我国农业保险遴选模式优化研究

财政部、农业农村部、原银保监会、国家林草局四部门于2019年9月联合印发《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（财金〔2019〕102号）（以下简称《指导意见》），标志着我国农业保险由初步规范阶段进入高质量发展的新阶段（庹国柱，2023）。然而，作为分配农业保险市场资源的手段，政策性农业保险招投标存在招投标层级过低、规则和标准不统一不合理、过程和结果不透明不公开等种种乱象。上述问题既不利于农业保险的政策效果的实现，也不利于农户利益的保障，与高质量发展要求背道而驰。

为贯彻落实《指导意见》的精神，加强政策性农业保险承保机构管理，优化农业保险市场布局，原银保监会在2020年发布《关于进一步明确农业保险业务经营条件的通知》（银保监办发〔2020〕51号），明确经营农业保险公司需要符合经营条件，符合条件的保险机构均可在本地开展农险业务，取消了原先监管机构资质审批。为进一步规范农业保险市场，提升农业保险服务质量，提高财政资金使用效益，财政部和农业农村部于2020年12月印发《关于加强政策性农业保险承保机构遴选管理工作的通知》（财金〔2020〕128号），对全面开展政策性农业保险承保机构遴选提出统领性要求，参与农业保险遴选的前提是承保机构要获取监管认可的经营农险的资质。但是，中央对政策性农业保险承保机构遴选工作给予地方政府较大的自由裁量权，未给地方政府提出明确的方案、指标和执行标准。各地政府在执行的过程中，政策五花八门，监管缺乏有效约束，我国农业保险遴选模式仍然存在很大的政策优化空间。

因此，值此新一轮遴选开启之际，有必要对政策性农业保险遴选模式进行优化和完善，通过公开、公平、公正的遴选机制，激励承保机构提高农险服务能力、合规经营能力和风险管控能力，保障投保农户的合法权益，促进农业保险规范、高质量、可持续发展，助力农业强国建设。

我国各省市农业保险遴选模式既存在一定共性，又有所差异。本文基于遴选层级、遴选范围、遴选服务期限、遴选机构数量、动态调整机制和遴选份额，对各地农业保险遴选模式进行梳理，做出总结，以期详细展示现有遴选模式的基本特征与不同类型，为遴选模式的不断优化提供基础。

1.遴选层级

我国各省市农业保险遴选层级主要有三种类型：第一类为省级遴选，即由省（自治区、直辖市）级财政、农业农村等相关部门牵头组织当地的农业保险遴选工作；第二类为地级遴选，即由地（市、州、盟）级相关部门组织实施本地区的遴选工作；第三类为县级，即由县（区）级相关部门组织实施本地区的遴选工作。

根据整理，我国大部分省市采取地级农业保险遴选方案，采取省级遴选及县级遴选的省市数量较少。各省市农业保险遴选层级如表1所示。

2.遴选范围

我国各省市农业保险遴选范围存在差别。总体而言，中央财政补贴的农业保险险种在全国各省市均被纳入遴选范围内，区别在于省、市、县（区）级财政补贴险种，以及地方优势特色农产品保险品种是否纳入遴选范围。

根据范围大小，我国各省市农业保险遴选范围大致可分为三类：第一类遴选范围为全部政策性农业保险险种，即各级政府（中央、省、市、县区）提供保费补贴的农业保险，包括种植业、养殖业、林业等保险品种；第二类遴选范围为部分政策性农业保险险种，此种类型在各地的具体实施方式较为多样，除中央财政补贴的农业保险险种外，还包括省市财政补贴保险品种（如陕西省、福建省等）、新增农业保险品种（如湖北省）、地方优势特色农产品保险品种（如新疆维吾尔自治区）、中央“以奖代补”地方特色保险（如云南省）等；第三类遴选范围仅包含中央财政补贴的农业保险险种，省级财政补贴、地方特色农业保险品种不纳入遴选范围。

