保险机构资金运用关联交易治理探索——关联方认定规则演化的视角

近期，中国保险行业协会发布了《保险机构资金运用关联交易自律规则》（以下简称《自律规则》）和《保险公司资金运用关联交易管理制度标准》（以下简称《制度标准》）两份文件，这是保险资金运用关联交易领域首个自律规则和制度标准，标志着保险机构关联交易治理已步入深化阶段，引发了业界广泛关注。

国家金融监督管理总局官网披露，截至2023年年末，保险资金运用余额合计为27.67万亿元（部分风险处置机构未纳入统计）。由于保险资金运用规模大、品种多，容易引发关联交易风险。近年来，监管部门在对高风险保险机构进行风险处置的过程中，发现这些机构存在一个共性，即股东及实控人采取隐藏关联方等形式，通过隐蔽的关联交易挪用、侵占、套取保险资金，影响了行业健康稳定发展。

上述现象引起了监管部门的高度重视。一方面，规范保险资金运用关联交易的制度在不断完善。2022年1月，原银保监会发布了《银行保险机构关联交易管理办法》（银保监令〔2022〕1号，以下简称“1号令”），统一了银行保险机构关联交易管理规则，对关联方、关联交易、关联交易的内部管理、报告和披露、监督管理做出了明确规定，为规范行业关联交易监管和提升机构关联交易管理水平提供了依据。另一方面，针对保险资金运用关联交易的监管进入常态化。2022年5月，原银保监会发布《关于加强保险机构资金运用关联交易监管工作的通知》（银保监规〔2022〕11号，以下简称“11号文”），明确要求压实机构主体责任，鼓励机构按照实质重于形式、穿透原则开展资金运用关联交易合规管理的自查自纠，并对问题保险机构及其异常关联交易进行重点监测检查。同时，原银保监会于2022年在全国范围内组织相关银保监局开展了保险资金运用关联交易专项检查。公开信息显示，自2023年国家金融监督管理总局成立以来，已有三家保险机构涉及关联交易管理违法违规被处罚，这充分体现了监管部门对该领域的重视。

对于保险机构来说，在关联交易管理实践中，如何科学合理地进行关联方认定是首先要解决的问题，也是关联交易治理中最基础的问题。本文聚焦关联方认定这一主题，在规则演化的视角下展开讨论分析，有助于正本溯源，更深刻理解关联交易治理问题的本质。

作为保险机构关联交易治理领域现行法律体系中的上位法，《中华人民共和国公司法》（1993年颁布，2023年修订）、《中华人民共和国保险法》（1995年颁布，2015年修订）以不同的形式对关联方认定规则进行了明确。其中，《公司法》第二百六十五条以相对确定性规范的形式对公司的关联方、关联关系进行了定义；《保险法》第一百零八条以委任性规范的形式，将保险机构关联方的认定规则授权国务院保险监督管理机构制定。

对此，有学者曾指出，我国公司法虽然对关联方范围进行了列举，但仍不充分，应当明确将董事、高管的近亲属等利害关系人纳入法律规则中。笔者认为，《公司法》作为上位法律，可以采取“宜粗不宜细”的立法政策，无需在各个领域均作出事无巨细的规定。采取《保险法》这种立法政策，针对保险机构关联交易特点，建立由监管机构制定的部门规章、规范性文件构成的配套规则体系，往往会达到更好的实际效果。

具体到保险机构，当前适用的关联方认定规则体系包括企业会计准则体系、行业监管规则体系及上市公司规则体系。截至2023年底，我国各类保险机构约有240家，其中上市公司仅有10家，且不同交易所规则存在差异，因此不作为关注重点，本文仅讨论保险机构均需遵循的以下两类规则体系。

（一）企业会计准则体系

1. 制度沿革

1992年，财政部《企业会计准则——基本准则》（财政部令第5号）的颁布是我国企业会计制度改革的里程碑事件，标志着我国开始建立与国际惯例接轨的企业会计准则体系。之后财政部于1997年颁布了《企业会计准则——关联方关系及其交易的披露》（财会字〔1997〕21号），对关联方认定等规则做出了具体规定。

随着改革的不断深化、经济的不断发展，尤其是加入世界贸易组织（WTO）后，为适应会计准则国际化趋同需要，我国于2006年颁布了《企业会计准则——基本准则》（财政部令第33号），其与随后发布的一系列具体准则、准则解释、应用指南等构成了我国现行的企业会计准则体系。其中，涉及关联方认定的为《企业会计准则第36号——关联方披露》财会〔2006〕3号，以下简称“36号准则”）。

