严格责任以配置碳排放利益转移问题下各类区域的权利义务,并通过明确碳排放权的法律性质与行使机制,构建区际横向补偿与纵向调配法律制度,切实减缓碳排放利益区际外溢问题,构建起以权利为起点、以责任为终点的区域碳排放利益法治体系。

关键词：区际公平；碳排放利益转移；碳排放权；严格责任；法治进路

习近平总书记于2020年9月向世界作出了“碳达峰”与“碳中和”的重大政策宣示,开启了未来数十年以“双碳”为指引的国家系统化变革之路。改革开放以来,我国东南部先发区域享受了工业化的利益而无需为超额排放量付出任何成本,中西部区域如今通过高碳产业实现工业化积累的发展预期却再难实现;与此同时,产业在区域间的分化程度不断加深,碳产品的供应与消费在空间上发生分离,碳排放利益转移由此产生。我国碳排放利益的转出区域与经济后发区域在地理空间上具有一定的耦合性,属于碳排放利益大量外溢的“受损区域”;而“受益区域”主要指发展起步早、目前处于碳产品供应链末端、享受碳排放利益转入的省份。区际“碳公平”就是区域之间碳排放利益与责任的公平分配,意味着各区域都能够公平地获取碳排放产生的发展利益、承担碳排放带来的责任。科学并合法地分配区际碳排放责任、实现区域间的“碳公平”,是有效落实“双碳”目标的关键步骤。

必须加强对“碳公平”问题的理论探讨和制度建设,明确碳排放利益转移问题背后的责任分配、权利属性、制度安排,以保障我国区域协调发展战略顺利推进。现有研究多是基于全球尺度对国家间碳排放任务分摊进行讨论, [1]鲜有对一个国家内部区域间“碳公平”问题的研究,其中多数从环境学、经济学等学科背景出发,以“分配的公正”视角考量碳排放额度的分配,[2]尚未有学者从法律角度解读区际碳排放利益转移的“矫正的公正”问题。碳排放利益转移的责任分配制度是受损区域利益得以复还的核心问题,但我国现行法律尚未对区际“碳公平”问题作出规制。本文从区域间“碳公平”问题切入,试图从法治视角构建明晰的区际碳排放责任制度。本文总体思路是:首先,梳理区际碳排放利益转移的现象及其制度性诱因,厘清区际损益关系,解决责任来源问题;其次,剖析碳排放权中内含的区域发展利益,对区域间“碳公平”问题下的区域责任进行分配,解决归责根据问题;最后,探究区际“碳公平”问题下各类区域的权利义务的合理配置问题,并帮助构建相应区域协作与补偿机制,为矫正碳排放利益区际外溢问题提供制度性建议,解决责任承担问题。

一、碳排放利益的区际不公平配置

(一)受损区域碳排放利益转出渠道

其一,隐含碳的区际转移。我国碳排放在空间结构上分化为了两类区域,第一类是碳排放转入区域,如山西、内蒙古、河北等资源富集省,这些省份往往产业结构单一,以化工、能源等重工业产业为经济支柱产业,其出产产品多为高碳产品,在向外输送至京津、东部沿海等区域的同时,将碳排放留在了本地,无形中为其他区域承担了大量的碳排放,成为“隐含碳”净转入地区。第二类是碳排放转出区域,如广东、江苏、浙江等经济发达地区,这些省区往往产业结构完整、制造业与第三产业发达,就能源供应而言属于能源消费者、就碳产品贸易而言属于供应链下游,虽对能源与碳产品需求量巨大,但往往依赖从外省大量购买能源、原材料及终端消费品以维持自身经济发展水平,通过消费其他区域供应的能源及碳产品,使相应的碳排放由其他区域承担。

“隐含碳”主要通过区域间的能源输送、碳产品贸易等途径进行转移,形成资源型区域的碳排放利益的外溢。就能源外送而言,作为我国能源资源输出大省,内蒙古、山西、贵州等省份向全国大部分省区的设备制造业、建筑业、服务业等外送了大量电力、热力等能源, [3]2021年内蒙古外送电量达2467亿千瓦时,占区域总发电量的41.11%, [4]在电力外送的同时引发了自身碳排放量的显著增加。就省际贸易而言,据统计,内蒙古、河北、山西是我国隐含碳转入集中地区,净转入量分别为2.43亿吨、2.26亿吨与2.03亿吨,而广东、江苏、浙江则通过贸易将减排责任向供应链上游传导,避免了本省的碳排放,是隐含碳转出总量最高的三个地区,净转出量分别为2.01亿吨、1.75亿吨与1.65亿吨。[5]我国碳产品供应链的上下游空间布局异质性导致了生产和消费环节的地域性分离,诸多大宗商品的消费省可以通过对外贸易将高碳产品中产生的碳排放转移到生产省,同时满足其消费需求、完成其减排指标。[6]

