钟真真、傅强：中国区域经济发展中的体制难题与立法

文摘 2024-03-11 11:49 上海

中国区域经济发展中的体制难题与立法

钟真真傅强

全国人大财政经济委员会；华中科技大学

缩小区域经济发展差距十分复杂和艰巨。作为一个大国，不同的区域之间发展存在差距是非常正常的现象，不同的地区自然条件、地理条件，人文资源禀赋都存在客观上的差异，这是不可避免的。比如沿海地区，对外的交通设施会比内地优越一些；有一些地区有着很好的教育资源，当地老百姓从商的意识、市场经济的理念开放得更早一些。可以说，不同的地区存在客观上的差异，是造成经济发展和社会发展差异的客观原因。

不可否认的是，体制因素在地区发展中扮演了重要的角色。改革开放到现在，我们从最开始四个特区到十四个沿海开放城市实施了倾斜性的区域发展的政策。沿海地区、东部地区享受政策的优惠取得了先发的优势，现行的财政体制，也相对照顾了比较多的既得利益，财政性的转移支付不够规范，对落后地区的支持力度还不够。另外，我们的价格体系比较扭曲，比如像矿产品、资源性产品的价格偏低，客观上造成不同的地区差距进一步扩大。

影响区域经济协调发展的体制因素分析

1．中央与地方分权不明晰。

虽然宪法规定中国是统一的单一制国家，但在中央与地方的权力划分上不够明确，如在区域发展上分为民族自治地区，经济特区，沿海开发区、城市群、西部大开发、振兴东北等老工业基地等，享受着不同的优惠政策。

2004年3月的江苏“铁本事件”反映了中央与地方关系缺乏制度化建构，即如何看待和处理市场经济条件下的中央与地方关系以及合理配置纵向的行政权力的问题。市场经济的发展使地方政府在微观领域内获得了较大的配置资源的权力，地方开始成为相对独立的行为主体和利益主体。随着地方政府经济和财政权力的增加、经济自主空间的扩展，以及发展地方经济、增加地方财政收入责任的加重，促使形成了地方政府积极推动地方经济发展的动力机制。在追求地方利益的激励下，各地想方设法发展经济，推进改革，形成了八仙过海、各显神通的局面。可以说，中国经济连续 30年的高增长，是与地方政府的这种作用分不开的。

市场经济的发展，增强了地方与中央的博弈能力。地方政府利用中央政府的授权，在满足自身利益最大化的限度内，理解和贯彻上级要求实施的制度规则，如“层层截留”、“曲解执行”、“地方规则”、“补充文件”、“改头换面”、“政策保密”、“先斩后奏”、“边斩边奏”、“斩而不奏”、“顶着不办” 等。在这种利益多元化的情况下，地方为了本地的利益经常会对中央政策贯彻不力或是对其执行大打折扣。中央与地方的关系很多时候是个博弈，甚至一些数字如何报、如何统计及使用都有这样一个关系。地方政府对于宏观调控的基本态度是对我有利的我执行，对我不利的，要么不执行，要么曲解执行，要么只是“落实在文件上，不落实到行动中。

有人认为，中国尽管具有集权经济的外表，却缺乏统一协调的中央规划，是“诸候经济”。地方保护主义有增无减，严重影响到统一市场的形成与发展。地区经济的局部利益不断被强化，造成经济上的各自为政。尤其在实行财政分灶吃饭后，地方不得不重视自己的财政收入。而本地企业的经营好坏，直接影响到财政收入的高低，这种企业效益与财政收入高低的关联性，使企业的生产经营成为政府必须关注的一个重要问题。当企业在竞争中缺乏竞争力、经济效益受到威胁时，地方政府往往不是帮助企业通过正确的市场决策增强竞争能力，尽快适应市场，而是直接用行政命令的方式限制、排斥或妨碍外地同类企业参与竞争。因此，地区利益的强化以及与之相伴的追求地方利益的欲望是行政垄断产生的内在动力，是行政垄断屡禁不止的重要原因。

