谭正航：我国区域产业政策法律制度演进历程与完善路径

文摘 2024-03-21 00:00 上海

我国区域产业政策法律制度演进历程与完善路径

谭正航

湖南理工学院副教授

摘要：区域产业政策法律制度是协调产业政策与区域政策冲突，推进区域经济协调发展的重要制度。我国区域产业政策法律制度的演进历程大致可划分为区域均衡发展时期、区域非均衡发展时期、区域经济协调发展时期及产业发展转型时期四个阶段。从其演进轨迹来看，我国区域产业政策法律制度对于区域经济协调发展的作用逐步增强。但我国区域产业政策法律制度还存在府调控功能过度及政策体系不完善等问题。优化区域产业政策法律制度是推进我国区域经济协调发展战略实施的重要保障。我国应通过强化区域经济协调发展基本目标指引，构建科学的法律原则，设立综合性区域产业调控机构，完善区域产业调控制度体系及构建政策实施保障机制等措施推进区域产业政策法律制度的优化。

关键词：区域经济协调发展；区域产业政策法律制度；演进历程；优化路径

改革开放以来，我国逐步建立了产业政策法律制度，为产业发展提供了重要保障。随着区域经济协调发展战略的推进，我国逐步重视区域产业政策法律制度对促进区域经济协调发展的作用。优化区域产业政策法律制度对于区域经济协调发展作用，是新时期推进经济发展方式转型的重要途径。本文拟在分析我国区域产业政策法律制度演进历程基础上，系统研究其在问题与完善路径，以期为我国法律制度完善和区域经济协调发展提供新的思路与对策建议。

1 我国区域产业政策法律制度的演进历程

新中国成立后，产业政策法律制度作为我国区域发展战略的重要保障，对经济社会发展起到重要保障作用。伴随区域发展战略的推进，我国初步建立起区域产业政策法律制度，其演进历程大体可以分为以下四个时期：

（1）区域均衡发展时期。新中国成立初期，旧中国遗留下来的生产力布局极为不合理，“工业70%以上集中在占全国面积不到12%的东部沿海狭长地带，而占国土面积88%的中西部地区基本上没有真正的现代工业”[1]。面对区域经济发展极为不平衡状况，“从1956年开始，我国实施区域均衡发展布局战略，重点发展内地工业，同时利用沿海工业的发展来支援内地工业发展，实现工业在全国均衡布局和发展”[2]。国家“一五”计划与“二五”计划对区域产业发展的基本政策是：“平衡内地与沿海工业布局，改变工业投资的地域分布格局，在利用、改造、扩建原有工业基地基础上新建工业基地，在全国工业布局中考虑接

近原料、燃料产区和备战要求”[3]。20世纪60年代，随着中苏关系恶化，出于国防安全考虑，我国将产业发展重点集中于中西部地区。国家“三五”计划与“四五”计划的区域产业政策是：以备战为主导思想，延续工业布局调整思路和新增投资倾斜策略，将部分工业企业从沿海地区迁到内陆大三线地区，通过实施大规模的三线建设，实现生产布局战略性转移[3]。经过“三五”“四五”计划实施，我国在中西部地区建成了拥有全国1/3以上工业固定资产原值、以国防工业和机电工业为主体的工业[1]。区域产业均衡发展政策在一定程度上奠定了中西部地区的工业基础地位，但由于“重重工业、轻轻工业”，人为压制东部地区产业发展，忽视产业发展效率，导致轻工业产品严重短缺与产业发展区域不平衡及效率不高。这一时期，区域产业政策法律制度主要表现在国家五年发展计划和区域发展规划文件之中，没有制定专门的产业政策或区域产业政策法律法规文件。

