谭正航、尹珊珊：美国区域产业调节法律制度构建与启示

文摘 2024-04-16 16:46 上海

美国区域产业调节法律制度构建与启示

谭正航尹珊珊

摘要：文章对美国区域产业调节法律制度的历史变迁及主要内容进行了考察，分析了美国构建区域产业调节法律制度以促进区域经济协调的主要措施与成功经验。通过历史分析、规范分析等方法，研究了美国通过设立综合性区域产业调节机构，创立促进西部地区产业结构升级机制，建立倾斜支持区域农业发展机制，健全区域产业调节工具协调机制以构建区域产业调节法律制度，规范政府区域产业调节行为，促进市场机制和政府调节机制协同运作的基本做法。研究表明，美国的相关成功经验对我国区域产业调节法律制度合理处理市场调节与政府调节机制之间的关系，建立综合性的区域调节机构，明确区域产业调节作用的重点，建立完整的区域产业调节制度体系等方面具有重要的启示与借鉴作用。

关键词：区域经济；产业结构；经济协调；市场调节

作者简介：谭正航，吉首大学武陵山法治与公共治理研究中心副教授；尹珊珊，吉首大学法学与公共管理学院博士研究生

区域经济协调发展是我国推进经济发展方式转变和践行科学发展观实践中的重大问题。我国《国民经济与社会发展十二五规划纲要》提出了“实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局”的战略目标。中共十八大《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会奋斗》报告提出了“优化产业结构、促进区域协调发展”及“继续实施区域发展总体战略，充分发挥各地区比较优势”的战略目标。产业协调发展是区域经济协调发展的关键和基本路径。为促进区域经济协调发展，美国构建了体系完善的区域产业调节法律制度，以规范产业调节行为，促进市场机制和政府调节机制协同运作，为区域产业的协调发展提供有效的法制保障。当前，我国区域经济发展非均衡战略所带来的区域发展不公、贫富差距过大、经济发展乏力等问题已经凸现。我国只有坚持区域协调发展战略，以区域产业协调驱动区域经济协调发展，才能实现保障民生利益和共同富裕的发展目标。美国构建区域产业调节法律制度实践，为我国区域产业调节法律制度建设提供了重要的启示与借鉴作用。

一、美国构建区域产业调节法律制度的历程

美国曾是世界上区域经济发展不平衡的大国之一。在发展历史上，美国北部与南部、西部地区经济发展曾存在着较大的差距。北部地区工业体系完备、商业规模巨大，资本市场活跃；西部地区自然条件较好，地广人稀，发展潜力好；而南部地区发展速度缓慢，自然条件差，只有一些分散的工业企业，主要提供农林矿原料、半成品以及劳动密集型产品。第二次世界大战初期，美国北部地区面积只占全国的15%，人口却占全国人口的3/4多，工业产值占到全国的75%；西部地广人稀，面积占全国1/2，人口却只占17%[1]。区域经济发展不平衡影响到美国资本市场的培育，制约整体经济发展，激化了种族矛盾，加剧了社会的不稳定。为此，美国加强了对区域经济发展的调节力度。

美国促进区域产业与区域经济协调发展实践开始于19世纪的“西进”运动。19世纪初，美国先后颁布了《土地法》、《宅地法》、《鼓励西部草原植树法》、《太平洋铁路法》等法律以保障西部地区开发。美国主要通过将土地国有，然后廉价出售给移民的方式，促进西部地区农业、矿产业等迅速发展，以协调区域产业发展，缩小区域发展差距。20世纪30年代，美国为摆脱经济危机困境，解决失业等问题，加强了对落后地区的开发。1933年，美国颁布了《摩梭浅滩与田纳西流域开发法》，主要目的在于改善田纳西河的航运条件与洪水控制及田纳西河谷的植树造林和土地利用，促进周边河谷的农业与工业发展，推进区域产业开发。该法律制度为落后地区快速发展提供了重要的法制保障。第二次世界大战后，美国采取了更为积极的区域产业调节等区域经济干预措施以促进区域协调发展。1961年，美国颁布了《地区再开发法》，法案的目标在于帮助长期处于失业和不能充分就业的地区确立有效的规划并资助其经济再开发。联邦政府对那些需要再开发的地区的产业、企业和个人提供帮助，以使那些地区可以实现持久繁荣、建立稳定与多样化的地方经济和改善地区环境[2]。1965年，美国颁布了《阿巴拉契亚区域开发法》，法案主要目标在于帮助阿巴拉契亚地区解决产业结构单一、经济发展相对滞后问题[3]。美国通过构建区域化、专门化的区域开发法律制度，发挥了区域产业比较优势，促进了区域产业协调发展，推进了区域协调发展战略的实施。