2．财税体制。

中央与地方最基本的经济政治关系是财政税收关系，其格局应当按照促进经济发展、明确各自事务、一级税源一级政权、减少转移支付体制成本、提高及保持税收效率等原则进行设计。从目前的体制和状况来看，中央与地方的财税关系中，中央集中过多，地方财税收入不稳定，中央向地方的转移支付成本高昂及漏损严重。从中央与地方财税关系存在的问题看，首先，财政总收入中中央的集中能力越来越强，集中比例越来越高，中央财政宽裕、地方财政紧张、居民收入占GDP比重持续下降。20世纪80和90年代，中央财政占总财政的比重过低，形成了中央财政向地方财政借钱、中央权威受到影响的局面。对此，1994年进行了分税制改革，由于先是将最大税源增值税在中央与地方之间按照75：25分成，并且其累积和环比机制形成财力加速向中央财政倾斜一些地方企业所得税、个人所得税等等，先是地方征收，后来变成中央与地方共享，后来中央在共享税种的分配比例又调整加大。总的趋势，仅仅就中央与地方税收结构设计的机制来看，毫无疑问，其运行功能和结果必然是中央财政集中的力度越来越强。目前，地方财政收入比例从最高时的85%下降为目前的45%左右，而地方承担的事务却从40%上升到75%左右。而全国税收收入增长速度，远高于居民收入的增长速度，其结果必然是中央税收在全部税收比重中持续提高，国家税收在 GDP中的比重持续提高，居民收入在GDP中的比重则持续下降，长期下去，将形成中央财力雄厚而地方财力薄弱，并且国强民不富的局面。

其次，地方财税收入比例持续下降，收入来源不稳定，正规和稳定的税源趋于枯竭，收费罚款收入严重影响创业和就业，致使社会失业率越来越高，而且收费罚款养人、养人收费罚款导致机构和人员循环式恶性膨胀，格局是建设无资金、公共服务无财源，许多地方是吃饭养人型政府，如果清算显性和隐性债务，相当一部分市县政府实际上已经破产。财源上，中央政府基本靠税，地方政府主要靠出卖和乱卖土地，乱收费和乱挪用专项基金，这已经成了一个中国财政的定局。由于地方用45%的预算内财力来承担75%的事务实际上是不可能的，于是一是出卖土地获得财政收入，平衡财政缺口，越是东部地区，卖地收入占地方财政的比例越高，在1/3左右，全国卖地收入2006年估计在7000亿元左右，大部分没有进入预算。但是，规划建设的土地资源是有限的，并且18亿亩耕地红线也有很硬的约束，可能一任地方领导地多时、宏观调控较松时，卖地收入很多，财政状况很好，而另一任领导地少或者没有了，或者宏观调控较紧，地方财政来源就会急剧恶化。二是地方政府加大了收费的力度，将许多本来应当由财政预算承担的机构和人员的经费，让他们去收费，实行“收支两条线、超收奖励、罚款分成，收费罚款与机构及人员办公条件、工资福利等挂钩”的政策，逼迫他们减少对财政的依赖，反过来为财政创收做贡献。于是，几乎没有一个政府部门不收费，形成了大量的收费性行政、执法和司法机构和自筹经费的编制人员。

再次，中央向地方的转移支付，支出分散，极不透明，截留漏损严重，成本很高，并且导致进京“跑部钱进”，给权力寻租和腐败提供了负面的制度条件。2006年中央财政向地方转移9143亿元，但是，哪些是财政一般性转移支付，哪些是财政部门的专项转移支付，哪些是各部门向下的转移支付，转移支付的标准和理由是什么，如何转移支付，相当多的部分和环节都是糊涂账，谁也说不清。而且，资金分散在各部委，有许多项目规模很小，导致地方财政、各地各部门，甚至各地企业，都在北京设立办事处，想尽各种办法争取资金，若没有科学和有效的制衡和监督，机构和公务人员即使不想腐败，时间长了也很难做到。实际上有的转移支付最后到真正要用的项目上，可能连50%都达不到，中间流失和漏损非常严重。

