广东省第三支柱养老金融发展的调研报告

我国正在经历老龄化进程，这一问题越来越受到国家和人民的高度关注，作为第一、第二支柱最有效的补充，第三支柱养老金融业务被提上工作日程。尤其党的二十大以来，党中央、国务院及广东省人民政府就规范发展第三支柱养老保险业务进行密集部署并陆续出台相关政策。国家金融监督管理总局广东监管局调研工作组通过调查问卷、网上征求意见、面对面座谈等方式，联合广东省人力资源和社会保障厅、民政厅、财政厅、税务局等部门，赴广州市、江门市、汕头市开展现场调研，累计走访30家银行保险机构、14家企业、4家养老机构，对5700余名消费者开展问卷调研，查阅近百份文件资料，记录超过40条问题和建议，全面深入开展调研。综合以上调查资料，本文着眼研究广东省（不含深圳市，下同）多支柱养老保险体系发展现状，从养老金融三方面出发，结合政府视角、群众观念、供需平衡及个人养老金业务试点等，多维度深刻剖析存在的困难和问题，借鉴世界各国第三支柱养老金融发展的路径和实效，对养老金融如何更好地服务广东省发展提出可行性意见和建议。

养老金融指围绕社会成员的各种养老需求，以及应对老龄化社会的挑战进行的金融活动的总合，包括养老金金融、养老服务金融和养老产业金融三方面。其中，养老金金融包括制度安排和养老金资产管理；养老服务金融指为满足老年人的消费需求提供的金融产品和服务；养老产业金融指为养老实体经济发展提供的投融资支持。目前，广东省第三支柱养老金融业务主要为社会提供经济保障和服务保障，同时，广东省各项先决条件对第三支柱养老金融发展奠定了四个坚实基础。

（一）较为完善的多层次养老保险体系夯实制度基础

1. 第一、第二支柱养老金制度基本成熟

世界银行于20世纪90年代提出“三支柱”养老金模式，即第一支柱的公共养老金、第二支柱的职业养老金和第三支柱的个人养老金。一直以来，我国主要以第一和第二支柱养老金制度为主。截至2021年底，全国第一支柱资金规模为6.4万亿元，覆盖10.29亿人，基本养老保险覆盖率与发达国家接近；第二支柱资金规模为4.4万亿元，覆盖7000万人。广东省第一支柱覆盖人数为7760万人，资金规模为1.46万亿元，第二支柱资金规模为2917.12亿元，合计占比高达99%以上，与全国水平相当。

2. 第三支柱养老保险业务发展初具成效

一是商业养老年金发展较快。截至2023年第三季度末，辖内62家人身险公司中，有41家主体在售养老年金保险产品，共计125款，年末有效承保人次为211.7万人，有效保单件数为66.6万件，为消费者积累寿险责任准备金479.8亿元。2022年3月，专属商业养老保险试点在广东省开展，截至2023年第三季度末，广东省已有10家公司推出了11款专属商业养老保险产品，为2.1万人次积累了2.3亿元养老资金。二是住房反向抵押养老保险大胆尝试。除上述商业养老保险外，2014年，广州市开展住房反向抵押养老保险试点工作，将住房反向抵押和终身领取年金保险有机结合，在一定程度上拓宽了老年人养老资金来源。截至2023年第三季度末，辖内有34户51位老人参保并开始领取保险金，约占全国承保总户数的25%。该保险产品累计发放养老金1991.09万元，每户月均领取9000元。三是辖内养老保险机构以分支机构为主。全国9家养老保险法人机构中，平安养老、泰康养老、太平养老、大家养老、国寿养老5家主体在广东监管局辖内设立了分支机构，新华养老、长江养老、人保养老、恒安标准养老4家主体尚未设立分支机构。辖内养老保险机构中，国寿养老主要经营企业年金、职业年金等信托型养老保障业务。

3. 个人养老金制度试点迅速开展

2022年11月，广东省个人养老金试点正式在广州市和深圳市启动。目前，广东省内22家商业银行、19家保险公司、12家基金公司、6家证券公司和2家独立基金销售机构已获得开办个人养老金业务的资格。在可购买产品范围方面，个人养老金平台中的理财、储蓄、保险、基金四类养老金融产品悉数在广东省内上线，产品从试点初期的4款储蓄、6款保险增长至137款储蓄、43款保险、18款理财，每家银行平均上线99款基金。在开户和缴存资金方面，试点首月已有201万名市民开立了个人养老金账户，平均每日约6万名市民开立账户。截至2023年9月末，全省已开立565万户个人养老金账户，开户数位居全国首位。

