杨玉梅 | 正视与反思：我国区域经济的法治化

区域经济是国民经济的重要组成部分, 上承宏观, 下启微观, 发挥着重要的纽带和桥梁作用。“在传导机制制约下, 宏观政策通过中观协调, 引导微观经济行为, 首先实现一个区域中 (中观) 的经济协调运行, 进而形成全国协调的宏观经济运行, 其中间目标则是区域经济目标”。[1]毋庸置疑, 缩小地区间经济不均衡发展可以采取市场、经济、政策、行政、法律等多元化手段来进行, 并且我们也不否认以市场、经济、政策、行政手段统筹区域经济协调发展的重要性, 但在我国当前全面实施依法治国, 建设法治国家基本方略的背景下, 运用法律手段积极推动区域经济协调发展显然成为了解决我国区域经济发展不均衡的关键途径。然而, 区域经济这一重要的经济层次中的法律缺失问题十分严重, 已不能适应我国目前的区域经济发展, 因此深入剖析区域经济的法治化已成为我们不得不正视与反思的重大理论及现实问题。

二、我国区域经济发展中的法律缺失问题

三、区域经济法治化的实现路径

 (一) 区域经济法律体系的构建是基础

1、明确区域经济协调发展的基本立法理念——科学发展观。

所谓理念, 诚如学者所言:“含理想与信念, 指的是人们对于某种理想的目标模式及其实现的基本途径和方式的一种信仰期待和追求。”而“法律理念相信存在着或能够实现一种有秩序、效率和公平、正义的属于理想境界的社会, 并相信借助于法的调整和规范, 可以达到或接近于这种目标。”[4] 在我国区域经济协调发展的战略设计上要符合科学发展观的理念和精神, 也就是全社会整体和谐发展的精神, 解决好公平与效率之间的矛盾, 既要实现经济的总体增长, 也要使人民享受到均等化的社会服务, 用发展式、共生式的手段实现区域经济的共同进步。在制定有关区域协调发展的法律制度时, 不仅要注意与既有的保障可持续发展的法律制度的协调, 而且还要转变法律理念, 以整体和谐主义审视每一具体制度, 以社会整体利益为法律之出发点与依归点。

2、选择宏观和中观调控并行的二元结构立法模式。

鲁道夫·彼德斯认为, 中观经济是有别于宏观经济和微观经济的独立层次, 中观经济研究的出发点是部门、地区和集团, 有其特殊的经济活动方式和经济活动效果。而我国由于长期以来实行的是高度集中的经济管理体制, 中观经济层次的作用实际被宏观经济所替代。我国的区域差距十分严重, 区域经济的发展如果仅依赖宏观与微观经济, 则难以实现。由于我国现行立法体制是按行政区划设置的, 且地方立法权仅限于省一级或省府所在市及国务院批准的较大的市, 这就使突破行业、部门或地区界限的横向性的区域经济层次以及除省府所在市及国务院批准的较大的市以外的市和县的市域或县域性质的中观经济远离法律的调整范围, 使中观经济不能发挥其应有的作用。因此根据区域经济在国民经济中实际所处的双重地位和区域经济的中央和地方两级调控的机制, 区域经济的立法模式, 应当对应于国家干预区域经济关系的层次化而采取宏观经济调控法和中观经济调控法并行调整的二元调整结构。[5] 在第一层次上 (也就是宏观层次) , 国家从国民经济的整体利益出发, 对区域经济活动实施宏观调控, 通过产业布局、战略规划和区域政策选择, 引导区域经济发展, 使之服从于宏观大局;在第二层次上 (也就是中观层次) , 区域管理主体在国家宏观指导下, 通过制定发展规划和鼓励措施自主调节本地区经济发展, 促使地区利益最大化。  

3、构建多位阶、多功能的区域法律体系。

区域协调发展的法律体系是由不同位阶、不同功能的法律所组成的系统化体系。除了在《宪法》中规定必要的区域经济协调发展原则性的条款外, 区域法律体系应由区域基本法、区域经济专门领域的立法及特定区域的立法等组成。

(1) 构建区域经济发展的基本法——《区域协调发展法》。《区域协调发展法》在性质上属于经济法, 是一个指导区域发展的纲领性法律。其任务是通过实体性与程序性法律规范的设计, 以法律形式明确各区域经济主体的法律地位及权利与义务, 来保证区域经济发展目标的实现与健康发展。[6]其内容主要包括区域协调发展法的立法目的、调控原则、调控范围、区域经济立法的形式及其决策程序、区域经济协调组织机构及职责、区域合作的程序以及法律责任等内容。