3．金融体制。

随着市场体系不断健全，资本的逐利性使得生产要素更多地流向发达地区。农村金融改革整体进展缓慢，远远滞后于城市高速改革，对农村政策性金融、商业性金融和合作金融改革没有协调推进，商业性金融供给逐步减弱，政策性金融和合作金融供给能力没有得到加强，使部分农村地区的金融服务出现了真空，商业银行的资金主要流向沿海富裕地区，从事房地产等高回报产业。

目前我国农村银行类机构主要有四类六种，分别是商业银行中的农业银行，政策性银行中的农业发展银行，农村合作金融机构中的农村信用社、农村商业银行和农村合作银行，以及邮政储蓄银行。建设社会主义新农村需要诸多的配套措施，其中，金融服务、资金支持、机构改革、产品开发等是农村金融改革的关键。由于体制、机制、政策等多方面原因，目前我国农村合作金融机构还普遍存在资产质量差，财务包袱重、风险补偿能力低、法人治理不完善、案件高发等问题，制约了农村金融市场的发展和服务“三农”作用的充分发挥。农村金融资金和金融产品供给不足，近年来，农业银行等商业银行投向“三农”的信贷资金占其全部贷款的比例逐年下降，业务品种单一。农村金融市场竞争不充分，大部分农村地区仅有农业银行和农村合作金融机构两家金融机构。农村合作金融机构提供了80% 以上的农业信贷资金，处于农村金融供给主体地位。长期以来，由于体制内金融服务严重不足，造成体制外民间金融包括高利贷行为兴起。由于没有法律保护和监管约束，民间借贷良莠不齐，纠纷频发，矛盾四起，增加了农民债务负担和农村金融风险。

4．区域合作政策体制。

当今中国区域经济发展和区域经济合作已经成为社会各方面关注的焦点。如何提升区域经济合作的水准，是中国经济面临的巨大课题。我国现阶段已形成了上百个规模不同，形式多样，层次各异的区域经济合作组织和协作网络，全方位、多层次的区域合作已全面铺开。从合作的空间与规模来看，我国已形成三大都市圈，如长三角、珠三角和京津冀等主要的区域经济合作。其他区域的合作还包括：中部地区、东北地区以及西部地区等区域的合作。

尽管现阶段我国区域经济合作取得了较大进展，但从总体而言，在合作的广度和深度方面力度不够。由于各区域经济合作中在市场意识、市场分割、地方保护主义等方面，存在很大不足，制约了合作的进程。以京津合作为例，虽然两者已谈了多年，但真正落到实处的工作却为数不多，而且双方无论在合作的意识、环境、力度，还是在合作的模式、领域、层次方面，都存在着严重不足。推及到全国范围的区域合作，我们可以看到，即使在合作水平较高的长三角、珠三角区域，这些现象也广泛存在。合作收益的协调与分配是任何区域合作都必须解决的问题。在区域合作的过程中，由于市场主体不同，必然存在着多元化利益冲突。共同利益是区域经济合作的动力，但利益冲突的存在往往阻碍了合作的有效运行。由于相互之间未能形成优势互补、产业结构合理布局的局面，不仅影响了统一市场的形成，而且造成大量低水平不合理重复建设，造成资源的严重浪费。同时，区域合作往往不属于同一行政区划级别，在进行区域合作过程中，在合作规则的制定等一些重点问题上将可能存在非同等的对话权。没有平等的权利和义务，就难有合作与协调的可能，这也将在某种程度上影响合作的效果。因此，构建有效的区域合作与协调机制将十分重要。