个人养老金试点成功启动，标志着广东省通过政府、单位和个人责任分担，已初步建立多支柱、风险分散的养老金制度体系。

（二）较为坚实的经济金融环境夯实经济基础

1. 金融实力领跑全国

广东省金融业发达，2023年前三季度，全省金融业增加值为9500亿元，同比增长7.3%，占全省GDP比重约10%。全省银行业资产总额、存贷款规模以及保险业资产总额、保费收入均居全国各省之首。截至2023年9月末，辖内个人存款余额为10.1万亿元，同比增长13.7%。第一支柱参保人数、基金结余情况全国领先，具备良好的发展第三支柱的基础条件。同时，广东省作为民营经济大省，有17家民营企业跻身世界民营企业500强，民营经济单位数、增加值、进出口总额、从业人数均居全国第一，新市民群体数量庞大。这些民营经济特点高度契合第三支柱不受就业单位、就业形式限制等特征，为养老金融发展奠定坚实基础。

2. 金融支持养老产业持续发力

近年来，广东省积极加大金融支持力度，广泛拓展企业融资渠道，支持养老服务龙头企业通过上市、发行企业债券等方式融资，加大贷款贴息支付支持，在现行补贴标准基础上，将养老服务主体贷款贴息比例进一步提高，对符合条件的从事智慧养老服务的个人和小微企业给予创业担保贷款支持，鼓励保险机构视情况延长养老服务机构保单到期日或延期收取保费，纾解养老服务企业运营压力。例如，辖内大型银行积极加大在养老、家政等民生领域的贷款投放力度，截至2023年9月末，对养老服务机构的贷款余额为5.07亿元，比年初增加0.12亿元。又如，中国银行广州分行与广州市民政局签订养老领域银政战略合作协议，约定将广州市养老产业发展列为重点支持领域，将投入不低于50亿元的专项信贷支持，助力广州市养老服务市场扩容提质。

3. 湾区融合前景提供发展先机

粤港澳大湾区面积约为5.6万平方千米，覆盖约8630万人口。2022年，其GDP超过13万亿元人民币，人均GDP超过15.06万元，庞大的消费群体和较高的收入水平，蕴含巨大且多样化的保险需求。近年来，湾区制度创新正逐步推进，人民银行等四部门联合发布的《关于金融支持粤港澳大湾区建设的意见》，对促进粤港澳大湾区跨境贸易、扩大金融业对外开放、促进金融市场和金融基础设施互联互通等提出了具体措施。随着大湾区逐步进入融合发展新阶段，养老金融和服务产业的融合会更密切，不同层次人才梯队养老保障需求更为多元。第三支柱养老保险能够最大限度地缩小制度差异、满足个人需求，打通湾区跨境制度隔阂，对推动粤港澳协同发展具有重要意义。作为金融业深度参与的第三支柱，将成为湾区高度融合的又一着力点。

（三）较为活跃的财富意识与试点政策夯实市场基础

1. 地域优势造就民众养老财富储备意识先于全国

随着人口老龄化趋势的发展，广东省民众对养老问题的关注度不断提升。首先，家庭结构变迁导致家庭养老功能的弱化，年轻人的养老观念发生显著改变。根据广东省统计局数据，广东省家庭正呈现小型化趋势，家庭户均规模已从1982年的4.79人下降至2020年的2.63人，传统的多代复合大家庭逐渐消失，民众逐步产生“靠自己养老”的意识。其次，新冠疫情叠加经济下行导致可支配收入增长预期下降，提升了社会公众在资金配置中的抗风险意识。例如，2019—2022年，广东省本外币住户存款余额从7.9万亿元增加至11.4万亿元，年复合增长12.9%，较同期居民人均可支配收入的复合增速高6.4个百分点，民众对资金增值保值尤其是获得稳定现金流的期望不断提升。

根据广东省有关单位对13466名市民开展的问卷调查，自个人养老金试点在广州市、深圳市落地后，73%的受访者表示个人养老金能满足不同层次的养老需求，有意愿参加个人养老金制度。其中，40岁以上的受访者由于收入较高，参加个人养老金制度后投资年限适中，参加意愿更高，占79.6%。国家金融监督管理总局广东监管局对辖内20个地市的5721名居民开展的问卷调查中，80%的受访者表示对个人养老金政策有一定程度的了解，52%的受访者表示自己购买个人养老金产品的意愿较2022年有所提升。广州市居民办理个人养老金的热情更高。调研中广州市有67%的受访者表示愿意开立个人养老金账户并缴存资金。由于目前个人养老金试点范围仅限广州市、深圳市，41%的非试点地区受访者表示希望增加试点城市，其中阳江市（53%）、肇庆市（48%）、江门市（45%）、惠州市（45%）的受访者对增加试点城市的意愿最强烈；34%的非试点地区受访者表示希望能尽快开立账户并缴存个人养老金，其中阳江市（44%）、江门市（38%）、韶关市（38%）、茂名市（38%）的受访者表示一旦成为试点城市有意愿尽快办理个人养老金业务。

