“政府+慈善+保险”助力防返贫机制的探索与实践——以河南省新型防贫保险为例

自2012年脱贫攻坚以来，中国在“消除贫困，改善民生，实现共同富裕”方面取得了巨大成就，并于2020年实现了贫困人口全部脱贫。2021年正式步入后脱贫时代，防返贫成为现阶段巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接首要任务，这不仅关系到脱贫攻坚成果的稳定性，更关系到乡村全面振兴和共同富裕的顺利实现。2017年，为充分发挥保险在巩固脱贫攻坚方面的作用，保险机构设计并推广了防返贫类综合保险（以下简称防贫保）。防贫保是助力政府建立和完善精准防返贫长效机制的重要手段，通过聚焦因病、因学、因灾等返贫致贫关键因素，通过保险机制助力政府坚决守住不发生规模性返贫的底线。截至2022年底，我国共有28家保险机构与多地政府部门联合开办防贫保业务，2022年防贫保业务已覆盖584.51万人次，支付赔款17.22亿元，切实为临贫易贫人群兜底了返贫风险。

脱贫攻坚战全面胜利以后，面临的首要问题就是防止返贫。河南省各级政府探索和实践建立健全防返贫监测帮扶、有效防止因病致贫返贫的机制，各县（市、区）纷纷开展精准防贫保险，在协助政府建立健全防贫帮扶机制方面起到了积极作用。但调研发现，在经济整体放缓的背景下，河南省县级财政资金愈加紧张，且部分防贫保运行相对粗放，不利于防贫保长期健康运行。

（一）河南省传统防贫保险发展现状

自2017年河南省首个防贫保产品在济源落地以来，聚焦重点群体，精准设计产品，完善兜底救助，筑牢返贫致贫风险的金融防线。截至2021年10月，防贫保业务在河南省共覆盖17个地市（除郑州外）、122个县（市、区），占河南省县（市、区）总数的77.71%。其中，开封、洛阳、安阳、鹤壁、焦作、濮阳、许昌、漯河、三门峡、南阳、信阳、周口、济源13个地市已实现了县域全覆盖。

河南省现存防贫保产品保费基本由县级政府负担，承保模式主要为保单式和基金式两种，前期开展的防贫保业务主要以基金式为主。投保对象选择也主要分两种，一是将当地居民全部人口按照一定比例进行不记名投保；二是按照当地“三类重点人群”实际人数投保。目前各地防贫保业务主要以当地监测人群为主。与以往的扶贫类保险相比，防贫保将保障对象从“某一个人”扩展至“某一类人”，实现了传统扶贫类保险产品由“定人定量”向“群体共享”的突破，推进特惠金融向普惠金融扩展。截至2021年，河南省共有10家保险机构承保展业，累计为1059.2万人次提供风险保障7752.92亿元，累计为112.60万人次支付赔付金额3.99亿元。

（二）河南传统防贫保典型案例

1. 栾川县普惠补充医疗保险

贫困户医疗保险。保障对象为建档立卡贫困户，由财政扶贫专项资金全额出资投保，标准为每人每年198元。为了把赔付金额控制在可控范围内，该类保险设置了保险赔付限额，同时为了加大对贫困户的政策倾斜力度，报销费用除了合规费用，还包括乙类首自付的费用，保险赔付风险总体可控。

非贫困居民补充医保保险。在防返贫阶段，为缩小贫困居民和非贫困居民的待遇差距，栾川地区从2021年开始实行社保团体补充医疗保险，目前已投保3万多人。城乡居民基本医保的参保人均可购买该保险，其主要针对非贫困户居民（贫困户居民有专门的医疗救助）。保费70元/人，其中个人自付65元，政府补贴5元，保额为50万元。报销规则是在基本医保、大病保险、大病补充保险等报销完后，剩余合规费用超过6000元的，6000元至10000元的部分报销80%，10000元以上的部分报销85%。

2. 淮阳区扶贫医疗救助保险

当地医疗保障局与保险机构签订协议，为淮阳区建档立卡贫困户提供医疗兜底保险，即扶贫医疗救助保险。该保险由淮阳区政府出资，为辖区建档立卡贫困户购买商业保险，确保在保险期限内，被保险人在县内公立医疗机构进行门诊或住院治疗产生的合规医疗费用实现“零支付”。该保险公司约定，建档立卡贫困人员在淮阳区内的公立医疗机构产生的门诊和住院费用，在经基本医保、大病保险、大病补充保险和民政部门医疗救助报销之后，由保险公司对剩余合理费用给予100%的报销。贫困人员在外地公立医疗机构产生的门诊和住院费用，由保险公司对剩余合理费用给予50%的报销。若赔付金额超过保费收入，则由财政追加支付，补充超出部分的50%。

