博士毕业论文系列 | 陈亦雨：区际碳转移的法律调整

区际碳转移的法律调整

2020年9月，习近平总书记在在第75届联合国大会上代表中国发表了重要政策宣示，提出了“碳达峰”和“碳中和”的目标，这一举措开启了未来数十年以“双碳”为指引的国家系统性变革之路。

随着我国不同区域产业布局的分化程度不断加深，碳产品的供应与消费在空间上发生分离。我国区域间因此而产生了碳排放与碳消费的权利义务脱离现象，其中，山西、内蒙古、河北等资源型区域承担了巨量碳排放利益的损失，形成了较为隐蔽的区域外部性问题，其背后是国家宏观调控框架下对部分区域发展利益的政策性剥夺。我国碳排放利益的转出区域与经济后发区域在地理空间上具有一定的耦合性，属于碳排放利益大量外溢的“受损区域”；而“受益区域”主要指发展起步早、目前处于碳产品供应链末端、享受碳排放利益转入的省份。

大气容量资源是一个国家的共同财富，该资源所形成的利益应当由国民共同持有。在当前的科技发展阶段，一个区域工业化的形成与成熟仍难以与碳排放完全“脱钩”，向大气排放二氧化碳等温室气体的需求是不可避免的。在区域社会经济发展中，持有一定碳排放的资格及其相应的额度已成为一个重要的生产要素。碳排放利益的转移，侵犯的是受损区域居民健康生存与社会可持续发展所必须具有的社会公共利益。碳排放利益本质是区域的发展权，强调每一区域都应享有平等的排放积极权利与免受排放污染的消极权利，以确保所有区域在碳排放利益分配方面都获得公正对待。因此，区际“碳公平”就是区域之间碳排放利益与责任的公平分配，意味着各区域都能够公平地获取碳排放产生的发展利益、承担碳排放带来的责任。科学并合法地分配区际碳排放责任、实现区域间的“碳公平”，是有效落实“双碳”目标的关键步骤。

必须加强对“区际碳转移”问题的理论探讨和制度建设，明确区际碳排放利益转移问题背后的区际损益关系、碳排放权权利属性与相应补偿制度安排，以保障我国区域协调发展战略顺利推进。目前学界的研究主要是以全球范围为基础，讨论国家之间的碳排放任务分配，鲜有对一个国家内部区域间“碳公平”问题的研究，且其中多数从环境学、经济学等学科背景出发，以碳排放配额的初始分配视角考量我国省际碳配额的配置，少有学者从法律角度解读区际碳转移的利益调整问题。实践中，我国仅有部分区域的政策性文件中提及碳排放利益的区际转移问题，现行法律尚未能对区际“碳转移”问题做出规制。而传统区际利益调整手段往往依赖自上而下的政治命令，尚存在效率低下、激励不足、可执行性差、忽略市场配置作用等客观局限性，难以适应新问题下区域利益平衡需求。

法治是协调利益、解决冲突、建立秩序的重要力量，法律调整手段与区际利益配置需求具有内在契合性，而经济法作为国家干预经济生活、调节市场运行的法律，其职责则在于对弱势群体的倾斜性关注。本文从“区际碳转移的法律调整”问题切入，认为区际碳排放利益的公平配置涉及三个层次的法律调整：①区域碳排放利益的权利化，即区际资源产权的立法确认及碳排放配额的省际划分法律规范；②区域碳排放资源价值的分配、转化与实现，即区域碳排放市场的法律秩序；③受损区域倾斜性补偿法律制度，即受损区域的倾斜性责任分摊与利益补偿法律制度。本文即从规则与制度供给角度出发，从法治层面梳理该问题项下区际损益关系、权利义务配置，并构建相应区际利益法律调整制度，以小见大，通过对“区际碳转移”问题的研究，探究如果利用法律手段对区域间弱势主体进行权益的回归与保障。本文除了引言与结语之外，共包括五章，内容分别为:

第一章——“区际碳转移的蕴含及形成机理”。就碳排放领域而言，碳排放的转出区域与转入区域之间出现了鲜明的利益差值，其本质是资源型区域碳排放利益的输出，构成了区际与代际重叠交叉的更深层次的“碳不公平”问题。本章一方面通过对区域、碳转移等概念进行范畴界定，明确本课题的研究范围，另一方面通过对受损区域碳排放利益转移渠道、受损区域碳排放利益外溢表现的抽象概括归纳，揭示本研究的研究背景与问题发生的实际原因。

1.通过对碳排放的计算方法的归纳，提出本文“区际碳转移”是指随着区域间的产业转移与能源输送，生产端区域因高碳排放产品在区域之间流动而为消费端区域承担一定碳排放、最终形成的碳排放在区域间转移的现象。

2.对我国碳排放空间结构上的利益分化进行抽象概括总结，揭示区域间因碳排放利益的外溢形成了法律上的损益型区际关系。

3.对区域碳转移问题的利益转移的受损表现与相关原因等一一归纳，将梳理1978年以来我国区域渐进式改革脉络，探究区域间功能定位差异、经济发展差距、资源价格政策等的变迁史，讨论是哪些制度性因素的逐步积累而导致了区域间的利益不均，完整呈现目前我国区际碳转移问题的逻辑图谱。