2020—2022年，我国半数以上省市的遴选范围为全部政策性农业保险险种，大多数省市将地方特色农业保险品种也纳入遴选范围。各省市农业保险遴选范围如表2所示。

3.遴选服务期限

在我国大多数省市中，中标的农业保险承保机构在遴选地区的承保服务有效期为3年，或不少于3年。部分省份结合当地实际情况，制订的遴选服务期限为4年（如重庆市）或3~5年（如内蒙古自治区）。也有部分省份（如云南省、福建省等）针对不同险种的特点，制订具有差异化的服务期限。代表性省市农业保险遴选服务期限如表3所示。

4.遴选机构数量

总体而言，我国各省市按照适度竞争的基本原则（如内蒙古自治区），结合农业保险生产特点及各地实际情况（如青海省），依据各县（市、区）往年农业保险保费规模和所辖乡镇数量（如吉林省），会同县（市、区）共同协商（如湖北省、湖南省等）确定每个县（市、区）行政区域内农业保险承保机构数量，实现各地农业保险服务的规范和有序开展。

在遴选机构的数量上，多数省市将县（市、区）内农业保险承保机构数量上限确定为3家。部分省市根据保费规模、服务对象、种养规模、区域特征等，适度扩充或缩小县（市、区）内承保机构数量范围，数量上限通常不超过5家。内蒙古自治区、青海省等明确将数量下限确定为2家，甚至1家。代表性省市农业保险遴选机构数量如表4所示。

5.动态调整机制

我国多数省市在省级遴选、市级遴选和县级遴选确定农业保险承保机构后，在承保机构服务有效期内，按年度对承保机构开展绩效评价工作。主管部门根据绩效评价结果，对承保机构市场份额和承保范围等进行动态调整，引入退出机制，与承保资格挂钩。综合我国各省市实践，本文总结出代表性省市的承保机构动态调整机制（见表5）。

6.遴选份额

赫芬达尔—赫希曼指数（HHI指数）是测量产业市场集中度的重要指标，在经济学界和政府部门中使用较多。可用HHI指数衡量我国各地农业保险经营机构的市场份额划分及变动情况。

根据国际普遍市场分类，2022年各地农险市场集中度较高，仅内蒙古自治区HHI指数小于18%，吉林省HHI指数略高于18%，属于中度集中市场，其他省市的农险市场均处于高度集中状态。从时间变化上看，虽然大多数省市的HHI指数呈现下降趋势，但是幅度有限；河北省、河南省、山东省等农业大省HHI指数提升，集中度提高（见表6）。

1.遴选权力层级过度下放

当前大部分地区由市级或县级决定遴选承保机构名单，权力层级下放，带来诸多不容忽视的问题。一是权责利不相匹配。当前农业保险中央政策性险种和省级特色险种保费占绝大部分，但是选择哪些机构承保大部分由各地市或县区自行决定，基层政府容易从自身工作角度出发，往往会偏离中央和省级政策性农险的目标和初心。二是缺乏对权力的有效约束。在机构调研中发现，遴选层次越靠下，基层政府的中立性越弱，决定农业保险承保机构的因素越复杂。部分地区存在设租寻租、贪污腐败、资源交换等问题，造成承保机构之间的不正当竞争，进一步损害投保农户的利益，削弱农业保险的政策效果（庹国柱，2020）。三是经营成本显著提升。对于保险主体来说，政府相当于“客户”，遴选相当于政府对保险的“选拔大考”。从前期的政府拜访、关系维护，到中期的方案沟通、材料准备再到后期的现场评选，每个环节都要耗费保险主体大量的人力、财力和物力。遴选层级若在省级只需执行1次，若在地市则意味着10倍以上的工作量，若县区自主遴选，资源消耗将呈指数级增长。