5．社会保障体制。

社会保障统筹层次过低问题是我国社会保障制度中一个严重缺陷，它引起了其他一系列问题。一是各地方之间的社会保障制度不统一。多年来社会保障改革由地区决策，各地区分别制定仅适用于本地区的政策、标准、措施，形成各地区之间缴纳水平、管理方式不相同的现象。二是区际转移的困难。由于各地保障制度不统一，就使得社会保障在区际之间的转移阻碍重重，不但省际之间很难转移，就是省内地区之间都难以转移。这与市场经济对劳动力自由流动的要求是完全相悖的。在我国人力资源流动性不断加强的现实情况下，区际转移的困难对社会保障资金的征缴和发放都形成很大的负面影响。三是各种社会保障政策缺乏统一标准。社会保障政策包括基本养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险、最低社会保障等多个险种，不同险种往往由不同部门制定。然而社会保障覆盖对象既有针对性，又存在交叉性，各种政策的出台往往是为了解决现实中出现的突出问题，不可能经过长时间酝酿，所以出现了各种制度之间的矛盾与冲突。根据不同的政策可以实施不同的救助或保障标准，新出台的政策会影响以前政策的实施。四是基金管理的困难。根据我国当前的政策，省及省以下的社会保障基金只能存入银行，或购买国债。而一段时期以来，我国银行和国债利率都较低，目前银行利率已经低于通货膨胀率。在实际利率为负的情况下，社会保障资金事实上正在贬值。这使我国本来就严峻的社保资金形势更加严峻。另一方面，省及省以下的社保基金管理机构进行投资的话，安全性也难以保障。

以法律的手段推进区域经济协调发展

社会主义市场经济从一定意义上来说是法治经济，要规范和发展区域经济，就必须要有完备的法律体系，这是构建区域经济体系的基础。制度创新需要法律提供保障，就目前区域经济体制改革而言，我们尚未制定出关于区域经济方面的法律。在从计划经济向市场经济转轨进程中，区域经济法制建设相对滞后。一个时期以来，由于我国的区域经济改革措施主要以政策性文件的形式出台，没有把法律手段作为改革的主要操作手段，各项区域经济决策的制定仍缺乏程序性和规范性，且缺乏相应的监督制约机制，各项调整和管理经济的措施未能解决经济波动的深层次矛盾，区域经济的培育和健康发展，需要强有力的法制保障。通过法律塑造符合市场经济要求的市场主体，有效地保护市场主体的合法权益，有利于确立公平竞争的市场体系，打破地区封锁，建立统一、开放、竞争、有序的市场，有利于规范国家对区域经济的宏观调控，实现区域经济的可持续发展。

1．理顺中央与地方的关系。

十六大报告明确指出：“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。”2003年10月14日十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第37条指出：“合理划分中央和地方经济社会事务的管理权责。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的管理权责。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理权责的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。” 第一次在中央文件中区分了三个层次的事务：全国性和跨省事务、地方性事务以及共同管理的事务。这是中央与地方权限划分的一个基础。2004年9月16日召开的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》也明确提出：“正确处理中央和地方的关系，合理划分经济社会事务管理的权限和职责，做到权责一致，既维护中央的统一领导，又更好地发挥地方的积极性。”这实际上提出了一个重要的命题：处理好中央与地方关系是提高党的执政能力的内在要求。

党的十七大提出统筹兼顾是落实科学发展观的根本方法。统筹中央和地方关系，充分调动各方面积极性，是新时期正确认识和妥善处理中国特色社会主义事业中的重大关系之一。因此，科学合理划定中央和地方事务，是统筹中央和地方关系，调动地方积极性的前提，也是健全中央和地方财力与事权相匹配的财政转移支付体制的基础，可考虑在适当的时候通过修改或制定相关的法律明确中央与地方的事权和财权。