2. 多元养老金融产品满足民众多样化需求

广东省已形成储蓄、保险、理财、基金、商业养老金等养老金融产品共同发展的市场格局。在国家金融监督管理总局的关心和推动下，全国多项商业养老金融产品率先在广东省开展试点。自2022年3月以来，养老理财、专属商业养老保险、特定养老储蓄、商业养老金试点陆续在广东省启动，广东省成为全国获得全品类养老金融产品试点的两个地区之一。全品类产品体系有效满足了消费者多元养老保障需求：养老理财满足了能承受一定投资风险、期望养老资金稳健增值的消费者，目前有49款养老理财产品上线，累计向3.7万名消费者销售62.8亿元，笔均销售约为17万元；专属商业养老保险有效满足了追求长期稳定养老现金流的消费者，目前10家保险公司上线11款产品，累计为2.1万人次积累2.3亿元养老资金；特定养老储蓄受到具有定期存款习惯、风险偏好较低客户的青睐，累计销售2.9万笔79.6亿元，笔均定存约为27.4万元；商业养老金重在满足灵活就业人员生命周期内多样化的养老需求，累计为1.1万名消费者开立商业养老金账户，累计销售商业养老金产品1.1亿元。

（四）多元发展的养老产业夯实服务基础

当前，我国“未富先老”的现实与基本养老服务不充分不平衡间的矛盾仍待解决，需要政府和社会在医养基础设施、产品和服务等方面加大投入。投资养老和健康医疗等现代服务业基础设施，既是养老金融便捷性支持的现实行动，也是保险资金运用与养老产业服务链的有机延伸。

1.“险资入粤”平台推动保险资金投资养老产业取得初步成效

近年来，广东省主动搭建政府部门、监管机构、保险企业、融资主体四位一体的“险资入粤”平台，创新举办线上投融资项目发布会，持续推动行业发挥商业保险资金优势，积极推动保险资金向健康养老产业下沉，引导保险资金优先投资广东省，促进广东省医疗与养老产业融合发展。据不完全统计，2022年末，国家金融监督管理总局广东监管局推动保险资金通过自建自营、股权收购、私募基金等方式，投资广东省养老健康共计超15个项目，累计投资金额超300亿元。例如，泰康人寿已在广东省投资广州粤园养老社区、深圳国际康养生态湾、泰康前海国际医院和泰康拜博口腔4个项目；前海人寿构建“保险+养老+医疗”生态，在广东省投资建设前海人寿广州总医院、广州黄埔健康养老社区等5个不动产类项目，已有1家养老院、1家三级综合医院开业运营。

2. 大胆创新试点推动保险业助力养老便捷性支持取得突破

重点是广东省保险业大力推动长期护理保险创新试点。一是在全国率先开展长护险及高龄照护保险试点。自2017年8月正式启动长护险试点以来，广东省保险业不断完善制度、规范流程、细化标准，为失能失智老年人提供长期护理保险保障，积极开展高龄照护保险并纳入长护险范畴，长期护理保险和高龄照护保险累计为超过8.7万老年人提供失能护理待遇。二是在全国首批开展长期护理保险责任转换的探索。2023年3月，原银保监会印发文件正式开展人寿保险与长期护理保险责任转换业务试点。截至2023年6月5日，广东省已有中国人寿、太平人寿和人保寿险3家公司共计14款终身寿险产品可进行长期护理保险责任转换，将寿险保单的部分保险责任转换为长期护理给付责任，为被保险人提供未来长期护理保障。三是在全国首创将补充医疗保障和长期照护保障相结合。2022年，江门市推出医养保障结合的城市定制医疗保险产品，在覆盖医保目录内外医疗费用的基础上，为入住规定养老机构的失能失智老年人提供每人每月500元的长期照护补贴。

整体上看，第三支柱养老金融业务服务广东省已基本实现规模持续增长、领域持续拓宽、内容持续细化，但仍处于起步探索阶段，尚未形成全新的、系统化的养老金融业态，须创新思变，破局而立。

（一）从政府看，发展第三支柱养老金融是养老保障体系的迫切需要

1. 现有养老金制度无法应对快速老龄化

一是老龄化趋势加快。第七次全国人口普查主要数据显示，全国60岁及以上人口占比18.70%，65岁及以上人口占比13.50%。与2010年相比，60岁及以上人口的比重上升5.44个百分点。广东省近十年60岁以上老年人口占比由9.73%提升至12.73%，城镇基本养老保险领取待遇的离退休人数翻了1倍。二是基本养老制度抚养比逐步下降。据预测，全国城镇企业职工领取养老金的人口将从2019年的1.02亿人分别提高到2025年和2035年的1.37亿人和1.90亿人，到2050年上升到2.78亿人。在退休政策不变的条件下，养老保险抚养比将从2019年的2.65人养1人，下降到2050年的1.03人养1人。三是养老基金统筹制度已无法弥补缺口。广东省基本养老保险自2017年起实现省级统筹，2022年起实行全国统筹，自2018年以来累计净上缴中央调剂金3308.1亿元，约占全国的1/3，但基本养老基金收支缺口总量巨大。在考虑延迟退休和中央财政补助收入占每年基本养老保险基金收入18%左右的双重条件下，全国养老基金累计结余将于2042年耗尽，到2050年当期缺口为3.08万亿元，累计缺口为15.55万亿元。