（2）区域非均衡发展时期。1978年12月，邓小平在中央工作会议闭幕式的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》讲话中指出：“在经济政策上，要允许一部分地区，一部分企业，一部分工人、农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来”[4]。这一时期，为充分发挥区域比较优势，提高国家经济实力，我国改变区域均衡发展政策，实施效率优先的区域发展战略，对东部沿海地区实施倾斜性的区域政策和产业政策，率先实施对外开放政策。1980年，我国确立东部沿海城市深圳、珠海、汕头和厦门为经济特区，并通制定了《广东省经济特区条例》；1984年，国家决定进一步开放从东北沿海大连、天津、秦皇岛到广东南海的14个沿海港口城市；1985年，国家确定长江三角洲，珠江三角洲，闽南厦门、漳州、泉州三角地区，以及胶东半岛、辽东半岛开辟为经济开放区；1988年，成立海南经济特区暨海南省；1990年做出开发浦东的决定[1]。国家“五五”计划、“六五”计划、“七五”计划均对区域产业发展政策做出了“区域产业布局重点由内地向东部沿海地区转移，积极利用沿海地区优势区位及工业基础，对外资利用、财税、外汇留成等实施优惠，以外向型经济为龙头，持续扩大对外开放规模”[3]的规定。这一时期，虽然国家加强了对基础产业的政策倾斜，但其仍然滞后于国民经济发展需要，而属于限制发展的加工业却无序增长，新兴产业和传统产业的改造进展缓慢。这一阶段的区域政策与产业政策总体处于分离状态。

（3）区济协调发展时期。随着改革开放的不断推进，区域非均衡发展模式所带来的中西部地区发展滞后，区域差距日益扩大等问题不断突显。为此我国在坚持发展效率目标基础上，开始重视区域发展公平问题，着手构建兼顾效率和公平的区域经济政策。20世纪90年代以来，为优化区域产业结构与资源配置，我国制定和实施了一系列旨在促进区域经济协调发展的产业政策制度。产业政策与区域政策的协调问题逐步被重视。1989年制定的我国第一个专门性产业政策法律文件——《国务院关于当前产业政策要点的决定》规定了促进国家主要产业发展目标与措施，但其没有对区域产业政策进行规定。1994年颁布的《90年代国家产业纲要》首次明确提出了促进地区间专业化分工协作的区域产业政策制度，以及依据区域差异对东部、中西部地区产业发展政策及区域调控手段。1993年原国家计委制定的《全国第三产业发展规划基本思路》进一步规定了区域产业政策法律制度发展方向。1995年颁布的《指导外商投资方向暂行规定》第11条“对于确能发挥中西部地区资源优势且符合国家产业政策的上述外商投资项目，亦可以适当放宽限制”的规定更是彰显了区域产业政策法律制度的差异化理念。1996年的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出了一系列促进区域产业发展政策。这一阶段，我国开始重视产业政策与区域政策的耦合，但对产业政策与区域协调机制缺乏构建，致使区域产业重复建设较为严重，区域产业结构不断趋同。另外，政府直接性区域产业政策工具运用过多，行政命令成为主要调控手段，对市场机制对区域产业协调发展作用发挥及政府干预职能转型不利。

（4）产业发展转型期。21世纪以来，我国进入了工业化、城市化加速发展时期，消费结构升级和新型城镇化建设进程对工业、特别是为适应产业转型和经济发展方式转变的要求。这一时期，我国区域产业政策法律制度补单向前发展。由于长期实行粗放型的经济增长模式，导致我国高能耗、高污染、低附加值的产业比重偏高，地区产业结构严重趋同化和过度竞争等问题，制约聊产业结构的优化升级。转变产业发展方式，促进区域产业结构优化成为区域产业政策法律制度的基本任务。2005年国务院《关于发布实施促进产业结构调整暂行规定的决定》第10条对区域产业结构调整方向，各个地区产业发展目标进行了规定，体现了主体功能战略和区域产业政策法律制度基本目标。2010年国务院制定的《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》，就中西部地区有序承接产业转移，促进区域产业合作等进行规范，为区域产业政策法律制度优化迈出了重要一步。2011年的《国民经济和社会发展“十二五”规划》更是在“优化产业布局”和“实施区域发展总体战略”等部分对区域产业布局和区域产业结构调整政策等进行了规划，为构建科学的区域产业政策法律制度奠定了基础。中共十八大报告也提出了“优化产业结构、促进区域经济协调发展”与“继续实施区域发展总体战略，充分发挥各地区比较优势”战略目标。这一阶段，在统一产业调控基础上，区域产业调控机制不断发展，产业政策与区域政策不断走向协调，区域产业政策法律制度逐步走向完善。