其二,受益区碳排放利益的先在消耗。在改革开放前期,国家通过管制放权或赋权改革等宏观调控手段,给予东南沿海特区、开放城市、开发区以不同层次不同等级的优惠待遇,东部地区借此迅速发展外向型制造业,形成了我国经济的“先发区域”。由于当时减碳降碳问题尚未受到足够重视,上述区域工业化进程中的碳排放并未受到限制,也无需为超额排放量付出任何成本,享受到了“以不受限制的温室气体排放为特征的早期工业化的发展利益”。[7]在享受了“碳宽松”时代的红利发展后,诸多“先发区域”已然完成原始积累,逐步发展低碳高附加值产业,广州、南京、杭州等多个发达区域城市的第三产业占比均已高于60%,其经济发展动能对碳排放的依赖程度大大降低。而位于国家发展梯度后端的中西部区域,本需要大量碳排放额度以保障本区域的基本生存与工业化积累需求,却开始受到“双碳经济”的约束。可以看出,受区域发展梯度影响,这些区域一方面难以和先发区域一样享受无节制的碳排放福利,通过资源密集型产业实现工业化积累的发展预期不再能实现,旧产业动能丧失增长红利;另一方面新的经济增长极还未出现,在“双碳”目标下产业发展难以实现稳定过渡,自身发展能力与国家整体发展环境出现脱离。

(二)受损区域碳排放利益外溢表现

可以看出,我国碳排放利益的转出区域与经济后发区域具有较高的地理空间分布上的耦合性,在碳排放分配和经济效益上处于绝对劣势地位,无形中承受了区域利益的大量外溢。首先是碳配额利益的流失。碳排放配额的初始分配在确定区域层面的减排责任方面发挥着基础性作用。[8]我国以省为单位的碳排放配额发放与考核制度,对资源型区域造成了巨大压力。根据《碳排放权交易管理办法(试行)》(下简称《管理办法》)第14条,由生态环境部制定碳排放配额总量确定与分配方案,并分配至省际生态环境主管部门。在清晰的政治约束指标下,资源型省份因为产业结构偏向重化工业或能源结构过度依赖化石能源,碳排放权初始空间余额不足,面临碳排放赤字。隐含碳的大量转入消耗了资源型区域本该留给自身经济发展的碳排放额度。其次是资源型区域产业发展机会遭到剥夺。一方面,在全国碳排放交易体系下,碳排放配额本身就是经济成本。在碳排放配额匮乏的情况下,资源型区域内企业间通过经济支付方式,向其他区域企业购买碳排放配额,实际上是在为外省企业承担碳排放的同时还付出了不菲的经济代价。其生产与交易成本因购买碳排放额度而上升,相关产业在相关市场上的竞争力随之减弱; [9]另一方面,减排降碳压力下,资源型区域面临减排降碳任务与经济发展之间的两难取舍,大量落后产能企业被淘汰出局。2021年3月,内蒙古发布《关于确保完成“十四五”能耗双控目标若干保障措施》,要求符合条件的过剩行业限制类产能(装备)原则上在2023年底前全部退出, [10]产业发展机会因此严重受损。最后是额外减排控碳成本的付出。隐含碳带来的经济效益虽被受益区域消费,但其形成的碳排放却需要供应链上游,即资源型区域来治理。能源结构和产业结构是造成资源型区域排放过量的根本原因。相对先发区域,中西部地区经济基础较弱,碳排放治理技术不够成熟,将付出较高的减排成本,区域“碳达峰”任务面临重重现实困境,控碳工作压力巨大,区域发展程度不均衡状态下,资源型区域的利益由此受到损耗。

(三)核心原因：区域发展利益的政策性剥夺

鉴于自然资源禀赋优势,山西、内蒙古等区域在我国的宏观功能定位主要为能源与资源的供应区。21世纪以来,资源型区域需保障其他区域煤炭及相关产品的稳定供应,在全国产业布局中的功能定位为“煤炭调出区”,形成了“倚能倚重”的经济发展方式和以能源重化工业为主的产业结构。内蒙古生态环境厅一份关于“控制温室气体排放目标责任落实情况”的报告提出,内蒙古在全国发展大局中的功能定位在客观上造成了碳排放刚性增长,该状态成为内蒙古降碳的主要困难之一。