2. 现有养老保障结构无法提升群众幸福指数

一是第一、第二支柱覆盖面有限。受广东省民营、中小企业较多等因素影响，企业退休人员缴费工资和缴费年限偏低，城乡居民基本养老保险整体缴费水平低，与经济第一大省地位不相适应。另外，广东省2021年末常住人口约为1.27亿人，其中参加城镇职工基本养老保险有0.51亿人、城乡居民基本养老保险有0.27亿人，约5000万人口未实现第一支柱覆盖，同样未获得以第一支柱为先行条件的第二支柱覆盖。二是政府资金兜底的养老服务保障不足与错配交织。2022年末，广东省共有养老机构床位24.6万张、家庭养老床位1.7万张，每千名老年人拥有养老床位数量为16.9张，较全国平均32.4张水平差距较大，按照国际5%的通行标准，养老床位缺口为51.5万张。但部分养老机构床位使用率仅为50.0%，利用情况不容乐观，存在养老资源错配问题。三是医疗资源紧张导致养老服务医疗保障供给不足。广东省三甲医院主要集中在广州市、深圳市和佛山市，医疗资源分布不均较为明显。广东省医疗卫生公共预算支出增速位于全国各省中下游水平，人均床位数在全国排名靠后，2022年仅有48.4张/万人，与全国平均67张/万人的水平仍有较大差距，养老服务医疗保障水平相应受到制约。

3. 现有养老基金管理模式无法提高投资活跃度

一是养老保险基金委托投资占比较低。从各国经验看，截至2021年，美国、英国、澳大利亚等九个国家的养老基金规模超过了其GDP的100%，中国养老金占GDP的比重仅为9.5%。2019年末，地方委托社保基金理事会管理的职工基本养老保险金合同金额为1.24万亿元，地方基本养老保险基金的结余资金为5.1万亿，委托投资运营资金的比例约为24%，大部分资金尚待活化。二是基金投资范围亟待进一步扩大。从长期看，资产配置对养老金的收益和风险水平具有决定性作用，随着全球经济放缓、利率下行，全球养老金投资策略已从公开市场向包含私募股权、房地产、基础设施在内的另类资产转移。目前，我国养老保险基金投资范围较窄，养老保险全国统筹后形成的巨额结余资金将对投资管理机构投资管理能力、资产配置效率和稳定性提出更高的要求，广东省当前没有相关法人机构进行投资运营。

（二）从群众看，个人资金投资养老储备的意识尚未建立

1. 居民宗族养老意识不易转变

广东省居民资产配置以住房和存款为主，家庭养老、养儿防老、以房养老的观念根深蒂固，很难认可个人需要承担大部分养老责任的现实。特别是潮汕地区崇尚多子多福，宗族观念尤为强烈，以汕头市龙湖区为例，全区52万人口，配套三家养老机构667张床位，截至目前，仅255人入住，入住率不到三分之一，多集中在退休教师、医生及公务员等群体。居民对养老金融的认知度、养老服务的接纳度远远不够。

2. 居民养老传承偏向存款及不动产

调研发现，居民认为未来养老可以通过现在银行存钱及买房实现，倾向不动产投资，不会考虑购买养老产品。截至2022年末，我国金融机构储蓄存款约为120.3万亿元。从国家金融监督管理总局广东监管局辖内的数据看，2023年1—9月全辖新增个人存款9813亿元，同比增加157亿元，其中80.7%为定期存款；个人提前还贷高位运行，同期第三支柱养老金融产品保费收入仅为26.4亿元。

3. 个人养老投资偏好缺乏制度引导

长期以来，第三支柱被视为个人根据收入情况自愿开展的养老财务安排，公众自掏腰包加入第三支柱的意愿不强。同时，制度层面上没有实现通过第二、第三支柱间资金流动推动第三支柱加快发展，观念上也没有实现以企业交费带动个人交费的制度预期。另外，个人在购买养老产品时更关注投资收益，一定程度上倒逼金融机构竞逐“养老投资，以高为贵”，投资期限偏向短期。例如，广东省养老目标基金和养老理财产品占第三支柱的比例达到90%以上，这些产品封闭期均小于5年且追求较高收益。专属商业养老保险和税延型商业养老保险的期限虽然长达20~30年，但部分品种底层资产主要为3~5年的非标资产，仍然呈现短期化的投资倾向。

4. 困难群众现实生活更需关注

广东省部分偏远山区以及珠三角流动人口中，存在大量生活困难职工群体。疾病、子女教育或意外灾害造成一些收入处于低保线附近的群众生活困难，日常医疗费用和子女上学高额支出进一步增加困难程度，他们没有精力考虑养老问题，亟须社会关注。根据民政部门数据，截至2022年末，广东省已将405万低收入人口纳入动态预警监测范围，将72.1万建档立卡脱贫人口纳入低保或特困供养范围。此外，根据人力资源和社会保障部门数据，广东省头部7家平台企业有超过200万名新业态从业人员，此类人员当前的基本养老、医疗保障均无法得到满足，未来养老压力令人担忧。

