农业保险承保机构遴选中的赛马机制研究

作者简介：谭莉，川北医学院管理学院讲师、西南财经大学公共管理学院博士；丁少群（通讯作者），西南财经大学中国农业与农村保险研究中心主任、教授、博导；汪洋，集美大学财经学院讲师、博士后。

文章来源：《保险研究》2024年第9期

农业保险遴选中的赛马机制，指的是在农业保险项目中，通过竞争性选择的方式，从多个保险提供商中选出最优的保险方案和服务，并对各家中标公司在承保期间的业绩进行综合考核和比较，选出最优承保机构的过程。2020年，财政部会同农业农村部发布《关于加强政策性农业保险承保机构遴选管理工作的通知》，提出各地开展政策性农业保险业务须通过公开遴选确定承保机构，承保机构遴选评审以绩效评价结果为基础。至此，我国农业保险承保机构的招标遴选方式初步确立。在农业保险市场中，好的赛马机制能有效推动各经营主体广泛深入开展“百舸争流”“赛马”活动，带来农险市场创新不断、高效运行；失当的赛马机制，则会加大农业保险主体间矛盾、引发农业保险市场的低效运行和天花板效应。我国农业保险赛马机制的现状如何、存在哪些关键问题，应该如何设计有效的“赛马”规则和完善现行赛马机制呢？以下简析之。

农业保险遴选赛马中涉及到的主体，主要包括遴选方和候选人两大类。其中，遴选方在纵向上涵盖中央、省、地市三级政府，横向则包括财政、农业、代理机构、第三方评审专家四大类群体；候选人也可据遴选人级别分省市县三级。在实际操作中，大部分地区的遴选人为地方农业保险工作领导小组或联席会议，但仍有部分地区的遴选人仅为财政、农业的单一主体或复合需求主体，并未将银保监部门纳入其中。在评审专家的设立方面，大部分地区采取的是直接从农业、财政等相关部门中抽取工作人员的方式组成评审专家，邀请体制外行业专家参与的较少，单独建立农业保险专家库的就更少（见图1）。

在遴选标的方面，由政府部门组织承保机构遴选的是各级财政提供保费补贴的政策性农业保险。在此基础上，各个地区会对辖区农险业务进行分包，区县内承保机构数量多为3家，也有一县5家，极少数县是1⁓2家，遴选分包通常以地方农险保费收入规模为基础，甚少考虑包内业务的风险关系和成本组合。此外，农险业务还存在遴选服务期，大部分地区为3年，极少地区为4或5年。

在遴选程序方面，“发布遴选文件—提交材料—审核材料并评分—公布结果——签订合同”是通用的遴选流程。其中，大部分地区的遴选文件由组织遴选的部门在官网上公示，可免费下载，但也有地区需要保险公司现场领取；委托第三方开展遴选的遴选文件或需要注册三方平台会员，或需要缴纳一定费用，部分地区甚至在文件获取费用基础上，还要求缴纳数百万的保证金。各地公布的遴选结果也有一定的差异，大部分地区只确定承保候选人顺序，再由候选人按遴选排序选择农险业务包，也有地区在结果公告中就明确了承保人对应的承保地块及险种。

在准入条件方面，各地采取了和中央文件一致的准入要求，涵盖大灾风险分散、基层服务网络、信息化建设、再保险衔接、开业时间等方面，同时，部分地区还设立了一票否决机制，对受到重大行政处罚、绩效评价结果过差的予以除外。

在退出机制上，大部分地区对于违法违规和绩效不合格的承保机构实行取消剩余服务期限或调减服务区域。承保机构退出后，大部分地区对相应业务重新进行遴选，也有地区由现有机构分摊，也有地区直接按前期遴选的顺序递补。

在评审标准上，基层服务能力、合规经营情况、风险管控能力被各地普遍关注，遴选响应、公司实力、地方贡献及创新能力则被地方选择性纳入。在总分制的评审框架下，拉开参选公司差距的往往不是各地普遍考虑的评审项目，而是具有地方特色的评审指标。

