【长江宏观于博团队 · 深度】厘清四本账分工定位
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财经
2024-10-26 19:07
上海
本篇报告为“秒懂财政”系列的第一篇，主要介绍当前我国政府四本账的功能定位及收支情况。一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。政府性基金预算则以土地出让相关收支为主，专项债、特别国债亦纳入政府性基金预算管理。国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算，利润收入是主要收入来源。社会保险基金预算反映了各项社会保险基金的收支情况，相对较为独立、不得用于平衡一般公共预算。
当前，我国的政府财政预算体系共涉及“四本账”，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。从收支规模来看，第一、二本账是当前财政收支的主力军，我们通常将其合计规模视为广义财政收支。一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。2023年一般公共预算收入中，税收占比84%；其中，四大税种占比65%，五大土地相关税种占比9%。2023年一般公共预算支出中，用于三大民生支出、基建类支出、债务付息支出占比分别为38%、23%、4%。赤字规模=一般公共预算支出总量（即常规支出+调出资金）-收入总量（即常规收入+调入资金）。政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。预算编制遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”原则，自求平衡，不列赤字。2023年政府性基金收人中，土地出让相关收入占比约82%，是主要构成。专项债务、特别国债亦纳入政府性基金预算管理。2023年政府性基金支出中，土地出让相关支出占比约55%，基建项目相关的基金支出占比约5%。2024年1-9月用于项目建设的新增专项债中投向基建的占比在35%左右。国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。2023年国有资本经营预算调出资金3433亿元，占支出总量的比重约为50%。利润收入是国有资本经营收入的主要来源，现行政策央企利润按五档标准进行分类上缴，最高上缴比例为25%。根据监管归属的不同，由国资委监管的国企相关收益记入国有资本经营预算，而由财政部监管的国企相关收益则在一般公共预算中列示。社会保险基金预算是根据国家社会保险和预算管理法律法规建立、反映各项社会保险基金收支的年度计划。社会保险基金专款专用，任何组织和个人不得侵占或者挪用。基金之间不得相互挤占和调剂，不得违规投资运营，不得用于平衡一般公共预算。社会保险主要包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险（现已并入职工基本医疗保险基金，统一征缴）。社会保险基金预算由社会保险费征收机构和社会保险经办机构具体执行。第二、三本账与第一本账存在资金的双向流动，而第四本账则为资金的单向流动，即“社会保险基金不能用于平衡公共财政预算，公共财政预算可补助社会保险基金”。
2015年1月1日起，《中华人民共和国预算法（2014修正）》正式施行，意味着财政四个账本预算的完善，中国预算体系基本建立。当前，我国的政府财政预算体系共涉及“四本账”，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。从建立时间上来看，“四本账”制度的建立并非一蹴而就，而是根据经济发展状况逐步建立完善的。一般公共预算最早建立；政府性基金预算管理于1997年开始执行、并于2010年开始报送全国人大；国有资本经营预算于2007年开始试点、并于2010年开始报送全国人大；社会保险基金预算则自2010年开始试编、于2013年首次编入预算草案并报送全国人大。从功能定位上来看，“四本账”的收支对象侧重点各有不同。一般公共预算以税收收入为主，政府性基金预算以非税收入为主体，国有资本经营预算收入主要是国企利润等国有资本经营收入，而社会保险基金预算收入则主要来源于各类社保费。从账本间关系来看，“四本账”之间既保持了相对独立，同时又做到了相互衔接，一般公共预算便是其相互衔接的关键纽带。其中，第二、三本账与第一本账存在资金的双向流动，而第四本账则为资金的单向流动，即“社会保险基金不能用于平衡公共财政预算，公共财政预算可补助社会保险基金”。从收支规模来看，第一、二本账是当前财政收支的主力军，因此我们也通常将其合计规模视为广义财政收支。一方面，社会保险基金预算相对更为独立，其资金不可用于平衡一般公共预算；另一方面，当前国有资本经营预算规模相对较小，且其资金又多在国企体系中循环，对于公共财政收入的补充作用相对较小。因此，我们通常将前两本预算的合计收入定义为政府的广义财政收入，用以衡量政府财力大小。广义财政收入与经济增速具有较强的相关性，近年来受经济增速的下台阶以及房地产市场调整的影响，广义财政收入增速有所承压。