2．制定相关的法律推进经济体制改革。

预算法是财政预算领域的根本法律，涉及经济和社会发展的各个方面，它监督钱从哪里来，用到哪里去，其本质是规范政府的行为。我国现行预算法颁布于1994年，执行10多年以来，存在一些明显的缺陷和不足。预算法修改工作启动于2004年，属于十届全国人大任内须完成修改的法律案（实际上已推迟）。在预算法修改中，部门预算改革是一个主要的方向。所谓部门预算是指由政府各部门编制的、反映部门所有收入和支出、经财政部门审核报经同级人大审议批准后执行的预算。部门在预算编制时，都要编列到项目中。预算超收也是预算的一部分，不能由财政部门自行决定如何使用，人大必须监督预算超收的使用，超收应该主要用于弥补赤字和其他必要支出。为适应公共财政改革要求，所有的预算收入和支出都应纳入财政预算，但从现在情形看，各级财政仍有大量的预算外资金，以及乱收费、乱罚款等形成的制度外资金游离于预算之外，修订预算法，有利于清理这部分资金。加强预算调整审查。根据有关法律，国家预算一经人代会批准，便具有很强的法律效力，非经法定程序不得改变，但是一些部门和地方法制观念淡薄，缺乏严格的责任制，调整过于频繁。2004年至2005年两年间，中央部门预算执行审计中发现的违法和违规问题金额高达145亿元。随着审计力度的逐年增强，我们却仍然回避不了屡查屡犯的这个“审计怪圈”，而要走出这个怪圈，必须从制度方面寻找原因。

制定税收基本法。自1995年以来，八、九、十三届全国人大将税法通则（税收基本法）列入立法规划，但其进展并不顺利。我国现行的税收立法模式采用的是就税收专门问题制定单行法律的分散模式，尚没有一部规范税收基本问题的通则性法律，法典化、法制化程度都不高。现行税收立法的层次低，造成我国税法效力低、稳定性差、公正性不高，并带有浓厚的征税权本位和管理色彩，这与税收法定主义是相悖的。制定税收基本法，就税法的宗旨和精神、基本原则、基本制度等作出明确、权威的规定，可以为税法实施中正确进行税法解释和适用提供基本的法律准则，这对于保证和监督征税权的理性行使，维护纳税人的权益，提高税收执法和司法的公正性，实现税收正义，具有重要意义。税收基本法主要内容：一是规定税收征管权的内容、权限划分、行使要求等。二是税务组织机构，有关税务组织的类型、国地税的分设、与其他行政组织的权限划分及其争议解决，应当由行政组织法等来规定，税收基本法主要规定税收征纳中的组织问题，如税收管辖、税务授权与委托、征税协助等。三是纳税人权利保护，有关纳税人的民主立法权、民主监督权、诚实推定权等基本权属于宪法性权利，应当由宪法规定，税收基本法主要规定纳税人在税收征纳活动中享有的普通权利，如限额纳税权、税负从轻权、获取信息权、赔偿救济权等，尤其应注意的是对纳税人享有的程序性权利应作出集中规定，如知情权、听证权、陈述申辩权、要求说明理由的权利等。四是税收司法保障，有关建立独立的税务警察、税务法院，涉及国家的司法体制。

制定财政转移支付法。改进转移支付制度不单纯是财政体制的自我完善，政府职能的转变、政府间支出责任的清晰划分、地方政府行为合理性的提高、政府统计体系的完备等在很大程度上制约着转移支付完善进程。同时，地区差距较大、政府层级较多等特殊的国情条件也影响了转移支付在推进公共服务均等化、实现中央政府特定政策意图等方面的功能发挥。要按照社会主义市场经济体制的要求，围绕构建社会主义和谐社会，促进经济增长方式转变等战略目标，对现有转移支付进行必要的清理整合，提高转移支付的公开性、合理性与有效性。

适当明确界定政府间支出责任。根据十六届三中全会的精神，按照中央统一领导、充分发挥地方积极性的原则，进一步明确各级政府的财政支出责任。一是全国性公共产品和服务以及具有调节收入分配性质的支出责任由中央全额承担；二是地方性公共产品和服务的支出责任由地方政府全额承担；三是对具有跨地区“外部性”的公共产品和服务的支出责任，要分清主次责任，由中央与地方各级政府按照一定比例分别承担。