表1 21世纪以来我国部分资源型区域的功能定位

更重要的是,资源型区域在承担资源能源供应角色的同时,其成本并不能完全收回。资源所在的区域拥有资源的产权权益价值,是大自然赋予该区域的、属于该区域内当代人与后代人共同所有的资源财富价值,是资源稀缺性和可耗竭性的体现,而碳排放权则是该种产权衍生的权能之一。在我国自然资源产权归属仍未明确、且政府对资源宏观调配的背景下,资源价格仍受制于行政管制,资源型区域的资源租金难以依市场价值收回。典型例子即为我国“西气东输”重大工程:自20世纪80年代初开始,陕西、内蒙、山西火电承担起向华中、华北及东北输电重任, [11]其输送价格、输送方向、输送总量都由政府调控,出口价格、落地价格皆低于本地市场平均销售电价。[12]除了能源供应中的利益外溢,煤化工等高碳产品的生产成本仍无法回收。例如,内蒙古部分的煤化工项目多处于亏损状态,煤化工企业须依赖大量政府资金与政策补贴才得以生存。[13]资源在本地的碳排放利益转化为资源产品的新增价值向其他区域输送、以各种形式转变成为其他区域的消费与收入,形成了正外部性外溢。

总之,不论宏观抑或微观层面,资源型区域碳排放成本的外溢实质上是国家功能定位下区域利益的转移。资源型区域在目前碳排放政策与碳交易市场的多重引导下承担了额外的减排成本,最终都导致其区域经济效益的外流与发展能力的剥夺,且该种剥夺并未体现在市场价值中。当存在此种外部性时,国家对市场结果的关注应当扩大到市场之外, [14]系统了解外部性现象背后的损益关系,在此基础上调整区域的责任负担以达到公平均衡状态。

二、区际“碳公平”的责任分配

(一)碳排放责任公平分担原则的法理蕴含

由于大气排放容量的供应短缺引发了碳排放利益的冲突,为了保障最终的分配结果能兼顾所有主体的利益,需要达成一个共同约定,即公平分担碳排放责任。公平意味着各主体在进行利己追求的同时,都处于同一个相互限制的体系中, [15]并在该体系的背书下确信自己的投入产出比与其他主体不会有所差异。责任的公平分担原则在法理上蕴含着两个层次的功能与意义,即公平地获取利益与公平地承担损失,以保障“社会间各主体福祸与共”的共同价值基础。在公平获取利益方面,在区域经济的运行中,每个区域都是独立的利益主体,全体区域有资格向国家及其他区域主张平等的碳排放利益,在每消耗一单位的碳排放额度时,每个区域所收获的利益应当不受外界干扰地保持大致均等,在利益受到侵扰时,能够得以实质、迅速、完整地填补;在公平承担损失方面,碳排放及其不利影响相关的负担也应在相关区域主体之间公平分配,以保障区际经济、政治、文化和社会各方面的公平发展,若某一主体承担了过多的负担,造成了利益上的损失,则此种损失需按预定规则进行转移或分散,以扭转不公平。

亚里士多德将“正义”分为“分配的公正”与“矫正的公正”, [16]其中,前者致力于利益初次分配领域,追求“形式正义”,后者对初次分配后形成的利益不均进行二次调整,侧重“实质正义”。就区域间碳排放利益非均衡状态而言,碳排放责任在省际的初次分配很难兼顾公平与效率目标:若严格控制资源型区域的碳排放配额,将加剧碳排放利益转移中受损区域与受益区域的经济差距,产生贫富差异的“马太效应”,导致未来我国区域经济结构性差距进一步拉大,造成新的发展不公平;若对其碳排放配额进行宽松配置,又难以对资源型区域起到减排降碳的限制作用,妨碍“双碳目标”的整体性、高效性实现。因此,在适用碳排放责任的公平分担原则时,应当重视“矫正的公正”,明确碳排放利益转移发生后的区域法律责任及承担方式,推动碳排放领域的区际利益均衡。

(二）归责基础：碳排放权本质是区域发展利益

归责基础是指责任分配的理由、标准或根据。启动区域碳排放利益转移公平责任分担的条件是区域主体存在一定的权利“先在损失”,而区域权利受到损失的大前提是该项权利存在且正当。因此,需以“权利确认——损失形成——责任触发”为逻辑链条分析责任的来源与种类,以保障相关责任在纳入国家与区域法规政策时有足够的合法性基础。

区域碳排放利益具有平等性特征,其本质是区域通过碳排放活动以追求经济发展的一种资格。一个国家的大气空间容量是其国民的共同财富,在目前的发展阶段,区域的经济发展尚不可能与碳排放完全“脱钩”,一个区域若要实现工业化发展,其能源消费、碳产品消费都必须达到一定数量水平,不可避免地要向大气空间排放二氧化碳等温室气体,碳排放资格及相应额度由此成为区域社会经济发展中重要的生产要素,具有不可替代性。因此,碳排放利益与一个区域的发展利益息息相关,国家对某一区域的碳排放配额的充裕配置,就是对其发展空间的宽容对待。碳排放利益的转移,侵犯的是转出区域居民健康生存与社会可持续发展所必须具有的社会公共利益。碳排放利益本质是区域的平等发展利益,强调每一区域都应享有相同的积极排放利益与免受排放污染的消极利益,每个区域在满足自身发展需求的同时,不能以损害其他区域发展为代价,不能侵占同时代的其他区域或各个区域后代人的生存发展空间。