第二章——“区际碳转移法律调整的价值与对象”。受损区域因隐含碳的区际转移等原因而导致了碳排放利益损耗，国家需要依据一定的法律原理、以一定法律手段构建相应制度，对区域间利益关系进行法律调整，使得受损区域碳排放利益的实际损害获得充分的恢复与补救、负担的过多风险得到公平的分担、后续区际利益分配不均问题得到有效的预防。

1.通过对法律调整手段优势的逐一列举论证，并归纳区际碳转移问题的特殊性，提出法治是协调利益、解决冲突、建立秩序的重要力量，法律调整手段与区际碳排放利益的配置需求具有内在契合性。

2.通过理论与实践两个层面对区域利益独立存在性进行论证，提出，因国家发展政策的阶梯性产生了分化，因环境的开放性与系统性、经济法外向型与规模性、产权制度的不确定性而产生了冲突，区际碳转移法律调整的目标就是让碳排放利益在区域间公平分配。

第三章——“区际碳转移利益的权利化”。区域碳排放利益背后是区域的发展权益，区际碳转移问题就是因为产生了区际利益的外溢，而侵犯了受损区域的整体发展权，因此需要通过一定手段对区域利益进行调整。因此，本章从区域发展权制度入手，论证碳排放权益的法律性质与经济价值。

1.提出区际碳转移现象中，受损区域外溢的碳排放利益本质上是区域的发展权益，区域碳排放权的正当性肇始于区域发展权。区域间的发展权具有平等性特征，一个区域发展权益的损失需要按预定法律规则进行调整。

2.区域产权制度是“分配的公平”下区域资源公平划分的基础，因此需承认并强化区域产权的法律地位。通过对区域大气容量资源的产权科层分解，提出区域则在实质上构成了对其大气资源的享有与处置权利。在对本辖区内部资源享有一定程度产权的基础上，区域可以实现对资源的占有、使用、收益和处置。区域自身资源禀赋产权范围与规模的确认，是使碳排放等资源在各区域之间分配时具有计算的实在根据，法律规则能够在此基础上保障区域间利益分配的结构性公平。

3.明确的产权制度安排可使碳排放资源成为稀缺性的“有主物”，碳排放权是国家基于其环境容量所有权赋予权利人的一种权利类型，由环境容量资源产权这一母权利派生而来。因此，区域碳排放权具有排他的私权性质，应当被认为是一种用益物权。

第四章——“区域碳排放资源价值的分配、转化与实现”。不同的分配与交易规则意味着不同的社会经济发展、生态环境后果。区域碳排放资源具有其经济价值，其在初次发放分配、二次转化实现时，应始终贯彻社会公正的价值。

1.通过对国内外配额初始分配方式的梳理分析，提出我国碳排放配额的初始分配制度中需综合考虑区域排放责任、转移责任和经济效率，充分测量碳排放的空间分布特性，明确我国目前存在发达地区向欠发达地区的省际贸易隐含碳转移现象，并探索特定区域联动核算制度，推动相关区域结成减排利益联盟。

2.“资源——产权——有价证券”的价值传导路径，使得碳排放资源摆脱了物理形态上的约束，形成了一个新的市场化载体，具有了跨期交易的可能，并便于进行产权分割和连续交易。通过梳理我国碳排放资源价值转化与定价的现状，提出应当分析碳交易价格形成的影响因素和区际碳转移的作用机理，根据实际情况对不同地区和行业的碳排放权内在价值进行调整以得到可供参考的基准价格，并帮助引导提高评估服务对象的自我信用意识和能力。

3.为增强自我造血能力，受损区域需要投入大量的资金到技术创新和绿色发展中，因此，区际碳转移利益调整的一大关键问题在于资金的来源与配置。需通过统一各区域碳排放抵质押法律规范、建设完善碳排放交易平台，强化其直接融资能力，为受损区域与其他区域就碳排放配额的交易价格的磋商保留规则上的可能性，通过价格矫正减缓受损区域正外部性外溢效应。

第五章——“受损区域倾斜性补偿法律制度”。本章致力于解决区际碳转移利益补偿责任来源及补偿制度安排问题。通过构建区际横向产业补偿制度、强化受损区域金融服务供给能力、优化政府引导基金制度，切实减缓受损区域的碳排放利益区际外溢问题。

1.在厘清区际损益关系的基础上，提出受损区域在区际碳转移问题中存在一定的“先在损失”，因此碳排放利益受益区域需承担一定补偿责任，责任来源于区域间发展的公平原则，其强调碳排放责任应在相关区域主体之间均衡分配、以实现区际公平协调发展目标。

2.横向利益返还制度需以受损区域的发展需求作为确定补偿方向与措施的依据，形成以产业补偿为主、资金补偿为辅的补偿路径，需要明确受损区域与受益区域的产业补偿权利义务逻辑。同时将碳排放利益的转移现象纳入央地纵向转移支付的法定理由。

3.转型金融与资源型区域的利益补偿具有内在一致性，二者均关注改善产业间的收入结构，旨在通过对某些利益的再分配实现普惠目标，减少因经济发展阶段及环境保护政策造成的贫富差距与发展利益的不平等。因此，可通过在受损区域发展转型金融，利用金融手段为受损区域企业提供资金及存量产能退出机制，达到区域利益调整的效果。

4.通过构建政府引导基金的区域共设制度，充分拓展财政资金的来源渠道，逐步扩大社会资本在基金中的占比，并要求受益区域地方政府向受损区域地方政府拨付一定财政资金，集中建设一个系统化、规模化的资金池，保障财力的稳定性以激发政府引导基金的杠杆作用。