(2) 完善区域经济专门领域的立法。这方面的法律主要包括:其一, 区域经济发展计划法律制度, 是指国家对区域经济发展进行战略规划所形成的法律制度。区域经济发展计划法律制度的主要内容包括计划的战略目标、战略重点、战略布局和战略措施等, 它必须在《中华人民共和国计划法》的指导下进行。其二, 区域开发法律制度, 是指国家为实现区域经济发展的战略目标而对特定区域进行开发而制定的综合性法律制度。主要内容包括开发区域的确定、区域开发的战略目标、区域开发的组织机构、区域开发的基本原则、区域开发的任务重点、区域开发的政策措施等。其三, 区域财政法律制度。目前主要要完善分税制及政府转移支付方面的法律。对我国现行分税制进行调整, 将地方税的管理权划归地方政府, 强化地方政府对区域经济的调控能力。为避免因分权带来的各区域的市场封锁, 应在统一税法的基础上, 实现集中税权与分权相结合, 实行分级管理, 对地方中大的具有全国意义的税种, 由中央立法规定税目、税率和减免权;对一些中等层次的地方税种, 由中央立法开征, 但在税负确定和减免方面, 可给予地方一定浮动范围内的调节权限;对一些零星小税种, 可授权由地方立法规定, 完全由地方自行管理。在明确中央和地方的财权关系及经济管理权限后, 按照因素法确定中央对地方的转移支付数额, 建立以横向平衡为主的转移支付制度。以法律形式明确转移支付的种类, 即一般性的转移支付、民族地区转移支付、调整工资的转移支付、三农转移支付、教育转移支付等。其四, 区域金融法律制度。主要包括区域金融组织机构和区域金融监管制度、区域金融调控制度、区域政策性金融制度。其五, 区域产业结构法律制度。主要内容包括区域产业基本政策和措施、产业政策委员会、政府在产业结构调控中的权利和责任等。其六, 区域投资法律制度, 是指国家为了促进某一地区的经济发展而采取各种措施诱导投资向该地区集中而形成的法规, 涵盖补贴、税收优惠、援助、培训和信息咨询服务等, 主要包括立法原则、政府投资范围、政府投资的管理、监督及法律责任等。其七, 区域合作法律制度。主要内容包括区域经济合作的目标、合作的领域、基本运作方式、禁止事项以及争议解决等问题。

(3) 对特定区域的立法。地区的特殊性决定了区域经济立法应具有针对性, 根据各地区区域经济发展水平和不同情况, 国家应采取不同的对策措施, 分别制定《西部开发法》、《中部崛起法》、《东北振兴法》和《东部促进法》等。在中观层面上, 各地可根据自己的实际制定对本辖区内特殊地区的立法, 充分发挥地方立法的作用和功能。如《青藏高原地区开发法》、《青海三江源生态保护法》等。

4、与其他法律的配合与协调。除构建专门的区域法律制度外, 还需要与现有的法律法规进行协调, 尽量避免法律的冲突。第一, 进一步完善市场竞争法, 以适应我国建立社会主义市场经济体制及入世后国际经济发展的需要, 积极建立规范的进出口市场管理体制, 完善反不正当竞争法、反垄断法、反倾销、反补贴等法律法规, 创造公平合理的国内国际市场竞争环境。第二, 继续完善自然资源法, 提高市场主体环境准入的条件制度, 制定保护和治理环境的对策措施 (包括生态、环境的投入, 退耕还林、退牧还草等) , 加强环境权的责任追究力度, 增加生态补偿机制及环境救济制度 (如环境公益诉讼制度等) 。第三, 加强教育投资方面的法律, 对落后地区的教育实行帮扶措施, 提高人员的素质。进一步增大教育投入, 改善教育环境。第四, 进一步完善社会保障法律制度, 保证社会稳定发展, 实现人人共享改革发展成果。将社会保障制度法律化, 改变社会保障改革长期“试而不定”的局面。主要手段是建立城乡社会救助体系, 保证城市低收入人口和贫困农民的基本生存和发展;完善社会保险体系, 尤其是农村社会保险的问题亟待解决。

(二) 建立有效的法律实施机制是区域经济协调发展的保证

1、塑造具有法律权威性的区域经济协调机关。M·奥尔森的集团行动理论告诉我们, 如果一个大的团体的成员在理性地追求其个人最大福利时, 就不会起到使他们共同或团体目标利益进步的作用。如果团体越大, 任何人在总团体利益中所获取利益越少;团体成员越多, 组织成本也越大。此理论道出了搭便车效应的真谛。[7]在区域经济合作中, 各省区唯有考虑本地发展之冲动而无为整体利益考虑之义务, 因此, 通过制度设计来协调利益冲突就显得尤为重要。其一, 要建立高层次的综合协调机制。在全国范围内, 以跨省层面的合作为重点, 联动不同空间层面的政策实施。各省可以根据实际, 以跨州市层面的合作为重点, 以县域经济发展为基础设计不同层次的区域协调发展机构, 负责区域内经济的发展事务的区域间的协调。其二, 建立各区域及地方谈判和协商机制, 把全国利益、省级利益和地方利益相结合并落实到决策中。组织动员政府领导、专家学者、企业和民间等多层次人员进行区域合作的沟通与交流, 了解相互的利益诉求, 平衡区域的利益关系。同时, 通过积极创设和利用非政府组织、民间机构来弥补政府合作作为单一的正式约束在协调地区事务中的不足, 自下而上地推进共同市场的建立, 推进区域各类市场资源的整合。

2、建立高效的区域政策监督与效益评价体系。目前, 指导区域经济发展的战略设计主要是经济发展规划, 但由于缺乏规划法, 对规划的实现机制缺乏应有的保障。因此, 应设计有关的法律程序, 要求各成员定期提供数据给区域协调机构来拓展其信息平台, 通过研究跨边界的趋势对空间规划的影响来观察和评价所制定的政策目标和行动方案对空间发展的关联, 并以此建立恰当的评价标准和指标体系, 实现政府对区域管理的科学化和制度化。

3、完善法律审查机制。尽管《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政许可法》是有关政府行为及其审查与责任的行政法律, 但对政府政策性的活动以及颁布规范性文件这样的行为, 没有设置司法审查的途径, 使不少地方性法规、政策蜕变成了地方保护主义, 有的甚至明显违背上位法, 导致地方性法规存在违法或违宪问题无法得到处理, 使国家立法难以不折不扣地通行全国。此外, 由于《行政诉讼法》没有公益诉讼的规定, 使地方政府基于追求区域利益而使国家利益受损的行为无法启动司法审查程序。[8]因此, 有必要对现行的行政法律进行修改和完善, 并加紧通过《行政程序法》, 为区域经济协调发展排除障碍。

四、余论