2 我国区域产业政策法律制度存在主要问题分析

我国区域产业政策法律制度对优化区域产业结构、促进区域产业组织合理化、推进区域产业布局均衡、协调产业政策与区域政策关系等起到了一定保障作用。但是，我国区域产业政策法律制度还存在一些问题，影响到区域经济协调发展战略的推进。

2.1 政府调控过度

从以上区域产业政策法律制度演进来看，我国政府对其发展起到决定性作用。政府“以赶超理论为基础，特别强调政府的作用，试图通过政府选择重点产业和企业，并给予倾斜性投入和扶持，以最小的成本、最快的速度，缩短产业结构、产业组织的演进时间，达到赶超发达国家的目的”[5]。这种政府控制式的区域产业政策制度有利于集中资源扶持区域特定产业发展，快速推进区域产业优化升级，强化区域产业组织的规模。但是，基于有限理性、政府经济人及权力寻租等因素的限制，政府过度干预区域产业必然会出现“失灵”问题。当政府调控行为不尊重市场的作用时，必然导致外部调控与区域产业发展的内在规律不吻合，反过来阻碍区域产业的正常发展，致使预期的政策目标难以实现。政府调控过度，使得市场机制对区域产业协调发展的调节作用受到众多限制，必然导致区域产业政策法律制度运行成本过高。

2.2 产业政策与区域政策耦合不够

产业政策与区域政策是国家基本政策的两个方面，两者相辅相成，互为补充。“只有将产业政策与区域政策有机结合，实施产业政策与区域政策双向调控，促进产业结构优化与区域经济协调发展，才能推动国民经济持续、健康、快速发展”[6]。产业政策与区域政策耦合是调和效率和公平价值冲突，促进区域产业协调发展的基础。改革开放以来，我国以效率优先为指导，实行非均衡区域发展政策，对东部地区实施区域倾斜与产业倾斜政策。使得东部地区产业得到了快速发展，但也带来了区域产业发展不协调的问题。21世纪以来，我国实施区域经济协调发展战略，逐步重视产业政策与区域政策法律制度的作用。虽然已有一些产业政策法律制度对此有所重视，如国务院制定的《90年代国家产业政策纲要》对产业布局区域效应有所涉及。但是，大部分区域产业政策法律制度缺乏对产业政策的区域效应与区域政策与产业政策耦合的重视，致使两者仍处于整体分离状态。产业政策与区域政策的耦合不够，必然导致产业政策与区域政策处于分离状态，导致区域经济协调发展，引发区域产业恶性竞争、区域产业布局不合理等区域产业问题。

2.3 区域产业调控制度体系不完善

当前，我国区域产业政策法律制度较为零散，还没有建立调控制度体系。现有区域产业政策法律制度，主要是关于区域产业布局、区域产业结构等的规定。很少有对区域产业发展规划、区域产业组织等进行规定，也没有对区域产业调控工具及行使方式等进行规定范。这样，不仅使得区域产业政策法律制度不仅缺乏整体性与协同性，也使得许多区域产业调控行为缺乏基本依据，致使其促进区域经济协调发展功能缺乏制度保障。

