最低缴费年限调整、居民参保意愿与基本养老保险基金可持续性研究

作者简介：于新亮（通讯作者），山东财经大学保险学院教授、博士生导师；任丽颖，山东财经大学保险学院硕士研究生。

文章来源：《保险研究》2024年第1期

党的二十大报告明确提出，要“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”。然而，日益严重的人口老龄化问题使多层次社会保障体系面临巨大压力。在人口老龄化城乡倒置和基金负担加重的双重压力下，保证城乡居民基本养老保险基金可持续性成为健全多层次社会保障体系进程中的重要议题。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调“健全养老保险制度体系，促进基本养老保险基金长期平衡”。随后的《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》（后文简称《规划》）进一步指出：“按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则，稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄，逐步提高领取基本养老金最低缴费年限。”但是，《规划》并未对“逐步提高领取基本养老金最低缴费年限”的具体实施方式给出明确指示，而已有研究也未对此提供充分的理论支持。那么，提高最低缴费年限对城乡居民基本养老保险，特别是对城乡居民基本养老保险基金可持续性会产生什么影响？是否存在一个最优缴费年限使得城乡居民基本养老保险基金可持续性最强？

为了回答上述问题，本文在“缴费年限-参保意愿-基金可持续性”理论框架下，使用CHFS微观数据库实证分析缴费年限对居民参保意愿和缴费水平的影响，进而将其嵌入精算模型，从财政负担视角探讨最低缴费年限调整的优化方案。本文的创新之处主要体现在：第一，不同于以往研究在构建基本养老保险精算模型时仅将缴费年限设置成独立的常规参数进行测算，本文将提高缴费年限引致参保意愿、缴费水平变动两个重要参数纳入城乡居民基本养老保险精算模型中，丰富了缴费年限与基金可持续性关系的理论研究，完善了现有精算模型，提升了模拟测算结果对政策变动反应的准确性；第二，与以往研究将缴费年限与自愿参与型养老保险计划参保意愿设定为线性关系的假设不同，本文发现提高缴费年限与居民参保意愿存在倒“U”型关系，同时与缴费水平负相关，从而扩展了缴费年限与参保决策的关系研究；第三，模拟测算发现，最低缴费年限提高6年时可在财政负担范围内有效增强基本养老保险基金可持续性，为促进基本养老保险基金长期平衡并完善多层次社会保障体系提供了证据参考。

在人口老龄化进程中，如何提高养老保险基金可持续性、减轻财政负担，逐渐上升为社会保障领域的重点议题，其中完善缴费年限这一关键性制度引发各界热议。提高缴费年限的方式主要包括两类：延迟退休（或推迟待遇领取年龄）、提高最低缴费年限。

已有研究较多关注延迟退休对城镇职工基本养老保险基金的影响，普遍认为其可以增加基金收入、减少支出，缓解养老金收支缺口。但也有学者指出由于可延迟退休年龄区间限制，延迟退休政策并不完全具备可持续性。此外，关于最低缴费年限的研究表明，为维持基金平衡，平均缴费年限需不低于20年，而提高2至5年有助于提高养老金替代率。

而针对缴费年限如何影响城乡居民基本养老保险基金的研究则较匮乏，且结论存在较大分歧。部分研究认为推迟待遇领取年龄有利于实现个人账户收支平衡、减轻财政负担和提高养老金替代率，但也有观点认为提高最低缴费年限会增加财政负担、增大个人账户基金缺口。

可以发现，虽然城镇职工与城乡居民基本养老保险制度存在明显差异，但是城乡居民基本养老保险基金可持续性相关研究依然延续了城镇职工基本养老保险的研究框架。这是不恰当的。本文将参保意愿决策机制嵌入“缴费年限-基金可持续性”理论分析框架，研究提高最低缴费年限对城乡居民基本养老保险基金可持续性的影响。

通过分析居民参保的决策过程，本文认为居民在某一给定最低缴费年限条件下的参保决策过程不受具体最低缴费年限设置的影响，而仅与给定最低缴费年限后相差的剩余缴费年数有关。进一步地基于现行政策规定的15年最低缴费年限情境下，设置参保人距离该最低缴费年限的不同剩余年数，估计他们所做出的参保和缴费决策方程，进而测算出给定任意最低缴费年限下居民参保意愿和缴费水平的变动参数为第四部分的精算模拟提供依据。

（一）主要结果

本部分构建两部模型，分别考察最低缴费年限提高对居民参保意愿以及参保人缴费水平的影响。结果显示，距离最低缴费年限的年数对居民参保意愿的影响是非线性的，总体呈现倒“U”形，缴费年限提高5.88年之前，居民参保意愿随距离最低缴费年限年数的增加而提升，而超过5.88年后，居民参保意愿随之下降；距离最低缴费年限的年数每增加一年，缴费水平下降1.14个百分点。

（二）稳健性检验

本文采用对样本数据进行截尾处理、倾向得分匹配法检验了结果的稳健性。估计结果表明，无论是对样本数据进行截尾处理，还是使用倾向得分匹配法，都没有改变本文关于距离最低缴费年限的年数与居民参保意愿呈倒“U”形关系、与缴费水平负相关的主要结论。