2023年广义财政收入28.75万亿元，较2022年增长2.1%；其中，2023年全国一般公共预算收入同比增长6.5%、高于同期名义GDP增速4.6%，主要是受2022年大规模减税降费、基数较低影响，若从两年平均增速来看，则回落至3.5%；2023年全国政府性基金预算收入同比下降9.2%，主要是国有土地使用权出让收入下滑较多。税收收入有所承压，而土地出让收入高增长的时代也或将过去。随着经济增速的下台阶，预计税收收入增速或围绕潜在经济增速上下波动；而目前房地产市场供求关系发生重大变化，市场仍处在调整期，土地出让收入亦相应调整，2023年土地出让收入规模约为5.8万亿元，较2021年高点累计下滑2.9万亿元。从央地分配关系来看，2023年第一本账的中央、地方政府本级收入占比分别为46%、54%，但中央、地方政府本级支出占比则分别为14%、86%，中央政府通过转移支付向地方政府补充财力；第二、第四本账的收支主体则均为地方政府；第三本账的中央、地方政府本级收入占比分别为34%、66%，支出占比则分别为43%、57%。一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。一般公共预算的收入：包括税收收入，以及国有资源（资产）有偿使用收入、专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入等非税收入。2023年一般公共预算收入中，税收占比84%；其中，四大税种（国内增值税、国内消费税、企业所得税、个人所得税）占比65%，五大土地相关税种占比9%。一般公共预算收入总量则还包括调入资金与使用结转结余，主要包括从预算稳定调节基金、国有资本经营预算、政府性基金预算等调入资金，以及往年结转结余资金。中央一般公共预算收入包括中央本级收入和地方向中央的上解收入。地方各级一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。一般公共预算支出：安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的支出。2023年一般公共预算支出中，用于教育、社保、卫生三大民生支出合计占比38%；基建类支出（节能环保、城乡社区、农林水、交通运输支出）合计占比23%；债务付息支出占比4%。一般公共预算支出总量则还包括补充预算稳定调节基金和结转下年资金等。赤字规模则为一般公共预算支出总量和收入总量的差额。中央一般公共预算支出包括中央本级支出、中央对地方的税收返还和转移支付。地方各级一般公共预算支出包括地方本级支出、对上级政府的上解支出、对下级政府的税收返还和转移支付。政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算编制遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则。政府性基金支出根据政府性基金收入情况安排，自求平衡，不编制赤字预算。各项政府性基金按照规定用途安排，不得挪作他用。政府性基金收入：主要包括国家通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式取得收入。政府性基金属于政府非税收入，全额纳入财政预算，实行“收支两条线”管理。国有土地使用权出让收入是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。2023年政府性基金收人中，土地出让相关收入（国有土地使用权出让金收入、国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入）占比约82%，是政府性基金收入的主要构成。此外，专项债务收入、特别国债收入亦纳入政府性基金预算管理，与政府性基金收入一同构成政府性基金支出的资金来源。政府性基金支出：专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展。2023年政府性基金支出中，土地出让相关支出（国有土地使用权出让金收入安排的支出、国有土地收益基金安排的支出、农业土地开发资金安排的支出）占比约55%，主要用于征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出和城市建设支出等；基建项目相关的基金支出占比约5%。2024年1-9月用于项目建设的新增专项债中投向基建的占比在35%左右。除了常规性支出外，政府性基金预算的部分资金将会调出用于补充一般公共预算，部分未使用完的资金将会结转下年继续使用。国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生”。2023年国有资本经营预算调出资金3433亿元，占支出总量的比重约为50%。国有资本经营收入：包括国有独资企业和国有独资公司应交利润（66%）、国有控股和参股企业国有股股息红利（7%）、国有产权转让收入（13%）、企业清算收入（0%）等。利润收入是国有资本经营收入的主要来源，现行政策央企利润按五档标准进行分类上缴。2007年以来央企利润上缴实施范围不断扩容，上缴比例亦由2007年的“0%、5%、10%”三档分类[1]提升、细化至2014年的“0%、10%、15%、20%、25%”五档分类[2]。