（三）河南省传统防贫保险存在的问题

防贫保为缓释因灾、因病、因学可能导致的返贫致贫风险，放大政府财政资金救助效用，提供了一条保险巩固脱贫攻坚成果的现实路径。但调研发现，防贫保产品还存在财政资金不足、覆盖面不广、产品设计不精准等问题，有待进一步解决。

1. 保险资金来源窄，财政资金压力较大

防贫保的保费一般由县财政全部承担或承担大部分，连续补贴支出给政府造成了一定的财政压力。如河南北部某县2021年至2023年连续三年为全县低收入易致贫群体、脱贫不稳定易返贫群体、突发严重困难群体、重度精神智力残疾群体购买精准防贫保，三年县财政共提供保费补贴资金1018.5万元。在产业振兴急需的特色农业保险方面，在现行政策性农业保险补贴政策下，县财政需先行支出补贴资金，才能逐级申报特色保险奖补资金，且国家奖补资金发放一般滞后一年以上，县级财政也承担了较大压力。如三门峡某县拥有标准化食用菌大棚6000余座，种植香菇3.6亿棒，年产香菇36万吨，而该县每年仅开展政策性香菇种植保险就需要县级政府提供千万元以上的财政补贴。

2. 扶贫性质的报销政策不可持续且易引发道德风险

为了使因病致贫人口彻底脱贫，各地医保政策向贫困户和监测户大量倾斜，不仅在医保缴费上由财政补贴或代缴，在医保报销上对贫困户的报销比例平均超过90%，这样的政策确实解决了大量的因病致贫返贫问题，对脱贫攻坚的顺利完成起到了重大作用。然而，过高的医保报销比例和财政兜底政策给医保基金和政府财政带来了沉重压力。同时，如此高的报销比例一方面造成保险公司此类险种大部分处于亏损经营状态，不利于长久的可持续经营；另一方面易引发贫困户和医院的道德风险，给政府财政带来巨大压力。如洛阳某县的困难群众大病补充保险，对5万元以上的医疗费用按90%比例报销且不设封顶线。调研访谈发现，由于报销比例高，存在监测对象无须住院但坚持住院，以及医院过度治疗等现象，造成医疗资源浪费。

3. 防贫保存在功能定位错乱问题

（1）在应该发挥作用的领域存在缺位。一是服务于特色农业防贫的保险较少。特色农业规模较小且集中，造成特色农业保险的保费较高，县级政府受政策和财力约束不可能为全部特色农业提供财政补贴，目前特色农业保险覆盖率相对较低。二是扶贫资产普遍缺乏保险保障。政府等各部门投入了巨额扶贫资金，形成了大量扶贫资产，但目前大部分扶贫资产均未进行风险管理或投保相关保险。如周口某地2016年至2020年共建设、确权扶贫资产1906处，总投资额达18.93亿元，主要包括道路889处、扶贫车间64处、光伏电站145处、冷库34处、日光温室83处、食用菌棚27处等，但大部分没有保险保障。三是缺乏巨灾保险。近年来，灾难性天气等自然灾害频发，成为困难群体致贫返贫的重要因素。如“7·20”河南水灾直接造成河南省突发严重困难户数量突增。而巨灾保险作为防范化解巨灾风险的市场化机制，目前河南仅在郑州、安阳等6个省辖市开展试点，且还未将农业巨灾风险囊括其中。

（2）在不宜采用保险的领域存在越位。并非所有致贫因素都能用保险方式解决。如当前大部分防贫保将因学致贫返贫也纳入风险保障中，而根据可保风险的条件，因学致贫并不满足损失是意外的、不可控的等条件，其实并不宜采用保险方式进行管理。

鉴于传统防贫保存在问题，同时防止返贫是一项系统性、持续性工程，需要完善的制度体系来保障，单靠某一方的力量很难达到彻底减贫的目的。因此，中原农业保险股份有限公司（以下简称中原农险）与浙江大学开展了“政府+慈善+保险”新型防贫保可行性研究，探索如何通过政府、社会和市场相互协作，发挥各自优势与弥补各自不足，最终助力实现防返贫目标。

（一）“政府+慈善+保险”新型防贫保的方案设计

“政府+慈善+保险”新型防贫保模式（见图1），即以政府救助为主导、慈善救助为补充、社会力量共同参与的新型防贫保运行模式。在该模式中，重点是建立稳定的慈善资金来源，确保慈善资金高效使用，优化升级保险产品方案，建立未使用资金保值增值机制，实现“财政民生”向“社会民生”转变、“体制内财政救助”向“体制内外风险共担”转变。