（三）异质性分析

本文异质性分析结果显示，距离最低缴费年限的年数对居民参保意愿、缴费水平的影响因个体年龄、户口类型、缴费档次等特征的不同而存在异质性。具体而言，相较于16～54岁组，提高缴费年限对55～59岁组的参保意愿和缴费水平的影响更大；提高缴费年限对农村居民参保意愿影响更大，而对非农村户口居民缴费水平的影响更大；相较于缴费100元及以上的居民，提高缴费年限对缴费档次在100元以下居民的参保意愿和缴费水平影响更大。

（一）模型构建

本部分在实证研究基础上，通过构建包含参保意愿、缴费水平参数变动的财政适度负担模型，对提高最低缴费年限这一政策对城乡居民基本养老保险基金可持续性的影响进行模拟分析。

（二）参数赋值

1.制度参数。本文设定：城乡居民基本养老保险初始缴费年龄为16周岁，待遇领取年龄为60周岁，极限生存年龄为100岁，个人账户养老金计发月数为139；基础养老金年均增长率设置为4.89%；财政社会保障支出占比从2021年的16%以每年1个百分点的速度增加，提高至20%后保持不变，未来养老保险财政支出占财政社会保障支出的比重为32%。

2.人口参数。本文采用队列要素法对中国未来人口数量变化进行推算。假定户籍城镇化率从2022年的47.40%按每年1%的速度增长，城镇非就业率为49%。

3.缴费及其财政补贴参数。本文选择使用灰色预测法（GM（1，1））对未来平均缴费情况进行预测。此外，根据现行财政补贴标准，将财政补贴比例设定为：缴费水平500元以下为1.00%；500~1000为0.80%；1000~2000元为0.60%；2000元以上为0.40%。

（三）模拟测算结果

将上述参数赋值和测算结果，连同本文第三部分实证结果代入财政适度负担模型，得到测算结果，如图1所示。图1中展示了最低缴费年限维持现行标准、分别提高1~10年下的财政负担系数和财政适度负担系数。根据模拟测算结果，财政负担系数随着最低缴费年限提高而上升，当最低缴费年数提高至21年时，各年度财政负担系数始终处于财政适度负担范围内，而一旦超过21年，将会有越来越多的年份出现财政负担系数超出适度负担范围的情况，对财政运行产生长期负面影响。据此本文认为，在财政适度负担范围内，能够使城乡居民基本养老保险基金可持续性最大化的最低缴费年限为21年。

社会保障体系是人民生活的安全网和社会运行的稳定器，完善养老保障体系建设、增强基本养老保险可持续性是积极应对人口老龄化战略的应有之义。本文将研究视角聚焦于《规划》所提及的提高最低缴费年限政策，构建“缴费年限-参保意愿-基金可持续”理论框架，实证获得提高最低缴费年限影响居民参保意愿和缴费水平的参数，利用精算模型对政策效果进行模拟测算。研究证实，最低缴费年限提高6年时，居民参保意愿处在最高水平，且财政负担系数仍在适度负担范围内。

基于上述结论，政策启示如下：

第一，将现行城乡居民基本养老保险最低缴费年限提高至21年。据本文测算，在最低缴费年限维持现行15年的情况下，城乡居民基本养老保险基金出现当期缺口的年份是2035年，而在缴费年限分别提高1~10年后，初次缺口出现时间大部分得到1~2年的推迟。特别是当最低缴费年限提高至21年时，基金缺口出现时间被推迟到了2048年，对基金当期结余缺口风险改善效果最好。而且在整体上，最低缴费年限提高6年，参保人出于养老金增加的经济动机会具有较强的参保意愿，有利于城乡居民养老保险实现真正全覆盖。但仍然面临如16~54岁的中青年、农村户口和缴费档次较高的参保人退出养老保险或者以较低档次缴费维持参保的情形，因此在实践中可采取渐进性提高最低缴费年限的方式，减缓提高缴费年限对基本养老保险由制度全覆盖转向真正全覆盖带来的冲击。

第二，强调基本养老保险“保基本”的制度功能定位，并发展养老保障体系第三支柱。最低缴费年限提高6年能最大程度提升基金可持续性这一结论的得出是建立在个人账户养老金替代率水平始终维持在4%的水平基础上，其可调整的空间有限。模拟测算过程中发现：养老金替代率增速过快，会使得养老基金支出大幅增长，从而加速基金当期缺口的出现时间，破坏城乡居民基本养老保险基金可持续性、改变最优最低缴费年限年数的结果，甚至提高缴费年限会加快基金当期缺口出现时间、不再存在最优缴费年限。因此，城乡居民基本养老保险应该始终维持在4%这一“保基本”的替代率水平，并通过大力促进第三支柱个人养老金发展、完善多层次养老保障体系建设来实现居民养老金替代率上升的目标。

第三，优化补缴方式设计，完善补缴相关的配套政策。提升最低缴费年限将出现更大规模参保人在达到领取年龄时需要一次性补缴的情况，而在测算过程中发现对最低缴费年限政策效果产生较大影响的因素在于补缴方式。如果选择在缴费当期通过养老金无息贷款，在领取阶段进行分期扣除的方式进行补缴，一定程度上可以缓解一次性补缴带来的参保意愿和缴费水平的双降问题，同时可以减少养老金支出进而推迟养老金缺口出现时间，增强养老保险基金可持续性。