2.4 区域产业政策法律制度实施保障机制缺失

构建实施保障机制是落实区域产业政策法律制度、实现促进区域经济协调发展基本功能的基础。目前，我国没有相关产业政策及法律法规就区域产业政策法律制度实施主体、措施、程序和责任等规定，使得有限的区域产业政策法律制度大部分只能成为摆设而无法落实。区域产业政策法律制度实施保障机制的缺失，必将导致产业政策与区域政策难以耦合，区域产业协调发展难以实现。

3 我国区域产业政策法律制度完善的基本路径

为推进区域经济协调发展，我国应以区域经济协调发展为引领，以科学的政策原则为指导，以强化市场机制对区域产业协调发展功能为基础，以提高产业政策与区域政策的协调性为核心，全面推进区域产业政策法律制度的优化。

3.1 强化区域经济协调发展目标的引领

区域经济协调发展目标是调谐区域关系，缩减区域经济差距，促进区域和谐互动发展的根本指引。区域经济协调发展是对区域均衡发展、区域非均衡发展、区域非均衡协调发展目标反思与总结基础上提出的区域发展目标与模式，是适合我国新时期调适区域关系与推进区域发展战略的基本目标。毫无疑问，我国区域产业政策法律制度应以区域经济协调发展为基本目标。只有以区域经济协调发展为基本目标，才能合理处理区域政策和产业政策关系，调和区域发展矛盾，提升区域发展公平性，有效破解区域产业问题。强化区域经济协调发展基本目标的指引，要求我国在制定区域产业政策法律制度时，从产业发展差异性出发，强化产业政策的公平性、整体性与协同性，加强对区域产业发展优势保护，提高区域产业发展整体效益。

3.2 确立科学的区域产业政策法律制度基本原则

构建科学的基本原则是完善区域产业政策法律制度的基础。笔者认为，我国应构建有限调控、差异化、可持续发展三大基本原则。

（1）有限调控原则。因政府也面临有限理性、调控成本和权力寻租等局限。区域产业协调发展主要依赖于市场机制作用下的企业和生产要素的合理配置，政府功能应定为市场机制有效运行提供引导与保障作用。因此，政府对区域产业调控必须是有限度。有效调控原则首先要求合理划定政府和市场边界。区域产业协调发展从根本上应该是建立在市场的基础调节作用上，政府对区域产业关系进行调控的目的在于克服市场失灵。其次，有限调控要求加强对政府权力约束，特别是在我国政府机制较为强势而市场机制不健全的情况下，更应该强调规范政府调控机制。其次，有限调控原则要求政府主要依靠引导、指导和奖励等方式推进区域产业政策法律制度实施，以发挥市场机制的基础性调控作用。

（2）差异化原则。差异化原则指区域产业政策法律制度应在统一性调控基础上依据区域产业发展差异、区域公平、区域比较优势等因素而采取有差别的调控机制。区域产业政策法律制度本身就内含差异化、区别化的基本理念，是一种针对区域产业发展特殊性而进行差异化调控的政策机制。由于我国区域非均衡发展战略的实施，区域之间的绝对差距不断扩大，同时，我国区域产业发展基础和特色较为明显，区域差距也较大。因此，区域产业政策法律制度应从我国区域产业实际出发，强调对欠发达地区产业发展的倾斜扶持，建立有利于区域产业特色发展、优势发展的调控政策，以克服“一刀切”式调控政策的缺乏。差异化原则是提高区域产业政策法律制度效益性的基本保障。

（3）可持续发展原则。可持续发展原则是指寻找产业发展与生态、环境保护、资源节约利用之间的协调，实现产业、资源、环境之间协调和长效发展。“可持续发展原则实质是区域经济发展中充分考虑区域自然资源的长期供给能力和生态环境的长期承受能力，确保区域社会经济获得稳定增长、发展的同时，谋求区域人口增长得到有效的控制、自然资源得到合理开发利用、生态环境保持良性循环发展”[7]。近年来，随着粗放式、资源开发式经济发展模式的推进，我国生态环境问题逐渐成为制约区域产业协调发展的瓶颈问题。坚持可持续发展原则是转变我国产业粗放式发展模式、优化区域产业发展结构，提高产业发展效益和资源利用效率的要求。可持续发展原则要求区域产业政策法律制度运行中坚持：其一，区域产业发展规划、产业布局制度将环境与生态保护制度作为重要组成部分。其二，引导区域企业重视环境保护，鼓励企业提高能源利用效率。其三，加强对违反区域生态环境保护法律制度行为的制裁。