打造透明财政支付体系远非易事。因为，明确各级政府之间的财权和事权是财政转移支付立法的前提。否则，财政转移支付立法就会遥遥无期。具体说来，产生财政转移支付的原因是上下级政府收入和支出需求的不一致，只有明确各级政府的收支、盈余、赤字的具体数额，才能正确进行上下级政府之间的转移支付。这要求财权和事权先在各级政府之间得到明确的划分。目前，财权在中央和省一级之间有明确划分，但在省级以下政府间的财权划分上，各省情况不尽相同；而事权的划分，在实践中却没有一部法律法规对各级政府所应承担的事权作出相应的规定。可以说，没有一个科学合理的、让各级政府都满意的方法。各级政府之间的关系，需要靠法来协调，如专门的政府间财政关系法。而目前这个财政关系法还不能确立，甚至还没有列入研究计划中，各级政府的事权和财权怎么划分，权力怎么配置，都是个未知数。如果不解决政府间财政关系，财政转移支付法就会失去价值。

农业投资和金融法制方面。建议重点修改中国人民银行法、商业银行法，制定农业投资法、农村合作金融法和农业保险法等专门法律，为金融体系的运行创造一个良好的制度环境。

制定农业投资法。如何使农业的资金投入环境优化，避免随意性，其根本措施就是必须将投资行为纳入法制化轨道。制定农业投资法，使国家对农业的投入法律化，通过立法规定中央、地方、集体经济组织和农民对农业的投资比例及相应的责任。国家财政作为财力分配的职能部门，担负着从财力上支持农业这一国民经济基础产业义不容辞的责任。财政支农支出作为国民收入再分配过程中对农业的净流入，它对增加农业投入起作用的机制是比较明了和直接的。更为重要的意义还在于它能为吸引带动集体和农户增加对农业的投入创造条件。因此，在制定农业投资法中必须要有对各级政府增加农业资金投入的约束力，防止片面追求总产值，竞相大上利润大、见效快的工商业项目，而对农业资金挤占挪用。作为政府对农业投资的资金来源，除现行财政预算的各种农业投资支出要通过立法的形式固定下来外，还需要把各级政府已经建立的农业发展基金和各级财政建立的有偿周转使用的支农周转金也包括进去。

农业信贷作为农业投资的重要组成部分，其基本作用就是组织分配和调剂农村货币资金。在法律上要规定对农业贷款实行优惠利率，中央银行对农业银行的再贷款利率和再贴现利率应低于城市工商银行，以调整其级差收益。同时，建立农业信贷国家财政补贴制、以补偿因低息贷款而造成的损失，走农村金融“以农养农，国家保护”的路子。既使农行、信用社乐意降低农业贷款尤其是长期开发性贷款的利率，又使农民乐意使用价格便宜的资金，增加对农业的投入。

制定农村合作金融法。目前我们还没有一部关于农村合作金融方面的法律，农村合作金融改革缺乏权威的法律作为保障，难免造成改革的随意性与盲目性，这也是我国农村合作金融参与者的所有者权益经常受到严重侵犯和参与管理积极性不高的重要原因。因此，应当尽快制定农村合作金融法及配套的法规，给农村合作金融以应有的法律保护。在农村合作金融法律中，要对农村合作金融组织的产权组织形式、融资渠道、经营机制、管理模式、运营规则、职能作用等做出明确规定。根据农村发展的实际，应在资金、利率、税收等政策方面给予农村合作金融组织以优惠政策，并用法律形式予以规范。同时，由于我国农村合作金融发展的历史特点，存在着地位不独立、自主权不落实、容易为地方政府左右等问题，在立法中应对农村合作金融组织的性质、经营目标、经营业务、权利义务、与政府的关系等内容作出规定。这样既可以为农村合作金融组织的改革和发展提供法律的依据、规范和保障，又可以规范农村合作金融市场，为农村合作金融的健康发展奠定良好的法律基础。