1. 明确慈善资金来源

为了保证慈善型保费来源的稳定，第一，可以与具有一定政府背景或规模较大的慈善组织合作，如中华慈善总会、中国乡村发展基金会和中国红十字会等组织。这些机构成立时间较长、组织架构较为完善、慈善资源丰富，且与党中央的工作精神高度契合，与政府部门的合作经验丰富。第二，可以以减贫或农村发展为背景，自主成立具有公开募捐资格的基金会，接受政府部门、企业和公民的募捐。这也是社会各界参与农村发展和减贫的新途径，以此为契机，可撬动社会、企业和公民积极参与扶贫。由于是自发成立，基金会对慈善资源具有较大的话语权与使用自有权，但其缺点是在成立初期，慈善资源较少且不稳定。

2. 建立资金保值机制

为充分发挥捐赠资金杠杆效应，实现善款的可持续保值增值，《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法》明确规定慈善组织可以直接购买金融机构发行的资产管理产品、进行股权投资和委托受金融监督管理部门监管的机构进行投资。从稳健、合法、安全、有效的视角出发，“政府+慈善+保险”新型防贫保模式中的慈善资金可购买稳健的银行、信托等金融产品，也可参考比尔和梅琳达·盖茨基金会保值增值的方式，建立“基金会+信托”模式。

3. 优化保险产品方案

一是扩展保障范围。在保障原有因灾、因病、因学等返贫致贫风险的基础上，保险机构根据各地实际情况，协商细化保障方案，将监测户的特色农业种植、扶贫资产以及银行账户安全等纳入责任范围，部分地区将收入损失也纳入保险保障范围。二是优化保险费率。坚持“保本微利”原则，立足地方物价水平和生活水平，确保保险费率设计和保险资金使用合理。三是建立保险风控机制。对现行医疗、教育补偿附加限制条件，拟定更科学合理的赔偿方式。如针对本地就诊和跨级诊疗采取严格的分类管控措施：本地诊疗采用低起付线、高报销比例的“一站式”自动理赔模式；跨级诊疗采取高起付线、低报销比例、人工审核的理赔模式，以限制监测对象过度医疗，收敛保险赔付敞口。

（二）“政府+慈善+保险”新型防贫保的优势分析

1. 减轻政府财政压力，拓宽社会参与防返贫新路径

“政府+慈善+保险”可以充分引入多种社会资源，减轻地方政府的财政压力，丰富政府减贫物资和人员供给，为社会参与防返贫增加新途径。同时，以“政府铺面、慈善突进”等方式，充分发挥慈善“毛细血管”的作用，在政府的扶贫力量较弱的地方发挥补充作用。如由于政府资金有限，对收入稍高于监测户的低收入群体，为防止其收入跌破监测线，可开发该群体的医疗险、意外险，使用慈善资金进行补贴，并撬动群众自付一部分保费，满足该群体的风险保障需求。

2. 放大慈善资金价值，增强慈善组织公信力

传统慈善资金采用基金的方式运作，善款通过慈善组织从捐赠人送达受助人，受助对象仅为收到善款的受助人。若用善款为低收入群体购买保险，同样数量的善款可以覆盖更多人群，从而放大慈善资源价值。同时，参与政府组织的防贫保是对慈善组织的合法性、诚信、使命等方面最有力的背书。运用市场化的保险手段运作慈善资源，能使慈善组织的财务和信息更公开透明，使善款更容易追溯，极大地提高慈善组织的公信力。

3. 强化多方信息共享，提升慈善资源的精准性和使用效率

防贫保可将政府的精准扶贫信息、保险保障信息与慈善组织乃至广大捐款人有机连接，实现多方信息共享、共同参与。同时，保险合同的射幸性具备天然的损失瞄准优势，对于同等收入的人群，只赔付发生事故损失的人。事故发生后，可第一时间找保险公司理赔，减少了传统慈善救济需要的信息传递、确认和发放善款的流程与时间，极大地提升了慈善资源使用的精准性和效率。

4. 降低保险经营风险，提高防贫保的可持续性

通过“政府+慈善+保险”聚集多方防返贫的“共同体”资源，减轻财政支付压力，降低保险机构超赔和应收保费风险，进一步扩大防贫保覆盖面并提升其稳定性，拓宽保险业助力乡村振兴的范围和参与路径。

（一）“政府+慈善+保险”新型防贫保实践成效

2021年，中原农险联合河南省扶贫基金会和中原信托有限公司（以下简称中原信托）在柘城、卢氏、宜阳等县市试点了“政府+慈善+保险”新型防贫保，其中慈善信托、慈善会、企业等共筹集慈善资金227.54万元，财政补贴资金130.27万元，共为2.55万监测帮扶对象提供1.85亿元风险保障。