3.3 设立综合的区域调控机构

区域产业调控主体可分为决策主体和执行主体两大类。决策主体主要职能是制定区域产业政策法律制度及做出区域产业调控决定；执行主体主要职能是执行与实施区域产业调控决策，其主要为综合性区域产业调控机构、地方政府，作为准行政机构区域协调组织和社会中间组织依法或接受委托能具有一定范围执行权。目前，我国在中央设有承担部分区域调控功能的属于国家发改委内设机构的西部开发司和东北振兴司。区域产业调控等区域管理事务主要由国家发改委承担。“尚未建立起独立的、统筹区域政策制定的专门性区域协调机构，而只有按区域开发任务分别成立的区域开发办公室”[8]。区域协调关系到国家发展战略和共同富裕根本目标的实现，涉及面之广、持续时间之长，理应由专门的区域管理机构来负责。“中国这样大的一个国家没有一个专门协调区域利益的职能机构，在全球来说是十分少见的”[9]。国家发改委调控职能多，管理事务涉及众多利益相互冲突主体，难以从区域发展战略高度来管理区域产业等问题。从域外国家的发展经验来看，设置综合性的区域调控机构是共同经验。因此，我国有必要在中央设置一个综合性区域调控机构，由其负责区域产业调控等区域事务管理，协调区域产业政策法律制度等执行。依据当前机构设置状况，笔者认为，我国可在国务院下设立区域调控委员会，并在其内部设区域产业调控司等组成部门。由区域调控委员会来行使区域产业调控等职能，有利于凸显产业政策的区域效应，促进产业政策与区域政策的耦合发展，协调地方政府等主体区域产业利益，实现区域产业调控的专业化和效益化。区域调控委员会在区域产业政策法律制度方面的主要职能是制定区域产业调控规章，确立区域产业发展规划政策，做出区域产业调控决定，协调其他主体的区域产业调控职能，处理区域产业调控政策争议等。

3.4 完善区域产业调控制度体系

区域产业调控制度是区域产业政策法律制度的核心部分，也是实现区域经济协调发展目标的基本保障。我国区域产业政策法律制度应以区域产业发展规划为先导，以区域产业结构调控为核心，以区域产业组织调控制度、区域产业布局制度为两翼建立调控制度体系。其一，完善区域产业发展规划制度。我国区域产业发展规制制度主要要解决的是如何保障各区域之间、地方政府之间的产业发展规划协调化。为此，区域产业规划制度的目标应定位为发挥各地区产业发展优势，促进区域产业布局合理化，实现国家主体功能规划。并建立区域产业结构规划制度，通过区域产业主导产业协调和错位发展规划，发挥区域优势和促进产业互补。其二，完善区域产业结构调控制度。我国区域产业结构调控制度应以破解区域产业结构发展中存在问题为基本思路。首先应从主体功能规划战略和地区资源承载能力出发，确立各个区域主导产业选择方向和国家重点支持的产业目录制度。并构建促进区域产业集聚制度，围绕主导产业和优势产业在不同区域建立若干产业集群，以发挥其辐射和带动效应。其三，完善区域产业组织调控制度。我国区域产业调控应定为提高区域产业组织有效竞争和规模效应，优化区域产业组织合作和促进区域产业组织结构合理化。应构建区域产业组织有效竞争制度，规制区域不正当竞争、行政垄断等行为，促进区域统一市场形成，提高产业组织有效竞争。构建促进企业跨区域扩张保障机制，通过协同地方政策，鼓励企业适度规模化经营等措施来保障企业扩张。其四，完善区域产业布局调控制度。我国区域产业布局调控政策应以破解我国区域产业布局存在问题而进行相应制度构建。首先明确我国区域产业布局的基本目标在于促进区域发展公平和区域产业协调性，提高区域产业整体发展效益，并从产业发展优势与区主体功能区划出发，合理规划各个区域产业发展的方向与重点。完善区域产业转移和承接制度，引导产业在区域间合理流动，发挥区域比较优势。