“碳排放权”是碳排放利益的法律化呈现,指法律赋予的、为了生存和发展而向大气排放温室气体的权利,其核心权能在于使用一定数量的大气环境容量。国际社会目前将碳排放权视为一项新的发展权,其法律依据主要包括《斯德哥尔摩宣言》《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》等。[17]在“十一五”期间,中国也提出“应当在传统的政治经济社会文化发展权利的基础上建构可持续发展权新指标体系”,其中一项便是“经济领域对资源和能源的消耗情况”。碳排放权的“平等性”为国家与区域设置了相应的法律义务,要求区域在实现自我发展时,平等对待其他区域的发展利益,因自身发展进程而不得不妨碍其他区域的发展福利时,承担一定的“不公平发展责任”; [18]同时要求国家对不平等区际发展关系进行矫正,保障碳排放利益在不同时空限度内得以协调、均衡、持续地分配。

（三）归责原则：“严格责任”的引入

依据“矫正的公正”原理,责任的构成需以过错为前提,“一方做了不公正的事……法官就要剥夺行为者的得来使他遭受损失。” [19]其本质是过错责任的逻辑。对于区域间碳排放利益不均问题,过错责任难以使受损区域得到应有救济。在目前的科技发展阶段,我国各区域尚未实现经济发展与碳排放的完全“脱钩”,碳排放仍然是区域发展的基础和前提,受益区域通过能源与碳产品的购买实现自身经济发展实属合法需求,难以称之为“过错”,其形成碳排放利益转移时“心理状态”下的过失情况更难以衡量;且中央政府通过宏观政策推动东部区域率先发展并低价使用能源资源,亦是我国工业化发展初期的权宜之计,是考量国家整体情况后的最优选择,绝非“过失”。过错原则的前提是法律对行为人行为的否定, [20]而在区际碳排放利益转移问题上受益区域的行为本身不具有非难性,因而过错原则天然地具有不适应性。

有鉴于此,需引入“严格责任”以回应区域间碳排放利益公平分配之需求。J·克利曼认为,严格责任原则中体现了“矫正的公正”中抽象出来的实质正义,[21]只要受益者的受益行为与受损者的损失之间存在因果关系,受益者即需作出相应补偿。严格责任兼顾利益补偿与损害预防功能,受损区域承担责任并不需以其行为有过错为前提,而是需出于区际公平宗旨使失衡的法律关系恢复平衡。一方面,就价值理性而言,严格责任的基本思想,并非对不法行为的制裁,区域碳排放利益转移行为虽具有利益侵犯性,乃现代社会必要的经济活动,法所容许,无不法之可言,原则上不得对之主张侵害除去或侵害防止请求权,过错责任原则对此无能为力。严格责任的基本思想在于不幸损害的合理分配,乃基于分配正义的理念。[22]每个道德行为人都有“不从他人的痛苦中受益的义务”,并且在无法避免这种利益的情况下,就有义务将此种因不公正而获得的利益补偿回去。[23]严格责任就是此种补偿的规则,虽碳排放利益的受益区域并无道义上的可责性,但严格责任仍提供了一定的合理分配手段,以恢复无辜受损区域的权利。[24]另一方面,就工具理性而言,严格责任大大简化了确定受益区域补偿责任所需的证明成本。严格责任的适用前提是“不考虑受益者的可责性”,因此,就受损区域而言,其无需证明受益区域在进行碳排放利益转移或优先消耗时主观上有过错,只要因果关系存在,就可以直接认定受益区域的补偿责任。同时,在严格责任规则之下,受益区域的补偿责任具有可预见性,其需为碳排放利益转移行为而付出的成本由此明确。为了避免承担对资源型区域的碳排放利益补偿责任,受益区域不得不提高注意义务以减少受损区域的利益流失,并主动加大预防成本,如遏制自身奢侈性碳排放、加强减排技术研发、采购低碳产品、向受损区域提供资金技术支持等。与过错责任原则相比,严格责任更有利于提高受益区域的减排积极性,促进区际碳排放利益转移问题内部化。

三、区际“碳公平”的法治进路

(一)明确碳排放权的权利属性及其行使机制

目前我国法律层面尚未出现“碳排放权”一词,仅见于《碳排放权交易管理办法(试行)》等位阶不高的其他规范性文件和政策文件,其法律性质也长久未有定论。碳排放利益的本质是大气环境容量的占有、使用、收益的利益,碳排放区际外部性的根源在于大气空间容量资源产权的模糊不清问题。分配权利与保护权利的前提是承认权利,权利体系越是松散与不具体,受损区域获得的利益补偿就越难确定。应当以保障区域间权利义务公平分配为制度目标,厘清碳排放权的权利属性与法律地位,并赋予区域明确的碳排放权利,构建起以权利为起点、以责任为终点的区域碳排放利益法治体系。