为推进我国会计准则持续国际趋同，财政部印发了《中国企业会计准则与国际财务报告准则持续趋同路线图》（财会〔2010〕10号），以推动建立全球统一的高质量会计准则。在我国会计准则与国际准则趋同进程中，国际准则也在根据我国新兴市场和转型经济国家的实际情况进行修订，这一点在关联方认定规则的演化上体现得尤为明显。例如，我国在1992年、2006年会计准则体系下关联方认定规则中，均将“仅因为彼此同受国家控制”这一情形进行了排除，《国际会计准则第24号——对关联者的揭示》（IAS24）在2003—2009年认为该情形构成关联方，这导致我国境外上市的国有企业在适用国际会计准则时要管理及披露大量的关联方及关联交易。在我国的努力下，该准则（IAS24）在2009年修订后成功实现了对“仅因为彼此同受国家控制”情形的豁免。相应地，我国在参考该准则（IAS24）2009年修订版的基础上，通过发布准则解释的方式，对“36号准则”进行了补充修订，从而实现了关联方认定规则上的持续国际趋同。

2. 现行规则

在我国企业会计准则体系中，基本准则是由财政部于2006年2月15日以第33号部长令签发的，属于部门规章，具体准则、准则解释、应用指南属于规范性文件。其中，“36号准则”“13号解释”等规范性文件构成了我国企业会计准则体系下关联方认定的法律渊源。根据上述文件，笔者整理了相应体系下核心关联方图谱见图1。

（二）行业监管规则体系

1. 制度沿革

原保监会于2007年颁布了保险行业首个专门规范关联交易的制度，即《保险公司关联交易管理暂行办法》（保监发〔2007〕24号），在关联方认定规则上采取了以股权、经营管理权关系为基础的区分关联方类型的方式。这一分类方式具有一定的合理性，但难以在列举具体类型时，将某些典型关联方，如“保险机构或其控股股东施加重大影响的法人或其他组织”纳入关联方范围。为此，原银保监会于2019年发布了《保险公司关联交易管理办法》（银保监发〔2019〕35号），在关联方认定规则上确立了关联自然人、关联法人或其他组织这一分类方式，在关联方范围上基本与“36号准则”保持一致。

随着我国金融监管体系进一步完善和监管一体化的推进，在统一关联交易管理规则、兼顾不同类型机构特点的基础上，原银保监会于2022年出台了“1号令”，将覆盖面扩大到原银保监会监管的各类银行保险机构。其中对关联方的认定方面，在延续关联自然人、关联法人或其他组织两分法的基础上，明确了控制、重大影响两种关联关系类型，同时吸收了“13号解释”对关联方定义的重大修订，使规则更加科学合理。

2. 现行规则

“1号令”的颁布，使保险机构关联方认定规则在效力等级上从原先的规范性文件上升到部门规章，成为行业监管规则体系下效力最高的法律渊源。根据这一法律文件，笔者整理了相应体系下核心关联方图谱（见图2）。

（三）比较分析

一方面，通过对比图1、图2可以发现，现行行业监管规则中列举的关联方基本上包括了现行企业会计准则的范围，存在明显的趋同化，主要不同之处在于“1号令”更加严格、清晰。一是“1号令”多一条特殊关联方路径，即第六条第五款所列（可简单理解为非控股股东的董监高），虽然其可能与“13号解释”存在不一致，但在《保险公司股权管理办法》（保监会令〔2018〕5号）第二十九条规定下，保险机构可能不存在控股股东、实际控制人，因此，有必要对非控股股东作出更加严格的限制，将非控股股东的董监高纳入关联方认定范围，这体现了对金融机构更加审慎的监管取向。另外，由于《保险公司股权管理办法》对“共同控制”保险机构的行为进行了限制，“1号令”未对该情形下的关联方进行单独列举。二是行业监管规则相对企业会计准则更加细化，如“1号令”对“36号准则”中关系密切的家庭成员、关键管理人员作出明确等。另外，在关联方管理等场景中，“36号准则”不要求在财务报告中披露完整的关联方名单，仅需披露母公司、子公司等关联方相关情况；“1号令”第54条明确规定保险机构要通过关联交易监管相关信息系统向监管机构报送关联方等情况，这对保险机构关联交易管理提出了更高的要求。

另一方面，在整体趋势上，行业监管规则和企业会计准则以列举方式认定关联方的范围均在逐步缩小且更加明确，因此更具有可执行性。通过制度沿革和实践情况可以看到，关联方认定具体规则范围过大，非但不可能涵盖所有情况、有效防范风险，反而增加了保险机构管理成本和监管成本，降低了正常业务开展效率。对此，“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式。牛栏关猫是不行的！”具体到关联交易治理领域，制度建设要从粗放向精细演化，有必要根据实际情况缩小列举式认定关联方的范围，同时通过全面、准确、适用、抽象原则提高关联方认定的有效性。对实质重于形式原则、穿透原则的正确理解、精准适用，即是应对复杂现实及平衡目标与手段的最佳措施。