3.5 完善区域产业政策法律制度实施保障机制

我国区域产业政策法律制度应从以下方面完善实施保障机制：其一，完善区域产业政策法律制度实施协调机制。其应从以下三方面进行完善：一是协调主体。毫无疑问，区域委员会应成为区域产业调控实施的协调主体，由其负责执行行为的协调工作，以保障区域产业调控决策实施。二是协调形式。主要有实施前协调、实施中协调和实施后协调。实施前，由区域委员会对调控实施方案、措施使用等进行审查；实施中，对各主体的调控进行监督和检查；实施后，对执行主体利益进行协调和处理。三是协调措施。区域委员会可通过不同意执行方案、措施的运用，合理配置利益，建议行政处分等方式以保障协调制度得以良好运行。其二，构建区域产业调控实施程序机制。程序机制构建包括以下基本内容：一是区域产业调控决策程序。区域产业政策法律制度应规定国务院及国务院下设的区域委员会为区域产业调控政策决定机构，并就国务院与区域委员会在区域产业调控决策权限进行合理划分。二是区域产业调控执行程序。区域产业调控政策实施应以各行业主管部门、各调控工具实施部门和地方政府为主，并由区域委员会进行综合协调，以保障区域产业调控政策的统一性与协调性。三是区域产业调控绩效评价程序。区域产业调控政策应明确有全国及地方人大常委会负责区域产业调控绩效评价，在评价过程中，广泛吸纳社会公众参与。四是区域产业调控监督程序。我国应建立以全国人大常委会为主导，其他主体参与的多类型监督机制。其三，构建区域产业政策法律制度责任机制。我国区域产业政策法律制度责任应从两个方面进行构建：一是区域产业调节决策责任。对违反政策做出调节决定会或制定相关法律法规行为，可依据我国《宪法》《立法法》等规定，由全国人大代表大会及其常委会、国务院等改变或撤销行为与相应立法，或宣告法规无效，并可让政府负责人和主要负责人依据《宪法》《公务员法》等规定，承担罢免、引咎辞职等法律责任。对区域产业调节决策失误或不作为，则可让其承担纠正失误的决策或履行作出决策的义务，让相关行政部门和主要责任人员依据《宪法》《公务员法》等规定承担罢免、引咎辞职、行政处分等责任。二是区域产业政策法律制度实施责任。违反区域产业政策法律制度实施行为主要有：不执行、滥用执行权、违反执行程序、违法执行调节制度等行为，承担责任主要有再履行、执行无效、行政处分、赔偿损失等形式。区域产业政策法律制度责任可通过行政处分、诉讼等方式来实现。

[参考文献]

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[3]岳利萍，严汉平，李冀.我国区域经济差异变动的阶段性特征——基于区域经济政策演变的视角[J].未来与发展，2011 （11）：94～99.

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[8]陶呈成，华国庆.我国区域协调发展基本法立法刍议[J].辽宁师范大学学报：社会科学版，2009（6）：27～31.

[9]陈宣庆，张可云.统筹区域发展的战略问题与政策研究[M].北京：中国市场出版社，2007.

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本文推荐阅读原文，载于《生态经济》2016年第6期。本公众号文章转载仅供读者阅读和学习研究，坚决杜绝任何商业性使用。

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编辑 | 金思凡

区域经济法治

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