区域碳排放权具有排他的私权性质,应当被认为是一种用益物权。从功能价值上来看,省际碳排放权的配置是为了实现资源优化利用,解决温室气体排放的公地悲剧难题。大气的流动性与碳排放利益的易外部性将各个区域的命运联系到了一起。在气候问题日益严重的今天,大气环境再不能被看作是具有无限性与非竞争性的公共物品,而是需通过法律手段对其进行量化规范,[25]并使其成为具有排他效力的区域私人物品,弱化减排行为易外部化的特性。明确的产权制度将为资源拟定成本价格,使其成为稀缺性的有主物,最终实现资源的流动与利用效用的边际最大化。其中,以罗马法为基础构建的资源产权的权能分离制度,能够化解我国国家资源所有权的整体性与区域碳排放权的排他性之间的矛盾:由于国家是一个抽象主体,即使宪法赋予其资源所有权,也需要通过具象的代理人才能实现权利的行使,而其法定的代理人即为由中央到地方的各级政府。自然资源只有通过开发利用才能实现其价值,我国从中央政府到区域资源的管理链条过长,中央政府很难直接进行自然资源的开发利用,因此需委托地方政府来进行。我国地方政府代表中央政府行使国家对国有自然资源和社会设施的不动产权,参与资源的开发、使用与收益,从而构成了区域的产权。其拥有自然资源开发利用等各项事务的事权,以及依此获得财政收入、实现财政支出的财权,产权沿着行政科层逐级分配,因此我国区域内资源的产权是“法律上国家所有,事实上地方政府所有”。[26]区域享有的碳排放权属于对大气容量这一资源的产权分离出的“用益物权”,表现对大气资源的利用关系,区域的代理人——地方政府由此有权对用益物——大气容量直接支配并进行收益。

区域间的碳排放利益本具有流动性与无形性,但经过人为制度化,碳排放权成为一种具象的用益物权。应当通过修改我国《大气污染防治法》等高位阶法律,明确碳排放权的权利性质,赋予区域以碳排放权并由地方政府代理行使,明确指明哪些行为可以被列为负外部性行为,由此固化碳排放权的可追责性。同时以他物权的法律秩序,依据《民法典》第326条、第327条,保障碳排放区域的合法配额与权利范围。法律权利可被分为第一性权利与第二性权利,第一性权利是法律主体基于法律或道德本应享有的权利,而第二性权利是在第一性权利被侵犯时产生的救济性权利。碳排放权是区域基于其发展利益而天然享有的第一性权利,若某一区域为追求自身经济增长通过某种行为导致碳排放劣势累积到另一个区域,侵害其碳排放权及碳排放权背后的区域发展利益,那么受损区域的第一性权利会转变为第二性权利,即利益补偿请求权。此种请求权基于区域对其大气容量等自然资源的事实产权,受损区域由此获得了权利上的支配力即相应的诉权。该种权利的明确与转变为受益区域的补偿行为指明了方向,从根本上解决了受益区与受损区之间的责任不确定性问题。

(二)立法完善以产业补偿为核心的区际横向补偿制度

首先,建立以产业补偿为核心的区际横向补偿关系。我国煤炭资源价格体系长期扭曲,导致资源型区域自身资本积累薄弱,多依赖国家财政补贴勉强生存,普遍经济负担沉重,现实财力不足,难以通过自身的力量实现自救。[27]由此,在碳排放权制度之下进一步完善利益补偿制度是解决这些成本外部化问题的基本途径。我国目前对资源型区域的利益补偿尚缺少明确的权利义务安排与精细的成本收益统筹制度,有关的补偿政策通常采取人治方式而非法治方式推进。需转变思路,以立法形式对资源型区域接续产业培育的操作程序进行专门规范,由碳排放转移的受益区域承担起整体性发展责任。

区际碳排放利益的横向补偿应以资源型区域的发展需求作为确定补偿方向与措施的依据,形成以产业补偿为主、资金补偿为辅的补偿路径。其一,不论是在央地抑或区际的转移支付的实践中,资金补偿的折损率较高,依赖资金补偿难以真正实现资源型区域的可持续发展能力重塑。部分地方在获得补偿资金后,并无权威性文件对资金的使用情况进行逐层跟进,这给地方政府甚至个人寻租留下了很大空间,导致各类中央财政转移、国家专项资金利用效率低下。其二,目前资源型区域虽存在大规模的资金缺口,但资金补偿方式多用于资源型区域的应急性问题,并没有回答资源型区域应当走什么样的产业发展道路以及政府如何发挥作用等关键性问题。相对经济发达区域,“碳达峰”目标实际上对资源型区域提出了更高的要求,以技术、人才、管理经验等的产业补偿为主、并围绕产业发展项目提供资金供给的方式将有助于提高区际补偿的精准性与高效性,增强资源型区域自我造血能力。