制定农业保险法。通过立法实施农业保险是一个国家宏观政策的重要组成部分。从国外的实践看，各国举办农业保险的政策目标有两类：一类主要是推进农村社会保障（社会福利）制度的建设，同时兼顾农业发展；另一类主要是促进农业稳定发展。目前世界上约有40多个国家推行农业保险。我国农业保险的法律保障体系薄弱，无法指导和规范农业保险的运作和发展，并直接影响到农业保险市场的建立和健全。农业保险应成为调整后中国农业保护制度的主要形式。农业保险是WTO农业协议的“绿箱政策”，不需要做削减承诺，现已成为WTO各成员支持和保护本国和地区农业发展的重要政策手段，这也应成为我国政府加大对农业的保护力度、增强农业的竞争力、推动农业可持续发展的农业保护政策的有效工具。我们应认真研究和借鉴发达国家的成功经验，加快农业保险的立法，从法律上明确政府、保险人与被保险人之间的权利、义务关系，从政策和财政上予以支持，建立起确保农业持续发展和农村长期稳定的保障机制。明确政府在农业保险中应发挥的作用。逐步建立多种形式的农业保险组织制度体系。根据我国农业保险发展的实际需要，农业保险的组织形式应多样化，包括政策性农业保险公司、地方性农业保险公司、商业性保险公司、农业保险合作组织等。其中，政策性农业保险公司是由政府出资建立经营的全国性的专业农业保险公司，主要负责制定强制性险种的条款和费率，为农业保险经营者提供再保险，负责农业巨灾风险基金的管理和使用，代表政府具体实施对农业保险的保费补贴和费用补贴。地方性农业保险公司采取地方保险公司与当地政府共同出资设立、政府参与经营或由地方保险公司出资、政府通过协议予以财政和政策支持的方式建立，在当地开展农业保险业务。

制定农民权益保护法。有近9亿人口在农村，是我国的基本国情。保护农民的合法权益，是促进农业发展，保持农村稳定的大事。鉴于保护农民的土地承包经营权方面已经制定了农村土地承包法，因此，制定农民权益保护法应当侧重于保护农民经济上的其它合法权益，主要规范：农民负担，保护农民劳动和选择职业的权利，并为农民的社会保障提供法律制度的基础。

制定扶贫法、西部开发法和振兴东北法等促进区域经济发展方面的法律以及社会保障方面的立法。尽快出台社会保险法等法律，健全社会保障体系，促进人力资源由发达地区向欠发达地区的流动，从人力资源方面保证欠发达地区的发展需要。从国外来看，世界主要国家都将立法作为推进区域经济发展的制度措施。如美国的田纳西河流域管理法、地区再开发法、英国的特别区域法、日本的国土综合开发法等。目前，在我国还没有一部规范区域经济协调发展的法律，推进区域经济协调发展是一个长期的、艰巨的、复杂的历史过程，需要强有力的体制保障，法律是形成高效体制的最有效手段。我们应该通过立法，对区域经济协调发展的内容、方式、程序、各级政府的职责、优惠措施作出明确的规定，从而为区域经济协调发展提供法律保障。

总之，区域经济的协调发展，必须大力进行体制方面的改革。体制是促进区域经济协调发展的动力和保障，处理好政府与市场的关系又是体制问题的核心。要充分发挥市场机制配置资源的作用，打破行政区域分割，促进市场体系的发育，同时充分发挥政府的管理、协调、服务职能、推进公共服务均等化，缩小地区差别。在行政体制改革中，更多的是中央政府的自身改革，正确处理中央与地方的关系，这是一个系统工程。就目前大部委改革和行政审批制度改革而言，力度还不够大，在一些重大的体制问题上尚需花大力气进行攻坚，这也说明了体制改革的长期性和艰巨性，任重而道远。

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本文推荐阅读原文，载于《中国发展观察》2009年第2期。本公众号转载仅供读者阅读和学习研究，坚决杜绝任何商业性使用。

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编辑 | 吴丹青

区域经济法治

“区域经济法治”由华东政法大学产业与区域经济法制研究中心创建，陈婉玲教授领衔。其宗旨是定期发布区域经济法治前沿理论与实践信息，目前主要开设区域经济法治法学理论、政策与立法动态、长三角经济法治等栏目。欢迎惠赐观点、建议并推荐。