20世纪90年以来，美国依然十分重视通过培养区域产业集群、促进区域产业协调等措施推进区域经济协调发展。1993年，克林顿政府签署了《联邦受援区和受援社区法案》。该法案的目的在于通过一揽子税收优惠、联邦投资以及几个联邦机构的合作，使一些欠发达的城市和乡村社区实现振兴，以刺激产业成长和创造新的就业机会[4]。此法案规定，政府拨款25亿美元，无偿用于税收优惠；拨款10亿美元，无偿用于城市和农村社区的各项援助[5]。同时，美国区域产业调节法律制度构建也取得了重要的成效。经过四十多年以产业调节为主的区域经济协调发展战略的实施，美国西部、南部经济发展速度超过了东北部和中北部，区域经济发展之间的差距明显缩小。到20世纪80年代末，美国形成了各大区域经济发展相对均衡与协调的局面。这种局面的形成与政府区域协调发展政策和积极干预行为不可分开。美国对于西部地区的开发不仅促进了美国东西部政治经济的一体化、运河的修筑和汽车的应用及全国交通运输网络的完成，优化了美国国内经济贸易格局，促进美国区域经济发展的协同。西部地区的发展使得美国始终保持着坚实的农业基础，保障了粮食和棉花基本的供给，推进了工业化的进程。

二、美国构建区域产业调节法律制度的基本措施

1.设立综合性区域产业调节机构

为保障特定区域的开发，美国先后成立了具有区域综合管理职能的区域调节机构，以便对区域产业等进行调节。1965年，美国依据《阿巴拉契亚区域开发法》，成立了阿巴拉契亚区域开发委员会。该委员会由相关13个州的州长和一位联邦政府代表组成。其依法制定了一系列较为详细的产业发展与区域发展规划，具有要求各州制定本州的发展规划，提交发展目标、内容、实施规划组织形式和开发条件等职权。1993年，美国通过《田纳西流域管理局法》规定，设立了一个既具有政府权力又有私人企业灵活性的公司—田纳西流域管理局(TVA)，统一行使对区域内产业发展、洪水控制、植树造林等职能。田纳西流域管理局属于国有国营、直属联邦政府管理的机构，享有高度自治权，两名董事直接由总统聘任。综合性区域产业调节机构的设立为美国加强区域产业调节行为及工具协调使用，优化调节决策实施等奠定了重要基础。

2.建立倾斜支持区域农业发展机制

通过倾斜促进西部区域农业发展以带动区域经济发展，是美国促进区域产业协调发展的重要抓手。首先，美国通过价格补贴支持落后地区农业发展。从20世纪30代开始，美国建立了以价格支持为核心的农业政策体系，从而有力地促进了落后地区的发展。1933年美国制定了《农业调整法》，主要通过补贴的形式主持相对落后地区农业发展。美国联邦政府每年在农业上的补贴高达630亿美元，其中农产品价格补贴为90亿美元[5]。其次，创新土地所有权制度，激励民间资本参与区域农业开发，促进了西部地区农业发展。美国在推进西部地区开发时，先后颁布了《西部法令》、《土地先购权法》、《低价递减法》等，承认拓荒者的土地购买优先权，允许其一美英亩1.25美元价格购买被其开垦的160亩土地，对无人购买的土地一直降到每英亩25美分，以鼓励西部移民开发。之后，又颁布了《金格特法》《宅地法》、《三年宅地法》、《畜牧饲养宅地法》等，调动广大移民垦荒的积极性。19世纪后半期，美国的土地法律继续调整，使土地开发与区域牧业开发、矿业开发、市镇开发互动，推进西部产业发展。1873年，美国通过《鼓励西部草原植树法》规定只要在自己的土地外种植40英亩树木并保持10年以上，即可在宅地外再获160英亩土地。1878年，美国制定《木材石料法》，规定移民可以按照每英亩2.5美元的低价获得那些“不适合耕种”的土地160英亩。1906年，美国制定了《森林宅地法》规定对森林地可在不伤害森林的情况下被占用。美国政府通过不断创新的土地政策与制度，吸引大量移民西进，促进了西部地区产业特别是农业的快速发展。