目前,应从两方面构建资源型区域的产业补偿制度框架。其一,完善原有产业升级制度,实现科技创新与工业发展的良性互动。受益区域应帮助受损区域改造落后的生产设备与经营管理模式,逐步革除政企不分的体制弊端,推动传统企业向知识信息化的现代企业靠拢,制定政策引导资源型产业向集约化、可持续方向发展,研制与开发新兴附加值高的资源类产品,同时帮助受损区域细化完善现行的资源开发规划制度、环评制度等,从源头减少资源产业的碳排放量;其二,构建新兴产业的孵化与发展制度,适时培育潜导产业。作为产业补偿政策支持的重点制度,受益区域应帮助研究与借鉴资源贫乏地区的产业发展规律,着重发掘与评估受损区域各类非资源型产业的发展与扩张的潜力,帮助制定优惠政策以强化相关产业的盈利能力与带动能力,摆脱对资源禀赋的路径依赖。

其次,明确受损区域与受益区域的产业补偿权利义务逻辑。产业补偿实施高效率的前提是受益区域与受损区域具有共同利益并各司其职、深层合作。两类区域具有双层法律关系,一为受损区域与受益区域的关系,即碳排放权的侵权关系;二为接受补偿区域与提供补偿区域的关系,即责任承担关系,两重关系以碳排放相关利益的转移为起点,以利益的返还为终点,形成了法律上的权利义务的动态平衡。我国虽颁布了《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》,但其中多为“引导和鼓励东部沿海地区产业向中西部地区有序转移”等指导性条款,可执行性不足的同时因缺乏有效的法律评价与监督惩处措施而流于形式,接续产业培育效果难以保障。因此,需通过制定专门的产业补偿法律规范,建立具体的资源型区域产业开发补偿机制,以协调区域经济发展关系为目标,固化受益区域与受损区域的权利义务关系。

就受益区域而言,其有义务对受损区域提供一定补偿资源,该种义务来源于对受损区域发展利益的补偿与复还。碳排放利益转移问题具有其特殊性,无法依赖部分传统民事责任承担方式进行利益补偿,如碳排放利益转移是由区域发展需求形成,具有合法性与正当性,因此难以利用“停止侵害”等方式禁止区际能源输送与贸易往来。应以区域协调发展为出发点,以补救型、互惠型措施替代惩罚型、制裁型措施,如经济补偿、政策补偿、人才补偿、技术补偿等。一方面,可根据碳排放的流量与方向,立法设置两类区域税收政策的差别化征收机制,从受益区域的相关行业、相关部门计提补偿资金;也可由受损区域政府根据碳排放的转出情况,按比例向受益区域统一征收补偿费。通过受益区域向受损区域财政转移以形成资源型区域产业接续培育基金,用于企业转产、城市转型、转产园区配套设施建设等项目,解决资源型省份在碳减排过程中的资金不足的问题。另一方面,通过制定专门的产业补偿法律规范,建立区际管理技术、绿色技术转移等补偿机制,因地制宜加大高碳产业的技术创新和两类区域产学研联合力度。例如,对于碳排放大省山西而言,可充分发挥其国防科技工业基础较好的优势,与上海、广东、湖北等汽车产业发达的省市深度合作,引进知名车企,重点突破重型汽车整车生产制造技术瓶颈,扩展重型机械等优势产品。与此同时,受益区域有权对受损区域的产业转型与接续产业发展成效进行跟进监督,必要时督促转型效益差的企业进行重组、破产等,促进资源型区域在“双碳”目标下实现经济平稳过渡。

就受损区域而言,其有权要求受益区域提供相应资金、技术等发展要素,但也有义务接受受益区域对其补偿资源利用效率进行的监督检查。虽提供相应利益补偿是受益区域应尽之义务,但国家整体资源有限,受益区域需以公共利益为出发点,充分利用好相关转移支付的资源,确保资源不挤占、不挪用,保障利益补偿行动的效益。各受损区域可通过颁布相关行政法规,对转移支付相关资源的使用范围、申请条件、申报审批拨付程序、验收要求等详细规定,重点关注补偿资源利用的针对性和效率,提高组织效率和措施实施力度,以建章立制之治理避免补偿过程中资金管理混乱、供需脱节、寻租等不稳定因素,保证区域产业转型有序进行。

图1 两类区域的产业补偿权利义务关系简图

最后,成立专门的区际产业补偿与转型领导机构。目前,我国仅一个矿区的整治工作就有国土资源、工商、安全监察、环保等多个部门干预,更不用说一个区域的产业调整。“九龙治水”现状使得各部门、各地方、各层级利益碎片化,若没有专门机构进行统一协调和控制,补偿工作将难以顺利推进。