在承保期考核方面，对承保机构绩效考核分为综合考核和结果考核两大类，考核方案通常由省级政府统一制定，由地市及区县政府具体实施。通常考核指标比较简单。

（一）市场主体间竞争与交易费用、风险分摊的冲突

农业保险遴选赛马需要多主体公平参与来提升农业保险运营效率，但规模化又是农业保险供方运营的基本财务要求。那么，目前普遍实行的区县范围内3家机构承保能否满足农业保险运营的基本规模要求呢？以四川省为例，在3家机构承保时，大部分地市至少需要保费的20%才能勉强覆盖最低配置下的人力成本，除固定的人力成本外，农业保险运营还存在车辆配置、防灾防损、定期迎检等系列开支、大量的应收保费和高额的准备金要求（见表1）。因此，三家公司分享县（区）内的农险业务，每家公司所面临的实际运营压力都会更大，最终在参保农户层面就难以保证保险服务和赔付的“双到位”。

（二）遴选权下放、外包带来的寻租风险

大部分地区将遴选权限下放至地市，部分地市甚至将权限进一步下放给了区县。一方面，当遴选权下放到区县，赛马机制设计中就会无可避免地引入区县多家承保的竞争框架，造成承保机构运营成本过高，引发消极承保、理赔推诿等问题。另一方面，区县级政府在专业人员方面的匮乏也会带来机制设计方面的偏颇，造成评审专家固化，加大遴选过程中的权力寻租风险。除了遴选下放之外，许多地区还将农险遴选业务委托给了第三方。如果地方政府只是简单地将农险遴选像政府基建一样直接委托给第三方全权负责，那么就会出现公权力的私有化，诱发第三方组织的寻租行为，增加遴选的信息壁垒，增加农险运营成本，损害国家和参保农户的潜在利益。

（三）市场主体退出后的业务承接

现有的农险业务承接方案包括重新遴选、上一轮遴选单位递补和现有中选单位分摊三种。从遴选人的成本来看，在不存在权力寻租的情况下，直接使用上一轮遴选结果成本最低。而从农险供方的成本收益来看，如果上一轮农险业务分包存在不同业务包之间的区域重合及区域相邻，获得重合区域分包的中选人来承接这部分业务的成本最低。从风险分摊视角来看，直接在现有主体间分摊可以减轻承保机构经营负担、提升农险运行效率。最后，从参保农户获益角度来看，无论是重新遴选还是顺序递补，新进入市场的农险供方都需要一定时间才能铺开基层服务体系，期间相应农户就可能面临保障缺失、保障衔接不畅等问题。因此，直接由与清退主体承保区域相邻的农险业务经营方承接既有业务是最为高效的选择。

（四）承保绩效评价与遴选审核的互动

从我国目前的遴选方案来看，政府与市场的关系仍然集中在前期的遴选审核上，各地在承保机构绩效评价方面着力不多。首先，全国尚未形成统一规范的承保机构绩效评价工作机制，虽然各地就农业保险财政补贴开展了绩效评价工作，但这与农险承保机构运营的绩效评价间仍存在一定差异。其次，虽然部分地区在遴选文件中提到了绩效评价，但要么没有明确开展主体、要么没有明确评价方案。地方对承保机构绩效评价的指标也存在明显的结果导向，缺乏对农险运营过程的考察。另外，地方绩效评价结果在农业保险遴选审核中的作用仍然较小。虽然部分地区将绩效评价不合格列为承保机构退出条件，但并未将这一结果进一步顺延到遴选审核中。大部分地区并未在遴选审核中引入绩效评价结果，只有少数地区直接将清退作为下阶段遴选的扣分项，在遴选审核中引入绩效评价的地区对其赋值也不算高。

（一）农险赛马主场：遴选期还是承保期

农业保险遴选中存在两个环节的“赛马”：一是遴选期的参选机构评审，二是农业保险承保期的绩效评价。从农险赛马需求来看，农业保险推行赛马机制的核心在于通过承保机构间的竞争实现农业保险高质量发展，提升参保农户的获得感。而农户的获得感不是选出优质的承保机构就能实现的，选出优质“马”（承保机构）只是参赛的第一步，最重要的是走上赛场的正式比赛。