（三）从供需看，养老金融产品与服务的供给不充分

1. 养老金融服务融合不深

目前，无论是商业银行还是保险机构，在养老金融服务三支柱发展上极不平衡，在养老金管理和养老产业的信贷业务方面投入过重，在养老产业投融资渠道和金融创新等方面投入不足。商业银行主要受资格限制，仅集中于托管、账管，大部分保险机构处于养老金市场的外围和后台。同时，广东省专业养老险公司优势尚未发挥，商业养老保险业务占比较低，养老保险新单保费占比甚至不到1%。在养老服务金融领域，金融机构缺乏包含全生命周期财富管理、消费结算、健康管理、住房保障、旅游休闲等在内的综合性特色增值服务。在养老产业金融领域，金融机构发力不足，在服务供给、养老产业资金支持、康养服务资源对接等方面均存在短板，无法形成完整的产业链条。

2. 养老金融产品吸引力不够

受我国资本市场发展尚不完善、投资管理经验不足，以及监管制度间接干预等多重因素影响，养老金融产品投资收益率不高，与其他理财产品相比，缺乏绝对竞争力。例如，部分养老保险、养老理财等产品，资金募集完成后，即与现有的其他普通产品进入同一资金池进行投资运营，未能在投资端凸显养老金融产品的特性。同时，养老年金产品设计较为单一，虽在缴费方式、领取条件等方面存在差异，但产品的封闭期较普通金融产品更长、产品整体设计趋同，未能考虑不同消费群体的不同金融消费习惯，尚不能满足不同业态居民日趋多样的养老保障需求。

3. 养老产业投入整体风险较大

养老服务机构偿债能力弱，大部分具有准福利机构的性质，且融资需求较高的多为民营机构。这些机构普遍存在经营规模小、抗风险能力弱、公司治理不规范及财务不透明等问题。一方面，经营靠微利维持，很难达到银行的授信准入门槛；另一方面，养老服务机构经营回收周期长，不确定性较大。这是造成社会办医养机构融资难最主要和最直接的因素。调研发现，汕头市龙湖区粤康颐养中心总计投入5000万元的建设运营成本，预计顺利运营9年方可达到盈亏平衡点。泰康之家粤园项目总投资金额为20亿元，设计房间1200户，目前入住仅为50%左右，而一般养老社区入住率需达到75%~85%才能实现盈亏平衡。

（四）从环境看，试点政策与基础设施有待优化

1. 金融机构参与不充分

个人养老金制度落地以来，有关部门陆续公布了5类首批参与第三支柱养老保险体系的持牌金融机构名单，广东省法人金融机构入围较少。从银行机构看，全国可开办个人养老金名单中，包括6家大型银行、12家股份制银行、5家城市商业银行和11家理财公司，广东省仅3家股份制银行和2家理财公司入围，东莞银行等5家城商行均未获得参与资格。从保险机构看，全国可开发个人养老金保险产品名单中，包括20家公司的44款养老保险产品，广东省现有的10家保险法人机构仅平安人寿、招商信诺2家能达到开展个人养老金业务的条件，仅招商信诺1家法人机构推出了一款个人养老金保险产品。

2. 产品选择带有传统认知

截至2023年9月末，广东省个人养老金投入储蓄、基金、保险、理财四大类产品的金额占比分别为52.2%、34.0%、7.0%和6.8%。由此看出，保险不占优势，主要原因是在个人养老金制度体系下，参加人只能选择一家商业银行，指定一个资金账户，账户具有唯一性，银行在业务开办、账户性质、账户运行、产品管理等方面占据优势，且保险业起步缓慢，产品较为复杂，与银行系统对接迟滞，民众的传统认知局限，影响了保险产品的供给。

3. 政策优惠及试点力度不足

虽然针对纳税群体有一定的税收优惠，但对于大多数纳税起征点以下的群体来说，他们未能享受当期税优，却要承担未来的纳税义务，且资金流动性差，鼓励政策没有充分发挥作用。同时，对于中高收入群体来说，每年1.2万元的额度明显偏低，以特定养老储蓄为例，该产品在传统销售渠道单均储蓄金额为22.3万元，但在个人养老金制度下销售受到明显制约。另外，广东省试点城市仅有广州市和深圳市，其他城市居民暂未被纳入，影响制度覆盖率。

4. 基础设施及运行机制有待健全

目前，广东省个人养老金先行实施工作领导小组已经成立，但人力资源和社会保障、金融监管等部门常态化数据互通机制的建立需要时间。在实际操作中，金融机构与人力资源和社会保障部门数据对接有部分细节需要完善。例如，客户曾在非试点地区缴纳社保，虽然目前已在试点城市缴纳社保，但在信息平台开户核验时未查询到社保缴纳记录或提示不在试点范围内，难以开户。另外，调研发现，当前宣传教育不够，存在持续性不足问题，过程不连续、不彻底，仅停留在产品层面的宣传教育或者风险识别，缺乏对不同层次、不同领域、不同人群的养老金融教育。