2.考核与退出机制尚待完善

目前，我国各地遴选服务期限大多为3~5年，较长的遴选服务周期，虽然有助于规避保险公司在当地农业保险经营过程中的短视、投机等短期行为，但如果缺乏合理且高效的份额调整和机构退出机制，将导致农业保险经营机构将全部精力投入前期的遴选阶段。事实上，作为一个持续的流程，遴选工作仅为农业保险承保过程的开始，“三年一遴选”的遴选工作安排，会催生保险公司“毕其功于一役”的心理，在进入三年及以上的长期承保阶段后，放松对承保质量的要求，疏于管理。在此情况下，如果承保机构在服务期内出现问题，尤其是造成群众不满、损害农户利益等，各地管理部门需达到重重标准、越过层层障碍才可能实现承保服务机构的更换与调整，为政策性农业保险承保机构的有效管理造成时间上和流程上的困难，不利于各地农业保险承保质量的保持和提升。

3.评审指标设计合理性有待提升

一是主观指标占比和设置不合理。当前全国大部分省市均采用综合评分法进行评标，对保险公司各项指标评分后进行选择。实际上，大部分客观指标如机构网络、人员配备、查勘车辆等均可以通过人力、物力等投入的积累获得较高分数，而偿付能力充足率等量化指标区间划分较为粗糙，这就造成各地评审实践中，各承保机构的客观性指标得分相差不大。与客观指标相比，部分地区的主观指标虽然在总体得分中占比不大，但是实际得分差异较大，因此主观因素成为影响最终结果的重要因素。例如，青海省对承保机构服务水平一项中服务承诺的考量明确提出“酌情打分”“根据投标人服务承诺的优劣性、可实现性，在1~6分酌情打分”。山东省济宁市在比较承保机构的风险管理能力时，将大灾防灾减灾的评审标准设定为较为主观的“科学合理、切实可行”“重大灾害应急预案及防灾减损方案科学合理、切实可行的，得5分；科学合理性较好、可行性较好的，得3分；科学合理性一般、可行性较差的，得1分；缺项不得分”。二是无关指标逐渐增多。越来越多的市县在设定其个性指标时，选取与农业保险相关性低甚至无相关性的指标，对遴选评分产生影响。例如，在青海省的遴选评分标准中，包括承保机构对当地扶贫、税收、助力当地经济发展的贡献程度等相关性较低的指标。湖北某县规定履行社会责任指标，投入资金越多，得分越高。

4.遴选材料造假成本过低，缺乏严格的审核机制

一是事前缺乏材料审核机制。目前，在遴选工作程序中的遴选材料申报环节，我国大部分省市均要求各承保机构申请人根据公布的遴选文件要求，编制申请文件，按时将申报材料上报遴选代理机构。由于遴选材料中的信息由承保机构提供，其真实性往往依赖承保机构的诚信。二是现场评审机制存在缺陷。经过多地区调研，目前大部分地区现场评分仅通过3~5名专家在半天内完成现场评审，工作量与时间严重不对等。若10家公司投标，每家公司标书厚度均在1000页以上，若5名评审专家在约3小时内审核全部遴选材料，每位专家需要在每分钟内阅读至少十几页标书，审核过程的严谨性显然难以保证，甚至可能会出现较大漏洞。另外，对于标书中信息管理、技术创新等证明材料，相关监管部门可能缺乏足够的人力和物力深入审核遴选材料的真实性。三是缺乏事后的处罚机制，各地均要求承保机构对提供全部资料的真实性承担法律责任，无条件接受遴选人和监管部门对其中任何资料进行核实的要求，若发现提供虚假材料的，则申请无效，甚至按程序移交有关部门依法处理。但从现实来看，事后检查和推翻重来的案例并不多见，承保主体更加大胆冒进。

5.份额划分缺少统一的原则或标准

在确定承保机构后，遴选份额的划分是决定市场格局的重要因素，理想状态下应是政府结合当地市场集中度情况和资源的分布情况，统筹考虑资源的划分。从现实情况来看，由于缺少总体的原则性指引，各地的份额划分仍有相当大的主观性。如安徽省滁州市为支持本地公司在当地的发展，虽然遴选3家机构经营，但是份额划分为90%、6%、4%，后两家几乎没有业务。又如山东省为了平均各家主体的份额，在每个县划分几个乡镇给各保险主体承保，经营区域较为分散，不仅增加政府管理的难度，而且不利于资源的合理利用和保险经营效率的提高。