3.创立促进西部地区产业结构升级机制

美国利用两次世界大战的机会，在西部地区统筹建立了一批具有较好技术水平和实力规模的军事企业，为西部地区工业发展奠定了坚实基础。冷战期间，美国政府利用原有的军事高科技基础，充分利用西部地区丰富的资源和廉价的土地与劳动力，通过创立促进宇航、原子能、计算机网络、生物等为代表的高新技术产业发展制度，推进西部地区产业结构升级。美国许多高新技术工业科研生产基地，如加州的“硅谷”、北卡罗来纳的“三角研究区”、佛罗里达的“硅滩”、亚特兰大的计算机工业等都位于西部和南部。高新技术产业的兴起使得美国经济发展重点逐步向西部和南部转移，从而在整体上实现了各大区域经济发展的均衡化[6]。美国西部地区产业结构升级促进法律机制为其产业快速与协调发展提供了重要内生动力。

4.健全区域产业调节工具协调机制

为促进落后地区发展，美国政府建立与健全了财政转移支付、金融、投资、税收等调节工具协调使用制度，避免相互矛盾与冲突，以形成调节合力，促进落后地区产业等快速发展。美国从20世纪30年代开始，采取对北部地区对征税，把增量部分转移支付给落后地区，并对落后地区多留资金，积极培养其良性循环能力。另外，美国将很多尖端军火工业和重要的军事基地建立在西部和南都地区，从20世纪40年代开始，军事拨款一直向这些地区倾斜，从而带动了这些地区工业的发展[7]。

5.优化落后地区基础设施重点保障机制

美国联邦政府采取统一规划、直接管理的方式，出面组织兴建跨州、跨县的水利工程和高速公路网，扶持落后地区的基础设施建设。1965年，美国制定了《公共工程和经济开发法》(EDA)，强调加大对落后地区和困难地区的公共工程投资。在EDA实行的前7年，大约有66%的支出用于支持地方的公共工程，只有13%用于贷款。为推动西部地区发展，美国政府加快了以铁路为重点的交通运输设施建设。通过发行铁路股票债券等方式筹集建设资金，并大量吸收外国资金。在西部先后修建了5条平行的东西大干线，发挥了交通大动脉的作用。美国对落后地区基础设施的重点建设，为区域产业协调发展奠定了良好基础。

6.构建经济发展与生态保护协调制度

美国西部开发初期，曾经遭遇过严重的夺取式开发问题，导致草原过度放牧，森林过度采伐、造成生态环境的严重破坏。19世纪末，美国开始重视产业发展中的生态环境保护，制定了一系列促进生态环境保护的相关法律。1891年，美国制定了《森林保护区法案》，把西部4600万英亩左右的土地划归森林用地，在罗斯福总统执政期间，又追加划出14800万英亩的土地为森林用地。之后，美国政府制定了《泰勒放牧法》、《农业调整法》、《土壤保护与国内配额法》等多部法律，规定开矿必须复田，农牧业开发必须防止水土流失，促进经济发展与生态保护协调发展机制的构建，为美国经济持续稳健发展奠定了基础。

三、美国构建区域产业调节法律制度对我国的启示

经过四十多年以产业调节为主线的区域经济协调发展战略实施，美国西部、南部经济发展速度超过了东北部和中北部，区域经济发展之间的差距明显缩小。到20世纪80年代末，美国形成了各大区域经济发展相对平衡的局面。构建区域化产业调节法律制度，是美国促进区域产业与区域经济协调发展的基本经验，为我国区域产业调节法律制度构建与促进区域经济协调发展提供了重要的启示和借鉴。