受文化、政治、经济、法律等多重因素影响，世界各国三支柱制度设计各具特点，发展路径和结果存在较大差异。在总体思路上，它们均采取多种方式引导、鼓励个人加入第三支柱，分担部分养老责任，增强养老保障体系的可持续性。

（一）高度重视养老金融与宏观经济的相关效应

从养老金体系看，由于养老金计划的参与者多、时间跨度长，单个养老金账户的缴费汇总后就形成了社会财富的蓄水池，对社会财富在时空上的生产和分配形成长期储蓄效应，对世界各国的经济发展具有重要影响。以美国养老体系发展历程为例，个人养老金业务与资本市场呈现明显正相关关系。20世纪80年代以来，美国进入利率下行通道，长期低利率环境下长期限权益投资可在赚取稳定正收益的前提下降低组合波动率，长期资金的投入使养老金和资本市场获得了双赢。美国养老金资产配置中，权益类资产占比较高，一方面，美国股票市场长期稳定的收益率成为养老金计划高比例持有权益类资产的重要推手；另一方面，养老金成为美国资本市场稳定的基石，进一步推动了资本市场走向成熟。以1990—2016年的数据为例，美国养老金的投资收益同资本市场呈现明显的正相关关系。

（二）着重统筹各支柱协调发展并互为补充

从世界范围看，第一支柱无论是从保障目标、资产规模还是保障效果看，均不是最强支柱，更多的是发挥“安全网”作用。根据经济合作与发展组织（OECD）2017年数据，美国、英国公共养老金替代率分别为38.3%、22.1%，补充养老保险替代率分别为33%和30%。以OECD36个国家为例，目前已有19个国家完成了向私人养老金体系的整体转型。其中，以发展强制性私人养老金为主的有澳大利亚、智利、丹麦等9个国家，引领发展自愿性私人养老金为主的有美国、英国、比利时等10个国家。德国作为传统大陆法系国家，其居民退休收入较为依赖公共养老金。在人口老龄化背景下，德国加快推进实施里斯特和吕鲁普养老金计划，覆盖超过33.5%的德国工作人口。

（三）多手段激励推动第三支柱快速发展

从各国发展第三支柱的经验看，包括免税、延税、补贴在内的多元化激励政策是主要推动力。激励方案设计的合理性，直接关系个人养老金市场发展速度与规模。递延纳税对于高收入群体有较好的激励作用，直接补贴更多向中低收入群体倾斜，操作简便，有利于提升制度的公平性和覆盖面。德国、澳大利亚、智利、新西兰等国对未达到起征点的中低收入人群，直接采取财政补贴方式，激励低收入人群参与养老保险第三支柱。例如，德国里斯特养老金年金计划，对低收入者直接给予基础补贴、子女补贴、特别补贴等多种形式的财政补贴，每年补贴金额至少为175欧元，最多为2100欧元。对于中高收入者，德国允许一定额度内递延纳税优惠，使个人养老金覆盖不同层次群体。澳大利亚政府规定，个人从税后收入中再缴纳超级年金基金的，个人每缴纳1澳元，政府匹配缴纳1.5澳元，每人每年最多可得到1000~1500澳元的政府补贴。

（四）制度设计确保各支柱之间转换融通

转换机制是个人养老金加速发展的重要动力。一方面，第一、第三支柱转换，提高社会保障资金效率。以新加坡为例，政府牵头建立涵盖住房、教育、医疗、退休等全面、综合的公积金保障制度，缴款阶段设置普通账户（住房、教育等家庭开支）、特别账户（退休投资储备）和医疗账户（医疗保障），缴费金额按比例分配；在临退休阶段，可将普通账户和特别账户的资金转换至退休账户。这种账户转换制度设计符合生命周期变动规律，能够满足居民不同生命周期的各方面保障需求，实现各类账户资金灵活转换和高效利用，值得参考借鉴。另一方面，注重第二、第三支柱协同发展。以美国与加拿大的转换经验较为典型。其中，美国在个人养老金发展之初，就允许合格的个人养老金和企业年金之间通过“转滚存”操作实现资产转换，同时保留税收优惠权利。2001年，美国进一步放宽第二、第三支柱养老金的转换条件，极大地推动了个人养老金快速发展。目前，美国95%的传统个人养老金账户的资产来自第二支柱企业年金的转入。中国香港地区推出第三支柱年金计划，市民60岁起可趸缴购买，也可由第二支柱强积金转换购买。

（五）坚持优化长周期投资运营能力

自20世纪90年代末全球化资产配置浪潮以来，越来越多的养老金机构加快了国际化资产配置步伐，力求实现投资组合风险的分散。此外，私募股权投资、基础设施投资成为众多养老金提升组合投资收益的选择。日本坚持每5年进行一次公共养老金精算重估，2001—2019年，日本政府养老金投资基金年均实际收益率为2.39%，远超其长期投资收益目标。加拿大养老金基于精算报告进行多元化投资，近10年年化投资收益率高达7.3%，投资净收益超过养老金缴纳总额。瑞典国民养老金在2010年后，逐步将房地产、基础设施、对冲基金、私募股权等另类投资资产的比例从7.3%提升至24.7%。