对比遴选期和承保期的赛马机制设计可以发现：遴选期的赛马以参选机构的异时、异地经验为基准，是一种或然性结果；而承保期的赛马则以中选机构在此时、此地的农业保险运行情况为基础，是一种实然性结果。此外，从农险赛马的指标选取来看，遴选期考察的主要是结果性指标，承保期赛马则主要考察过程性指标。从遴选期赛马的制度激励来看，遴选期赛马设置的支持乡村振兴、地方经济发展等标准会引导参选机构将有限的农险资金用到与农险本身无甚相关的地方。因此，无论是从信息关系还是激励相容来看，农业保险赛马的重点都应当回到农业保险经营本身，就承保期内的农业保险市场开发与经营管理展开百舸争流的赛马活动和公平竞争。

 （二）承保期内赛马：竞技内容与实施主体

从目标来看，承保期内赛马以农业保险高质量运行为根本目标，一个好的承保机构绩效评价标准应当是承保机构在当地的农业风险管理能力的综合体现。而农业风险管理能力又可细分为承保初期的农险推广能力、中期的农险介入能力、后期的定损赔付能力和全周期的需求响应能力四大部分。初期的农险推广能力可量化为农险政策普及率、农民的农险参与度、承保出单及时性、农户的验标核保知情度等，中期的农险介入能力可量化为防灾防损资金投入额及其占比、参保农户风险教育完成度、事中风险控制率、保险减损程度等，后期的定损赔付能力可量化为查勘定损及时性、赔付到账时效性、理赔精准性、投诉率，以及结案后的综合服务满意度等，全周期的需求响应能力可量化为地方特色保险产品数量及承保覆盖率、新创险种数量及其覆盖率、地区农业保险渗透度、面向新型经营主体的创新服务、保险科技应用状况与效果、增值（或新增）服务数量及其满意度等。

此外，要落实农业保险承保期内的赛马竞技，还要有明确的制度实施主体。人才的匮乏可能带来制度设计的偏颇，因此，应由省级及以上政府出台承保机构绩效评价的指导框架，再由地市级政府结合地方实际选择考核指标确定具体的承保机构绩效评价方案，最后由区县政府组织实施。在具体实施中，应由最了解农户的乡镇级政府部门开展绩效评价，由区县级政府负责监督；同时，区县级政府的单一部门未必熟悉农业保险运行全程，因此，区县级政府在绩效评价实施过程中还需要引入熟悉相应领域的部门参与考核监督。

（一）完善承保机构绩效评价机制，推进遴选审核与绩效评价良性互动

建立涵盖农业保险运营全流程的绩效评价机制，综合考察承保机构在前期宣传、中期风险减量、后期赔付服务及全周期需求响应维度的运行情况。同时，建议在制度成熟后，分险种设计农业保险绩效评价方案，在种植业保险中着重考察前期宣传与后期赔付，在养殖业保险中着重考察中期的风险减量、防灾防损机制。此外，建议各地定期公示辖区内承保机构的绩效评价结果，并以短信通知的方式传达给当地农险系统内的所有参保农户。同时，建立承保机构绩效评价的网络监督平台，鼓励参保农户就不符合预期的评审结果提出异议，并由地市级政府责令相关部门倒查评审信息、给出合理解释。

在此基础上，应强化承保机构绩效评价结果应用，推动绩效评价结果与机构遴选的良性互动。一方面，对承保机构综合经营绩效在承保期内出现半数时间以上的不合格、在农户服务方面远低于当地平均水平的实行末位淘汰，在下一轮遴选中禁止参与当地（所在地市县）、限制参与全省的农险承保机构遴选。另一方面，建议对区县范围内得分最高、相对上一期明显进步及超额完成招标计划的承保机构发放一定的绩效奖金，并在下一个遴选周期免除投标程序直接进入招用承保。此外，提高遴选评审标准中绩效评价的权重，使上一期农业保险经营绩效差异可以在下一期的农业保险遴选得分中得到明显体现。同时，随着制度日渐成熟，可逐渐建立起全国联网的农业保险经营绩效评价体系，以各地公示的农业保险承保机构绩效评价结果为基础，动态更新各家承保机构在全国及各省市的绩效评价得分，并据此对各家险企的农业保险综合运营情况、分险种运营情况加以评级，作为地方农业保险遴选的重要参考。最终形成全国不超过20家（平均每家公司50亿左右的农险保费规模）、每个省不超过5家优质公司的稳定市场。