法国为扶助国家资源地区煤矿产业组建了“矿区重组部际小组”,该小组由数十个政府相关部门组成,行政地位高,署长直接对国家总理负责,并与相关区域的煤炭企业联系密切,专门负责规划国家土地与资源、统筹各方利益、支援老工业基地。国务院可通过颁布行政法规形式,成立权威性的产业补偿综合性职能部门,抽调国土资源部门、工商部门等人员共同办公,并在资源型区域设置下属办事机构,以帮助突破区域与部门间的利益壁垒。该产业补偿综合性职能部门主要职责在于:(1)深入研究资源型区域发展的特殊性,帮助政府制定优惠政策,吸引东部发达地区的资本与技术进入,破除行政壁垒,强化地方政府间的沟通合作平台建设;(2)统筹受益区域可提供的现有资源,并根据资源型区域的现实需求,在整体利益最大化基础上对两类区域进行匹配与对接,拟定出“一市一策”“一企一策”的方案措施;(3)关注原有主导产业衰退给当地带来的失业、经济衰退和财政收入下降等难题,利用跨区域财政支持和社会福利保障手段等对受损区域制定紧急性补偿方案;(4)对相关项目及区际产业补偿基金进行管理与跟进,建立常态化项目反馈机制,在定期核算成本与收益基础上评价补偿行动的可持续性,如果发现某一补偿项目没有很好地实现政策目的,则及时上报与调整,根据调整结果决定项目走向,促进受损区域经济平稳过渡。

（三）构建区域碳排放利益的纵向调配法律制度

中国的碳达峰的布局需遵从“全国一盘棋”原则。区域之间在碳排放利益分配上出现争执,根源在于国家对于资源产权的价值分配尚未有合理化、协调性的顶层制度安排。要让各区域及相关主体之间形成协调一致的行动方向,则必须由国家提供自上而下的制度保障。需提高站位,构建区域碳排放利益转移问题的纵向统筹制度,兼顾受益区域与受损区域的碳排放的整体供求与利益流动全局,发挥调剂余缺功能,协调各级利益群体关系,给予资源型区域适度倾斜待遇以确保其必要的发展空间。

其一,完善自然资源价格形成机制。必须积极稳妥地推进自然资源的价格改革,并建立合理的自然资源定价机制。目前我国自然资源的供应成本是一个不完全成本,资源开发与使用过程中的碳排放转移成本未在自然资源定价体系中得到清晰揭示和表达。随着资源型区域的资源被廉价甚至无偿使用,不但令资源型区域的平等发展利益得不到充分保障,也使该类区域保障安全生产、修复生态环境、治理各类污染的资金严重短缺。

从可持续发展的视角来看,自然资源的价格应包括内部价值和外部成本两个部分,其中,内部价值是指自然资源的天然价值以及勘探开发资源时所耗费的人工成本;外部成本指的是自然资源在开发利用时所消耗的生态环境等成本。[28]应重视自然资源的外部成本,将足额的外部成本纳入自然资源价格中,并以市场机制或行政手段动态调整外部成本的量,通过价格的传导机制,不仅使自然资源价格体现资源的稀缺程度,更形成一个保护生态环境的良性动力机制。当资源开发的外部成本对大气承载力造成的压力过大时,外部成本升高,煤炭资源价格上涨,供应链条的末端受到价格影响而减少消费,供应链前端则随之减少煤炭开发。因此,应当吸纳受损区域碳排放利益转移的成本进入自然资源的价格形成体系。[29]资源型区域由此获得的额外经济收入应被投资于清洁生产工艺工程等绿色产业发展及矿区生态环境修复和采煤沉陷区土地复垦项目,科学有序推进产业转型升级。

其二,构建碳排放配额的跨区域联动机制。我国以省为单位对碳排放量进行分配与核算,碳排放利益由此在行政区划上形成割裂。可通过调整碳排放额转移与核算方法,将原本独立排放的各区域结成利益共同体,从“在独立的行政区域内各自调节的单中心处理模式”转换为“在协商中整合区域内资源的协作治理模式”,[30]有效减缓区域之间关于碳排放利益的紧张关系,并有助于国家整体尽快实现低碳转型。

在碳排放配额的统一分配体系下,国家可建立一套科学合理的跨区域的碳排放额转移机制。一种思路是依赖行政手段对碳排放配额进行宏观调剂,在资源型区域的碳排放额出现赤字的情况下,依据该区域隐含碳的转移路径、转移数量,定位隐含碳转出的受益区域,按一定比例将受益区域的碳配额转移至受损区域账户。河南已开始逐步构建“煤炭指标随产能跨区域转移机制”,即在跨市转移的项目中,从项目转出地调出一定比例的煤炭消费指标划配至项目转入地,以实现区域间项目创收情况与煤炭消费指标的公平对应。另一种思路是将市场杠杆调节与行政协商手段相结合。我国于2007年开始建立全国统一碳市场,只有企业可以在碳市场上交易其碳排放配额。双方企业所在的地方政府可尝试经过公平磋商达成碳排放配额的交易价格,由碳排放利益转入区为转出区提供倾斜性售价优惠,通过价格矫正减缓资源型区域正外部性外溢效应。在“双碳”目标实现全过程中皆可利用此种“区域联动治理”的思路。例如,可构建“基于生产要素关联的省际协同减排机制”,[31]在碳产品生产与贸易、能源输出与输入等“碳要素”稳定关联的区域,如处于能源供应端的晋陕蒙地区与消费端的京津冀区域,突破行政区划限制,共同制定“大区域”范围内的减排降碳方案。亦可鼓励碳排放利益转移跨区域链条上的相关区域建立起“碳达峰”共同核算机制,使碳排放的生产区域与消费区域的减排成效协同累积计算。整体性制度安排所带来的预期收益将有效刺激经济发达区域对资源型区域的补偿与支援积极性,推动相关区域结成减排利益联盟,基于不同区域责任与能力积极参与减排合作。