（六）支持引导适老养老产业发展

在支持适老养老产业发展方面，国际上有许多可学习的经验。日本从20世纪60年代开始陆续出台养老产业相关的引导政策，如《老年人福利法》《收费养老院设置运营指导方针》《介护保险法》等，涵盖养老地产、养老金融、医疗护理、教育娱乐等全产业，为构建完善的现代养老产业体系提供强大的政策支持。日本介护保险将老年人分为7个护理等级，按老年人的行动能力等情况，分为“要支援”和“要护理”两大类7个小类别，以不同阶段的不同需求为基础，把养老服务细分为五大类25种服务。同时，日本积极探索养老机器人，解决居家养老环节中的难题，使用护理机器人提供移动辅助、生活辅助、护理监护的服务，使用康复机器人提供牵引悬挂式康复、外骨骼牵引服务等，大大提升了养老护理服务的效率。瑞典地方政府将地市划分为人口适当的区域，每个区域仅由一个居家照顾支援中心提供服务，确保每位照顾服务员的日工作量充足，也确保老人得到较为充分的照顾。

加快发展第三支柱养老金融，不仅有助于积极应对人口老龄化、健全社会保障体系，而且对于增强人才吸引力，促进地方科技创新和产业升级，提高金融机构资产管理水平等均具有重要意义。广东省应积极响应国家政策，加快推动第三支柱养老金融高质量发展，助力服务实体经济。

（一）强化央地监管联动，完善支持体系

一是用好一个平台。运用广东省个人养老金先行先试领导小组平台，加强汇报与沟通，上下联动提前争取政策。配合好有关部门各项养老金试点实施工作，以此为契机，尽快推动广东省人民政府更加重视传统的养老金融功能作用，争取中央政策，将加速发展的养老金作为日益壮大的经济变量，助力解决当前房地产市场预期转变及政府债务等一系列问题。进一步优化人力资源和社会保障、财政、民政、税务等各相关部门的协同联动会商机制，推动各政府部门向上积极争取政策支持，扩大筹资来源，提高缴费上限、扩大试点范围、增加法人机构，形成养老金融更好服务广东省的强大合力。二是用好一份文件。广东省已于2023年9月在全国率先印发《关于进一步促进我省养老保险第三支柱高质量发展若干措施的通知》（粤办函〔2023〕271号），从加快落实个人养老金制度、加强数据共享与信息互联互通、探索产品交易平台及服务专区、鼓励探索创新举措等方面提出12项推动养老金融业务发展的具体举措，以最大政策支持力度推动广东省养老保险第三支柱高质量发展。下一步，广东省各相关部门将以联合发文的形式出台配套措施，逐项督办，确保各项部署切实落到实处。

（二）协调解决突出问题，拓宽发展空间

一是解决个人养老金豁免取出问题。联动人力资源和社会保障部门，在设定提前支取时间和额度的限制框架下，允许投资者在首次购房、教育、残疾、出现大额医疗支出等情况下，提前支取个人养老金，提高个人养老金的使用效率。二是解决个人养老金退休领取后的运用问题。建议在广东省试点第二支柱领取期转换商业养老保险、长期护理保险，匹配相应的转换税优政策，实现长期或终身定额领取，立足养老属性，提供综合养老服务。三是解决企业参与第三支柱建设的激励问题。对于未建立企业年金制度的中小企业，探索研究允许相关企业出资为员工购买符合条件的养老金融产品，支持员工加入第三支柱，企业交费部分可参照《关于补充养老保险费、补充医疗保险费有关企业所得税政策问题的通知》（财税〔2009〕27号）中企业年金税优政策执行（不超过职工工资总额5%标准内的部分纳税扣除）。

（三）加强宣传教育展示，释放市场需求

一是建立民众养老宣传教育长效机制。建议政府部门与金融机构持续加强第三支柱养老保险政策宣讲力度，培养广东省民众养老规划、养老储蓄意识，加快普及养老金融产品知识，提升民众对个人养老金和商业养老保险的认知度和认可度。二是搭建广东省个人养老金产品展示平台。研究搭建广东省个人养老金全品种产品信息展示平台，推动银行积极与保险、证券等机构对接，完善产品呈现形式，发挥金融科技优势，方便参保人便捷比较和选择丰富多样的投资产品，提高个人养老金投资者市场化投资运营参与率。三是加强对重点人群和重点行业的专项宣传。广东省是人口大省，外来务工人口多、中低收入年轻群体聚集，他们收入水平低，抗风险意识强。建议有针对性地加强对相关企业、相关人员的宣传教育力度，必要时配套适当的财政补贴、养老消费券，鼓励其积极参与第三支柱。