（二）严控农业保险遴选权限，杜绝权力滥用与权力寻租

建议在国家或省级农业保险遴选管理办法中明确“不得由区县级政府组织农业保险遴选工作”，同时，建立农业保险遴选方案的专家审查制度。由省级政府成立农业保险遴选专家库，随机抽取专家对下辖地市政府遴选方案开展主体审查，对挂着地市级政府名义的区县级政府遴选方案予以驳回。同时，要求农业保险遴选工作全市统一进行，不得据区县分批次单独组织农业保险遴选，确保农业保险业务规模满足农业保险经营的保本微利要求。

此外，应明确各级主体权责分工，避免分工不当造成权力滥用。首先，应在各层级政府建立由财政、农业、银保监、农户代表共同参与的农业保险工作小组，充分考虑农险相关主体的意见和建议。其次，在层级分工上，应由省级政府制定全省统一的农险遴选标准、绩效评估和考核范本，建立评价指标不可调、指标赋权各地市可微调的工作机制。同时，组建涵盖高校、智库、行业协会相关人员的农险评审专家库。地市级政府则基于省级政府制定的遴选评价方案结合地方需要对可调的指标权重进行微调和细化，同时科学设立农业保险业务分包，建立农业保险承保期内绩效评价方案，组织地市农业保险承保机构遴选和年终绩效评价，确定中选机构并签订农业保险经营协议；区县级政府则负责执行地市政府制定的承保机构绩效考核方案，协助承保机构业务开展，监督并考核区县内农业保险日常运营情况。最后，在遴选评审中全面启用由第三方组成的评审专家库，评审专家库实施“省选市用”，让市场在遴选过程中发挥决定性作用；同时随农险遴选结果公布评审组成员构成，确保农险遴选组织透明、公正。

（三）科学确定农险业务分包，多举措降低农险运营成本

首先，将农险业务分包方式从按地区划分标段改为地区标段与险种标段相结合。建议地市先根据农业保险险种类型和风险归集确定地市农险业务分包，将具有类似风险、同等经营要求的农业保险业务进行打包，比如分别将种植业保险、养殖业保险和森林保险划为一个包。在此基础上，再分包测度各类险种实现运营成本可控、保险公司保本微利的业务规模；如果地市范围内相关险种业务低于这一规模，采取全市统一招标或上报省级政府联合其他地市共同招标；如果地市范围内相关险种业务远高于这一规模，则以区县为单位采取相邻区县合并建包的方式进行业务分包。同时，适当限制全省、地市层级的农险承保机构数量，一个区县的实际承保机构不应超过两家，并在条件成熟时将现行以地市（州）为主的招标方式，逐步改为全省分区段统一招标，承保周期逐步延长为5年，每家公司在全省的平均农险保费业务规模不低于5亿元，促进承保机构的持续经营和农险网点建设的稳定投入。

其次，应全力破除农业保险遴选壁垒，简化农业保险遴选流程。建议统一农业保险遴选上网规程，由地市财政部门统一发布地区农业保险遴选公告及遴选文件、遴选进度、遴选结果；严厉打击农业保险遴选收取参选费、保证金等行为，杜绝地方将企业捐款等非保险方式的经济支持纳入农业保险遴选考核和绩效评价，切实减少农业保险运营中的非必要开支。同时，优化遴选方式，将单一的公开招标方式据保险经营原则要求实行多样化调整：对于创新型、规模较小的农业险种，可通过几家公司的竞争性谈判确定承保方案，降低遴选成本。

（四）完善农业保险遴选退出机制，确保农业风险保障相对稳定

首先，为避免重新遴选带来的成本增加和保障空窗，退出机构的农险业务最好直接由上一轮遴选中的中选机构直接承接，除非原有农业保险承保机构全部被清退，地方不得就单独被清退的农险业务开展承保机构遴选。其次，应在农业保险遴选文件中增加对农业保险清退机构的惩罚措施，地方政府对中标后不落实农业风险保障、损害参保农户利益的保留追加求偿权，同时在地方条件允许的情况下，建立承保机构退出补偿资金池，用于业务承接机构对相应参保农户的损失补偿。最后，明确退出机构和承接机构之间业务交接的权责：退出机构应将原有农险业务涉及的参保人、标的风险、保单运行情况等信息全部交接给承接主体，退出机构雇佣的协保人员也可被承接机构选择性接收；承接机构则须在规定时间内全面完成退出机构的农险业务承接，确保承保机构变更前后，农户农业风险保障的相对稳定。