1.合理处理市场调节与政府调节机制

关系美国构建区域产业调节法律制度的实践充分表明，合理处理市场与政府关系，协调市场机制与政府干预机制功能，是发挥区域产业调节法律制度功能的基础。美国实践证明，区域产业发展应建立在市场机制基础上，区域产业发展应由“无形之手”的市场机制主导调节，政府调节机制主要定位克服市场机制失灵和弥补市场机制缺陷，目的在于优化市场机制作用。凡是在能够通过市场竞争进行产业资源配置的领域，政府无需干预。区域调节制度应建立在尊重市场机制基础上。当前，我国区域产业调节过分依赖政府作用，对市场机制缺乏必要的信任，政府调节权力运行不规范，权力寻租、权力腐败等问题较为突出。因此，我国在区域产业调节法律制度构建过程中，必须以保障市场调节为基本理念，构建促进区域产业有效合作与竞争机制，引导区域产业有序转移，鼓励企业跨区域联合与扩张，必须重视对政府调节的规范和约束。我国可借鉴美国构建区域产业调节法律制度的理念与制度，强化政府调节规范与约束，完善政府调节法律责任和调节相对方权利的救济机制。

2.建立综合性的区域调节机构

为保障区域产业调节决策的有效实施，美国建立了田纳西河流域管理局、阿巴拉契亚区域委员会等综合性的区域调节机构，协调各主体区域调节行为，综合行使对区域产业调节等职权。设立综合性的区域组织机构具有三个方面的意义：一是贯彻和执行政府有关政策和措施并对其实施有效监督；二是负责沟通和协调各级各部门之间的权责分工，促进分工合作；三是组织各方面力量，研究和解决区域开发过程中面临的问题与困难[8]。当前，我国没有建立综合性的区域产业调节机构，在中央只设有承担部分区域经济调节功能的属于国家发改委内设机构的西部开发司和东北振兴司，区域产业调节等区域经济管理事务主要由国家发改委承担。中国这样大的一个国家没有一个专门协调区域调节的职能机构，在全球来说是十分少见的[9]。由于国家发改委调控职能多，管理事务涉及众多利益相互冲突主体，难以从区域协调发展的战略高度来调节区域产业等问题。我国可借鉴美国经验，在中央政府设立综合性的区域调节机构，并在区域调节委员会内设区域产业调节司等组成部门。由区域调节委员会来行使区域产业调节等职能，有利于凸显产业政策的区域政策效应，有效协调地方政府等主体在区域产业调节利益，实现区域产业调节的专业化和效益化。区域调节委员会在区域产业调节方面的职能主要是制定区域产业发展规划和区域产业调节规章，发布区域产业调节决定以及执行全国人大及常委会、国务院制定的区域产业调节法律法规和决定。区域调节委员会的设置将提高区域产业政策与法律制度等实施力度和效果。

3.明确区域产业调节作用的重点

由于区域产业发展情况各异，同时区域产业发展战略变迁，在特定时期区域产业调节法律制度作用的重点有所区别。明确区域产业调节法律制度作用重点，有利于抓住区域产业发展关键，从而以其带动区域产业问题的破解。从美国构建区域产业调节法律制度实践来看，为促进区域产业发展，在不同历史时期，对北部、南部、西部地区工业、农业等产业发展实施了不同的调节行为。我国区域产业调节法律制度应依据不同区域、不同时期产业发展政策和产业发展问题，明确产业调节作用的重点。我国《国民经济与社会发展十二五规划纲要》正是体现了这种区域产业调节思路，如其提出在西部地区“发挥资源优势，实施以市场为导向的优势资源转化战略，在资源富集地区布局一批资源开发及深加工项目，建设国家重要能源、战略资源接续地和产业集聚区，发展特色农业、旅游等优势产业”；在中部地区“发挥承东启西的区位优势，壮大优势产业，发展现代产业体系，巩固提升全国重要粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽地位”。我国应进一步借鉴美国区域产业调节法律制度区域化的产业调节机制，确立一定时期各个区域产业调节侧重点，并建立相应保障法律机制，充分发挥区域产业发展优势和提高区域产业调节法律制度运行的针对性和适应性。