（四）统筹行业改革发展，优化金融供给

一是机构发展方面，应推动更多广东省法人金融机构积极参与第三支柱。支持辖内银行、保险机构提升经营水平与资本实力，尤其要提升养老金融经营水平，结合广东省居民年龄、收入、职业等特点，打造更多跨周期、长期限、适配性强的个人养老金融产品体系和资产配置模式。二是经营理念方面，强化产品养老属性，打造生命周期型产品。不局限于降低回撤、放大收益，应致力于为个人提供贯穿生命周期内的稳定生活水平，平滑参保人生命周期内的消费波动。机构经营理念要动态调整权益资产比例，让投资风险随生命周期平滑演进。根据不同人群风险偏好，采取积极型、平衡型和稳健型策略，设置差异化权益仓位。例如，为年轻人匹配较大的风险资产配置，投资较高比例的权益资产；随着其年龄增长，适当减少风险，降低权益投资比例，直至其退休。三是产品配置方面，最大限度地发挥产品长期稳定优势。在当前金融市场动荡调整的过程中，保证养老资金有效、稳定、长期回报，是推动第三支柱养老金融健康发展的基础。保险产品以预定利率形式进行产品设计，预期收益较为明确，保障功能较强，在个人养老体系中要做好“托底”角色。进一步发挥年金类保险产品终身保障的特性，在长生命周期内利用时间价值对其进行长期增值，突出保险化解长寿风险的独特优势。四是养老服务方面，探索金融机构与养老机构深度融合。探索金融机构与康养产业融合发展模式，提升养老金融综合服务能力。加大与社区中心的对接力度，利用专业养老照护人员队伍，提供一揽子养老综合服务方案。推动金融机构充分发挥科技赋能，探索高质量的“保险+居家养老”新模式，参照专业标准改造家庭居住条件，配置智能环境监控，提供慢病科学管理服务，通过风险前置管控提升老年群体的居家养老质量。

（五）推动养老投融对接，有力支持实体经济

一是以险资为主模式，引导资金投向广东省重点发展的关键领域。联合相关部门，探索搭建广东省养老金融投资平台，集中展示地方政府投资政策、投资需求、产业特点、项目信息等，便利资金和产业项目对接，提高金融资源配置效率和收益，推动养老金与广东省经济社会发展的良性循环。二是以医养结合模式，给予养老资金投资养老产业适当的支持与优惠。考虑适当给予养老金资金投资养老医疗健康产业政策上的支持，进一步加快养老生态圈建设，给予民众养老服务更多消费场景。发展养老产业金融，鼓励金融机构投向具有优质底层资产和稳定回报的医疗养老项目，将养老资产证券化，提高养老资金的利用率，强化经营的安全性，大力支持养老服务业发展。在此基础上，可通过养老产业并购基金、养老不动产投资信托基金（Real Estate Investment Trusts，REITs）等模式，支持养老产业的投融资需求。三是以湾区融合模式，建立满足湾区资金流动需求的养老服务体系建设机制。《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出深化大湾区养老服务合作，支持港澳投资者在珠三角9市按规定以独资、合资或合作等方式兴办养老等社会服务机构，为港澳居民在广东省养老创造便利条件。因此，建议积极引入港澳特区和国内保险业资本，通过资源互动、税收优惠等政策，吸引港澳资金、内地保险产业投资资金，鼓励广东省国有资本、民营资本参与投资养老服务业。

（六）加大监管引领力度，拓宽改革发展空间

一是推动开发普惠型保险。惠民保的诞生为养老市场探索普惠性更强、覆盖范围更广的养老保险产品提供借鉴。提高养老第三支柱保障能力，是政府及险企应当承担的责任。广东省江门市的邑康保，将长期护理保险与惠民保项目有机结合，可以在研究解决政府配套资金的基础上考虑推广。同时，新经济与灵活就业人群较难被纳入基本养老保险体系，更加需要政府和金融机构推进相关政策性养老金融业务，填补目前养老金融市场的供给空白。二是推动发展差异化产品。鼓励养老金融产品创新发展，在后续监管配套政策和制度规定中给不同类型的机构预留创新空间，鼓励金融机构顺应参与群体的需求、结合自身机构经营特征进行产品服务的设计和开发，引导其在实践中不断探索新方向，例如，探索养老理财产品在估值方法、期限错配、流动性比例、杠杆比例、风险限额等方面的创新，进一步丰富和完善产品。三是推动湾区制度融合。学习借鉴已有制度融合范例，顺应湾区经济深度融合趋势，加强粤港澳金融监管合作机制，推动三地制度衔接，发挥好理财通、保险通作用，鼓励跨境商业养老金融产品发展，允许三地居民跨境购买，提供结算便利。四是注重产业融合风险评估。养老金融与养老行业的融合发展，虽然是第三支柱发展的趋势与契机，但要清醒评估风险。金融机构虽然拥有与养老行业匹配的资金优势，但缺乏养老房地产开发、养老项目运营和服务的能力，不应过度追求全产业链参与。监管部门应加强事前、事中和事后不同指标评估，鼓励不同机构依据自身资金情况和资源禀赋，结合不同养老模式，寻找合适的切入点和发展定位。