“1号令”第八、九条明确提出，银行保险机构、监管机构可以根据实质重于形式和穿透的原则，认定可能导致银行保险机构利益转移的自然人、法人或非法人组织为关联方。这实际上对关联方认定做了扩大解释，有助于将那些利用规则漏洞、隐藏关联方进行利益输送的行为纳入监管范围。但是，实际中存在尺度标准难以把握的问题。保险机构为了节约管理成本，往往选择只按照“1号令”第六、七条的要求完成“规定动作”，忽视第八条的“自选动作”。监管部门因为缺乏认定依据和手段，无法发挥“1号令”第九条兜底条款的作用。因此，我们需要将上述抽象原则，按照规则演化规律，在推定识别关联方的过程中，结合实践经验，逐步明确为具象行为，从而通过各类有约束力的规则加以明确固化，在防范风险的前提下，降低保险机构管理成本和监管成本。

（一）关于实质重于形式原则的适用

在法理学中，法律原则是较为综合、稳定的原理和准则，是法律规则的基础，在没有具体法律规则可以适用的情形下，可以发挥弥补法律漏洞、实现个案正义的功能。但是，过大的自由裁量权会导致司法实践中法律原则的适用不受约束，进而危害法律的权威性。这就要求我们在适用法律原则的同时，不断完善规则体系，尽可能通过法律原则指导具体规则的制定和执行，保证法律的确定性和可预测性。

具体到实质重于形式原则，“1号令”第八条以列举的方式明确了根据该原则认定的具体关联方。“11号文”等列举了一系列近年来出现的规避关联交易审查或监管要求的形式，如通过隐瞒或者掩盖关联关系、股权代持、资产代持、抽屉协议、阴阳合同、拆分交易、互投大股东等，并加以严格禁止，这属于实质重于形式原则的适用。但是，对这些违法违规行为中的关联方如何定义、关联路径如何识别并加以管理，目前没有明确规则，实践中有待细化。

下一步，建议参照证券法律体系中对一致行动人的认定规则，在特定情形下对保险机构关联方进行推定识别。同时，将实践中的典型情形，通过各类规范性文件、处罚案例、自律规则等形式进行界定，以提高规则的透明度和确定性，这既有利于保险机构开展合规审查等关联交易管理活动，也有助于监管部门进一步扎紧篱笆，防止“牛栏关猫”。

（二）关于穿透原则的适用

2023年10月底召开的中央金融工作会议强调，要“全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管”。同时，在全面强化“五大监管”中，要“坚持‘实质重于形式’原则，强化穿透式监管”。可见，对于监管部门、保险机构来说，穿透原则相较实质重于形式原则更侧重实践，因此在适用中面临更加具体的问题。

第一，在关联方穿透的广度问题上，明确穿透边界。建议在多维度界定关联方类型的基础上，明确以下穿透规则，实现以推定而非穷举的方式进行穿透：一是继续明确担任董监高视为具有重大影响。二是在“13号解释”基础上，进一步明确存在两层及以上重大影响关系的，原则上不属于关联方，并以列举的方式设置例外，如前文所述“非控股股东的董监高”。三是明确按照实际控制法计算间接持股比例。按照前述存在两层及以上重大影响关系原则上不属于关联方的逻辑，计算间接持股时，应至多包含一层非控股关系，且控股关系在计算时按照100%而非实际持股比例计算。

在明确以上规则的基础上，即可按照“法人及其他组织、自然人”“控制、重大影响”“以股权关系为基础、以经营管理权关系为基础”三个维度建立保险机构关联方图谱（见图3）。按照穿透规则，重点关注“自然人”“控制”“以股权关系为基础”等维度的关联方，便于保险机构、监管部门实现分级分类管理。

第二，在关联方穿透的深度问题上，提升穿透能力。“11号文”等明确禁止保险机构“借道……信托计划、资管产品投资……或其他通道、嵌套方式变相突破监管限制，为关联方或关联方指定方违规融资”。对于保险机构来说，资管产品既可作为资金运用关联交易标的，又可作为关联方节点，但由于其私募属性，难以通过公开信息穿透管理涉及资管产品的关联方。因此，建议监管部门尽快出台专门的资管产品关联交易管理办法，以及配套信息披露制度，在此基础上，保险机构可以借助自身信息化管理能力提升关联方穿透管理水平，监管部门可通过相关监管系统的互联互通实现全方位穿透监管。