4.建立完整的区域产业调节制度体系

为促进区域产业等协调发展，美国通过制定专门的区域经济协调法等来保障发展目标实现。如美国先后颁布了《地区再开发法》、《公共工程和经济开发法》、《阿巴拉契亚区域开发法》等促进区域发展法，建立了体系化的区域产业调节制度。这些制度主要包括区域产业调节机构设立、区域产业规划、区域产业结构、区域产业布局、区域产业组织等基本制度。这些区域性的产业调节制度，克服了统一性调节“一刀切”的弊端，顾及了区域差异和区域发展战略重点。区域产业调节行为是区域产业调节法律制度的核心，是区域产业调节着力点和实现调节目标的根本保障。我国区域产业调节行为法律制度应针对区域产业发展中存在的问题，以优化区域产业布局与区域产业结构为基本目标，建立完整的区域调节制度体系，发挥调节行为的协同性与功能的整体性，以消除区域产业发展中所存在的无序化、同质化、分割化、破碎化问题，以优化区域产业整体竞争力，促进区域产业发展协调发展。

5.健全区域产业调节工具协调使用法律制度

区域产业调节工具充分体现了区域产业调节的引导性、倡导性特征，是协调政府调节机制和市场机制功能的基本手段。由于区域产业调节工具由不同调节主体行使，从而具有不同的运行规律。区域产业调节法律制度需要综合运用各种调节工具进行协同调节，涉及到众多调节工具行使主体。因此，促进调节工具协调极为重要。美国区域产业调节法律制度通过建立发挥综合性调节机构协同作用，建立调节工具组合机制，强化调节工具程序协同等方式，以规范和协调财政转移支付、税收、金融、投资、政府补贴、政府采购等调节工具的使用，以通过调节工具协同，发挥调节整体作用，实现区域产业协调发展目标。为克服区域产业调节工具行使相互抵触和冲突，协调区域调节主体利益，形成区域产业调节合力，我国区域产业调节法律制度应借鉴美国区域产业调节工具协调制度基本经验，有效平衡调节机构之间的利益关系，充分发挥综合性区域调节机构的协调功能，构建激励与约束并举的调节工具协调法律机制，促进区域产业调节工具运行的规范性、整体性和协同性。

6.完善区域产业发展与生态环境保护协同法律制度

从区域产业调节及其法律制度发展变迁来看，美国在区域产业开发早期，没有重视生态环境保护对区域产业持续发展的重要意义，采取“先污染、再治理”的政策，导致生态环境遭到严重破坏，威胁到区域经济协调与持续发展。在区域开发后期，美国认识到生态环境保护对区域经济协调发展的重要意义，重视区域产业发展与生态环境保护的协同发展，建立了严格的法律机制来保护生态环境，以平衡生态环境保护与区域产业发展冲突，促进区域产业法律制度的生态化。当前，我国区域产业发展及产业政策实施中存在重经济效益而轻生态环境保护等问题，区域产业发展中的生态环境保护缺乏有效的制度约束，环境污染现象较为严重。我国区域产业调节法律制度构建过程中，应吸取美国的经验教训，重视区域产业调节制度的生态化，平衡区域产业发展与生态环境保护利益关系，建构生态环境保护与区域产业发展协同机制，强化生态效益在区域产业调节绩效考核中的重要地位，实现区域产业调节法律制度的生态化。

[参考文献]

[1]王霞，孙中和.美国区域协调发展实践及对我国的启示[J].国际贸易,2009(7).

[2]陈计旺.地域分工与区域经济协调发展[M].经济管理出版社，2001.

[3]See Area Redevelopment Act of 1961[J].United States Statuesat Large，1965.

[4]马丽.美国区域开发法律评述及其对我国的启示[J].中国软科学，2010(6).

[5]殷洁.区域经济法论纲[M].北京大学出版社，2009.

[6]王维平.经济政策创新与区域经济协调发展[M].中国社会科学出版社，2006.

[7]窦玲.制度供给差异对区域经济差异的影响[M].中国财经经济出版社，2008.

[8]张丽君等.地缘经济时代[M].中央民族大学出版社，2006.

[9]陈宣庆，张可云.统筹区域发展的战略问题及政策研究[M].中国市场出版社，2007

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本文推荐阅读原文，载于《技术经济与管理研究》2015年第1期。本公众号文章转载仅供读者阅读和学习研究，坚决杜绝任何商业性使用。

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编辑 | 金思凡

区域经济法治

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