其三,完善央地转移支付制度立法。央地之间的纵向转移支付制度主要针对无法依靠自身财力条件完成区域发展的情况,有专项拨款、税收返还、体制性补助与体制上解等形式。转移支付制度在区域协调发展国家战略及财政体制改革中至关重要,但尚未有法律层面的专门立法,《预算法》中对转移支付制度也只有部分概括性条款,少有实质性的、具有明确规范效力的条文,导致在实践中转移支付操作需长期依赖部门规章甚至行政系统的内部文件。[32]正是由于转移支付制度的立法多有欠缺,转给谁、转多少、以何种形式转等众多关键相关问题没有明确答案,碳排放利益的转移现象更未成为转移支付的法定理由,地方间获得财政补偿的权利与责任出现了失衡,最终导致部分转移支付实践由此与“调和区际矛盾”的初衷背道而驰。

需制定《财政转移支付法》,通过立法将央地转移支付活动纳入法的规制范围, [33]明确转移支付制度的责任划分、资金用途、转移程序等问题。首先,在明确央地事权分配的基础上,将道义与政治上的支出责任转化为法律责任。应集中清理我国长期以来分散模糊的央地财政关系的文件规定,优先列明地方事权,保障法律规范的周延性及地方财政的可行性,地方政府不能或不宜行使的事权归中央,中央政府承担补充责任。碳排放利益转移问题由于已涉及跨区域的利益调整,非地方事权之能为,在受益区域提供横向补偿后仍存在区际碳排放权失衡问题时,中央政府有必要向受损区域提供相应转移支付。其次,应重点明确地方政府法律义务,尤其需督促其严格依法依规使用资金,防止资金转移的目标偏离。就资源型区域而言,其所获得的碳排放利益补助资金应重点投入到低碳产业发展中去,将“绿色”作为投资项目的前置性决策条件,对零排放企业与项目进行专项激励,使得转移支付制度由以往输血型的资源输送,向清除发展障碍和提供发展条件的诱导型援助转变。[34]最后,完善央地转移支付法律程序,健全多元化监督机制,对滥申请、乱使用等地方违法行为加大处罚力度。通过法律规范严格控制转移支付过程中的政府行为,从预算、申请、审批,到拨款、执行、监督,健全动态调整的财政转移支付分类分档体系,织密转移支付的保障网络。通过立法加强人大监督、财政监督和审计监督,并构建转移支付个人责任制,对政府中截留挪用资金、不按规定公开等行为进行严惩,严重者可追究其刑事责任。

四、结语

科学合理地核算与分配区域碳排放责任,是我国“双碳”目标实现的关键一环。我国各区域是相互保持紧密而广泛利益联系的经济主体,明晰碳排放利益的区域分异规律及机理,完善区际碳排放责任分配方案是当前国家减排降碳政策亟须解决的问题。传统的诉讼机制已经远远不能回应区域广泛的、扩散的利益失衡救济需求,立法上的罅隙亦直接导致了区域发展利益保障的缺位。在国家区域发展战略的推动下,需以清晰有效的法律规范固化区际碳排放的严格责任、构建区域碳减排责任的分担机制、明确碳排放权的发展利益内涵及用益物权权利属性,并从横向利益补偿与纵向调配两个角度入手,将中央政府、受损区域、受益区域的各项权利义务纳入法律调整范围。

区际“碳公平”问题涉及碳配额方案的制定、碳利益非均衡状态的形成与扩张、碳排放责任主体识别、区际碳排放纠纷的处理等一系列理论问题,更具有复杂性和特殊性,本文仅为其中的部分环节提供解决思路。需进一步深化拓展,完善区域碳补偿理论、细化区际利益非均衡问题的处理机制,以区际利益分配法治化为基点,撬动国家区域协调及可持续发展的战略杠杆。

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因篇幅所限，已省略注释及参考文献。本文载于《河北法学》2022年第12期，推荐阅读原文。本公众号文章转载仅供读者阅读和学习研究，坚决杜绝任何商业性使用。

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