地方国企的利润收取办法基本遵循着中央的“分类定档”思路进行，但具体上缴比例则根据当地实际情况略有不同，例如浙江省自2018年起对国有独资企业上缴年度净利润的比例分为30.0%、22.5%、15.0%、暂缓上缴和免交五类执行[3]。国有资本经营支出：包括用于国有企业资本金注入（60%）、国有企业政策性补贴（24%）、解决历史遗留问题及改革成本支出（6%）、以及其他国有资本经营预算支出（10%）。为何第一、三本账中均设有国有资本经营收入相关科目？这与当前国有企业的监管体系有关。根据监管归属的不同，当前国有企业的监管格局主要可划分为以下三类：1）由国务院国资委监管的中央国企，目前共98家；2）由财政部监管的央企，主要包括中央行政事业单位所属企业、中央金融企业、以及财务关系在财政部单列的其他国有企业；3）由地方（地方国资委、地方财政部门等）监管的地方国有企业。根据监管归属的不同，由国资委监管的国企相关收益记入国有资本经营预算，而由财政部监管的国企相关收益则在一般公共预算中列示。社会保险基金预算是根据国家社会保险和预算管理法律法规建立、反映各项社会保险基金收支的年度计划。各项社会保险基金按照社会保险险种分别建账，分账核算，执行国家统一的会计制度。社会保险基金专款专用，任何组织和个人不得侵占或者挪用。基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。基金之间不得相互挤占和调剂，不得违规投资运营，不得用于平衡一般公共预算。社会保险基金收入：从险种来看，包括基本养老保险基金收入（68%）、基本医疗保险基金收入（30%）、工伤保险基金收入（1%）、失业保险基金收入（2%）、生育保险基金收入（2019年起，生育保险已并入职工基本医疗保险基金，统一征缴）；从类别来看，包括保险费收入（74%）、财政补贴收入（21%）、利息收入（2%）、委托投资收益（0%）。社会保险基金支出：从险种来看，包括基本养老保险基金支出（69%）、基本医疗保险基金支出（29%）、工伤保险基金支出（1%）、失业保险基金支出（1%）、生育保险基金支出（现已并入职工基本医疗保险基金）等。社会保险基金预算由社会保险费征收机构和社会保险经办机构具体执行，并按照规定向本级政府财政部门和社会保险行政部门报告执行情况。此种模式的最大特点是政府不直接参与社会保险的收支管理，财政对社会保险的负担相对较轻，而且由于社会保险基金实行单独核算，有利于基金的保值增值。其缺点在于政府对社会保险的干预作用太小，政府利用社会保险进行宏观调控的作用明显减弱。从四本账的相互关联来看，第二、三本账与第一本账存在资金的双向流动，而第四本账则为资金的单向流动，即“社会保险基金不能用于平衡公共财政预算，公共财政预算可补助社会保险基金”。《中华人民共和国预算法》规定：政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。实际执行中：①政府性基金预算调出资金进入一般公共预算；②国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》规定：在预算体系中，社会保险基金预算单独编报，与公共财政预算和国有资本经营预算相对独立、有机衔接。实际执行中：③社会保险基金不能用于平衡公共财政预算，公共财政预算可补助社会保险基金；④可从国有资本经营预算的常规支出中调出资金进入社会保险基金预算。[1]《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，http://www.gov.cn/zwgk/2007-12/17/content_836608.htm[2]《关于进一步提高中央企业国有资本收益收取比例的通知》，http://www.gov.cn/xinwen/2014-05/06/content_2673061.htm[3]浙江如何加强国有资产经营预算管理——省级国有资本经营预算管理办法解读，http://czt.zj.gov.cn/art/2019/3/11/art_1632157_30972285.html
1、历年预算科目列示或有差异：因不同年份的预算执行情况各有不同，历年预算科目列示或有差异，例如2022年的全国政府性基金收入决算表中，还有“中央单位特殊上缴利润”、“从一般公共预算调入资金”科目，2023年的全国政府性基金收入决算表中则不含这两项科目。2、统计口径偏差：财政部披露的预算执行数与决算数或有一定差异，地方披露的各省财政收支数据加总之和与财政部披露的地方财政收支数据或有一定差异，企业预警通统计的专项债投向数据与财政部统计的专项债投向数据或有一定差异。3、政策制度发生变化：二十届三中全会提出要“深化财税体制改革”，“健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”，随着财税改革的推进，政府预算制度或发生变化。4、政策力度及效果不及预期：尽管财政部在新闻发布会中向市场释放积极信号，但并未告知具体规模，最终落地政策力度或不及预期，此外，部分增量政策工具主要用于化解中长期问题（如地方债务风险），对短期经济的提振效果或不及预期。于博 SAC编号：S0490520090001 SFC编号：BUX667 邮箱：yubo1@cjsc.com.cn宋筱筱 SAC编号：S0490520080011 邮箱：songxx3@cjsc.com.cn蒋佳榛 邮箱：jiangjz@cjsc.com.cn