一是建立规范可持续的运行机制。首先捐赠主体与河南省扶贫基金会签订助力乡村振兴项目捐赠协议，约定捐赠资金定向用于乡村振兴防贫保项目。河南省扶贫基金会作为委托人，根据项目约定，委托中原信托作为受托人成立专项慈善信托项目，在收到中原农险或项目实施地政府资金申请后，将资金定向用于中原农险与地方政府联合开办的乡村振兴防贫保、特色产业农业保险等项目。二是积极探索不同的慈善募集渠道。目前中原农险已与河南省扶贫基金会、中原信托签订战略合作协议，河南省扶贫基金会已设立巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的防贫保项目，中原信托已成立专项慈善信托项目，建立了“慈善组织+慈善信托”双渠道募集机制。此外，该项目基金还积极探索其他慈善资金来源。如积极参加河南省慈善总会2022年乡村振兴河南专场暨“99公益日”活动，在内乡探索慈善资金助力乡村振兴保险；如积极发挥基层慈善组织能动性，在卢氏县新型防贫保项目中，卢氏慈善总会出资140万元。三是优化保险产品方案。新型防贫保产品采取菜单式设计，不仅包括防返贫救助保险（包括家庭财产保险、定额给付医疗保险、意外保险、教育保险、扶贫资产履约保险、务工中断保险、门诊慢性病保险等），还可对监测帮扶对象的人均收入进行兜底保障，并且可根据实际需求开展特色农业保险产品研发。

（二）“政府+慈善+保险”新型防贫保的现实不足

“政府+慈善+保险”新型防贫保在资金筹集、产品创新等方面均进行了升级优化，并取得了显著成效。但该模式由于缺乏省级相关政策支持，在慈善资金筹集、项目运行优化等方面仍存在不足。

1. 政府顶层政策设计还未建立

目前，防贫保业务基本由乡村振兴局负责，新型防贫保业务开展需分别对接试点县市乡村振兴部门，并采取招标的方式开展业务，但由于缺少省级部门政策支持，该模式快速在全省范围内推广还存在困难。同时，防贫保保费补贴资金均来源于基层政府自有资金，中央和省级乡村振兴衔接资金尚不能使用购买防贫保、特色产业振兴保险，所以即使有慈善资金协助，基层财政仍有压力。

2. 慈善资金来源渠道还不充足

虽然该模式已建立“慈善组织+慈善信托”的慈善资金募集机制，但是慈善资金募集仍存在不确定性。当前慈善资金主要是项目参与主体主动劝募，其他捐赠资金仍比较有限。若该模式在全省范围内推广，按照2021年底河南省监测对象21.6万户68.2万人、人均保费100元、慈善资金提供20%保费资金支持计算，每年至少需募集1364万元的慈善资金。

3. 慈善资金使用场景还不广阔

中原农险在河南省内首创将慈善资金引入政府防贫保的机制，实现“政府+慈善”在防返贫领域的跨界合作，但政府需要开展的乡村振兴保险项目还有很多，需要不断丰富慈善内涵、拓宽慈善资金使用范围，面向不同领域、不同群体，如通过“灾害类保险”为乡村振兴特色产业提供帮扶、“公益类保险”为乡村振兴驻村一线送去关爱、“应急类保险”为乡村振兴村集体资产提供坚强后盾等，促进慈善资金最大化地减轻基层政府负担。

（三）政策建议

新型防贫保虽降低了基层政府资金压力，形成了政府、社会慈善资金参与的新型防贫保运行机制，但社会慈善资金来源不稳定、顶层政策支持缺乏等难题对该模式在河南省全省统一推广形成了一定阻碍，需要省级相关部门和参与主体协同推进。

一是建立省级层面的政策支持机制。建议由省级乡村振兴局联合省民政厅等相关厅局发文，建立省级的财政与慈善协同支持政策，通过组织推动、资金联动、宣传发动等多种方式，调动各级政府与各级慈善组织参与防贫保的积极性。拓宽乡村振兴衔接补助资金使用范围，明确其可以用于购买各类针对监测人群的防贫保，优化防返贫资金的支出结构。

二是优化资金募集机制和流程。充足慈善资金仍是重要卡点，可由国家级和省级慈善组织成立专项慈善项目，向全社会募集资金，同时建立省级国有企业募集机制和共建助力乡村振兴项目机制，建立有温度的慈善资金募集机制。推动成立专项慈善信托，保证所捐赠的慈善资金增值升值，确保项目长期平稳运行。

三是扩宽慈善支持应用场景。在慈善资金参与支持防贫保项目的基础上，可引导慈善资金参与乡村振兴中的特色产业保险、残疾人群人身意外保险、农业巨灾保险等项目，进一步扩宽“慈善+保险”应用场景。同时，可以采取形式更灵活的慈善援助方式，由政府和慈善组织提供资金成立教育助学金，根据基金的充裕程度和受助人的贫困程度等情况，对因学致贫提供更加灵活和多样的援助。