1.加快完善遴选配套政策，细化全国性的遴选管理办法

建议财政部在《关于加强政策性农业保险承保机构遴选管理工作的通知》的基础上，对具体遴选办法做出进一步细化，提供全国统一的政策性农业保险遴选方案，规范全国各地区农业保险遴选的原则、方式、方法等，持续完善我国政策性农业保险的相关规章制度。

2.合理提升遴选层次，由省级政府确定遴选主体

建议将组织遴选的政府层级维持在较高层级，由省（自治区、直辖市）政府统一组织农业保险遴选工作。特殊情况可根据地区实际情况制订合理的遴选方案，取消县（区）级遴选。将较为分散的招标任务和较为拖延的遴选周期集中起来，使农业保险经营机构能够在较短的时间段内集中处理遴选工作，分配更多时间和精力用于提高服务能力和提供差异化保险产品等。

3.按照补贴层次，合理确定遴选范围

一方面，应考虑将中央政策性险种、以奖代补和省级补贴险种纳入各地省级遴选范围。另一方面，对于县级补贴的地方特色品种，应由县级政府根据实际情况确定，对于其他非政策性的商业性品种，应采取市场竞争方式，由农户自主选择。

4.更加客观、科学、可量化设计遴选指标

一是由中央统一下发招标指引，制定指标设定的标准或整体模板。二是增加定量指标占比，如承保机构网络数量、承保理赔成效等易于量化的指标，保证指标设定的客观性和科学性。三是对于需要划分区间的定量指标，建议尽量细化区间划分标准，适当缩小划分范围，增加区间数量，扩大承保机构在客观性指标方面的得分差距，提升客观因素对最终结果的影响权重。四是剔除或减少与农业保险相关性较低的指标，如股东实力、承保机构对当地税收、扶贫或其他方面的投入等。五是剔除或减少依靠专家评审“酌情打分”的主观指标，如风控方案的合理性、承保理赔服务方案完善程度等，缩小由于主观偏好等人为因素干预和寻租空间。

5.合理划分标包份额

划分标包份额时，应防止头部公司利用垄断优势随意扩张，妨碍市场机制的有效发挥，如头部公司的总体市场份额不能高于50%，同时要避免简单的“平均主义”，在以资源集中利用为原则的基础上，阶梯式划分份额，为遴选创造公平有序的竞争环境。

6.加大遴选现场材料审核力度

一是适当延长遴选审核时间。将遴选审核时间延长至1~2天甚至3~5天，为专家详细阅读遴选材料和验证材料真实性提供较为充足的时间。二是增加实际勘察打分环节。评审打分不再仅依赖承保机构提供的各项材料，需要由评审专家或第三方独立验证机构进行现场勘查，要求承保机构提交与各项评审指标对应的证据，依照不易伪造或篡改的客观证据打分，降低通过材料造假侥幸获得遴选资格的可能性。三是严格落实对材料造假行为的处罚措施。严格审核各承保机构提供材料的精确性，一旦发现提交虚假材料，违反诚信原则，取消一定年限内的申请资格，并依法依规按程序移交有关部门，采取相应处罚措施，维护遴选制度的公平和公正。

7.建立合理的份额动态调整和机构退出机制

一是建议由财政部门牵头，统一各地农业农村部门和保险监管部门的绩效考核指标，每年联合对保险机构开展农业保险绩效检查。二是依据绩效考评结果实行动态调整，绩效考评结果与各承保机构的市场份额和区域划分等挂钩，根据考评结果动态调整市场份额，实行“优者奖、劣者罚”赏罚分明的奖惩机制。三是实施退出机制，对于绩效考评结果不符合要求的承保机构（如连续两年绩效评价低于70分，单次绩效评价低于60分），依法依规对此做出严肃处理，取消其剩余服务期限的政策性农业保险承保资格。