地方政府农业保险政策执行力及影响因素研究

作者简介：谷政，南京审计大学金融学院教授；王素芹，南京审计大学金融学院硕士研究生；杜婷，南京审计大学金融学院硕士研究生。

文章来源：《保险研究》2024年第1期

党的二十大报告明确提出将“国家治理体系与治理能力现代化深入推进”作为未来五年的主要目标任务之一。政府作为国家治理的核心主体，其政策执行的有效性成为助推国家治理体系与治理能力现代化建设的关键。随着中央政府不断简政放权，地方在决策时拥有更大的自主权，不再是简单遵照中央政策，而是可以因地制宜对政策进行重新规划。地方政府是中央政府的代理人，但在代理同时会追求自身的经济利益和政治利益，由于地方政府具有自由裁量权，在进行决策时会表现出差异化选择，容易产生政策执行偏差。

普惠型政策长期面临着“落地难”的问题，农业保险具有普惠性，同样也面临着该问题。自2007年农业保险保费补贴政策实施以来，农业保险实现了跨越式发展。虽然总体形势持续向好，但一些深层次的问题也逐渐萌生，导致农业保险政策难以最大限度地发挥其效能。在我国现行的政策性农业保险保费补贴政策框架下，地方财政承担保费先行补贴责任，中央财政在地方财政完成先行补贴后进行转移支付。在推动农业保险高质量发展问题上，虽然中央需要提供进一步的政策支持，但“重头戏”在地方政府。

正所谓“良法美策贵在执行”，农业保险政策的高效执行是实现高质量绩效的关键所在，只有将中央出台的农业保险政策落到实处，才能真正发挥出农业保险的惠民效果，才能保障农业保险沿着高效的路径发展，而地方政府正是政策落地的关键环节。在这一过程中，省级政府是实现中央集中调控和地方分散决策的中坚力量，对农业保险政策的落实具有举足轻重的影响。

（一）中央注意力指数

作为单一制国家，我国兼具集权与分权的混合特征，在推行新政策时，往往是由中央政府制定全局方针，以自上而下的方式层层传递，由地方政府落实各项具体政策，这种府际关系决定了地方政府在执行中央政策文件时必然会受到中央政府的垂直影响。农业保险自恢复试点以来，一直采用央地双层机制设计，中央政府负责确立农业保险制度、完善顶层设计，地方政府在中央政策文件的指导下细化和落实农业保险各项细则。中央注意力指数在一定程度上反映行政压力的强度，当中央政府提高对农业保险的政策注意力时，地方政府能够感知到来自中央政策信号加强的行政压力，进而响应中央行政命令，提高农业保险问题的优先级，出台相应的落实性政策，向中央传达其积极行动的态度与决心。假设1：中央政府对农业保险的注意力指数越高，地方政府的政策执行力越强。

（二）地方政府财政能力

从制度属性上来看，农业保险是为了实现农业农村高质量发展而实施的一种支持保护制度，需要政府在政策和资金方面给予大力支持，将一部分财政收入转移到农业保险中，通过保费补贴降低投保农户的收入波动幅度，提高农户生产积极性，确保农业可持续发展。财力水平是各省农业保险保费补贴的基础，也是影响保费补贴政策实施的决定性因素。我国现行的保费补贴机制为中央政府与地方政府“联动补贴”，地方政府财政能力越强，就越有能力为辖区内的农作物提供保费补贴。当地方政府财力充足时，将更有能力扩大农业保险的保障范围，做到应保尽保，为农户提供更高的保障水平，从而实现农户的稳产增收，保障农业再生产的可持续性。假设2：地方政府财政能力越强，地方政府的政策执行力越强。

（三）官员专业背景

作为法律规范下的经济活动，农业保险的专业性与技术性较强，具有独特的运作方式和法律规范。随着农业保险高质量发展的推进，收入保险、天气指数保险等创新保险产品不断进入农业保险市场，“保险+期货”等新的运行模式也应运而生，地方领导要熟悉其运作原理及政策制度，才能更好地在中央政策文件的指导下作出决策。官员的专业背景在一定程度上反映了其知识水平，具有经管类专业教育背景的地方官员能够更好地了解农业保险的职能，熟悉其基本原理、实现机制与经营规则等，从而能更好地建立起农业保险决策机制，推动中央农业保险政策文件的落实。假设3：地方官员具备经管类专业教育背景，地方政府的政策执行力更强。

（四）农业保险市场竞争水平

农业保险机构是承办农业保险业务的直接主体，在试点初期，保险机构数量偏少，各省份农业保险的市场竞争强度较低。随着农业保险快速发展，进入市场的保险机构数量逐渐增多，适度竞争有效促进了市场的发育，同时为政府执行农业保险政策提供了更有利的外部环境。不同于普通的商业保险，农业保险作为政府财政转移支付的重要工具，具备政策性属性，主要服务于政府不同时期设立的农业农村发展目标，市场竞争可能会导致社会效率损失。随着市场竞争不断加剧，部分地区无序竞争的问题逐渐凸显，不仅影响到农业保险的发展前景，还可能降低保费补贴的资金杠杆放大效应。地方政府承担着创建与维护稳定有序的农业保险市场环境的重要职责，需要在中央政策的指导下制定市场准入与竞争政策，对农业保险机构进行监管，为农业保险的高质量发展创建良好的基础。因此，在农业保险市场竞争水平提高时，地方政府会更积极地执行中央政策文件，为本地区农业保险的发展保驾护航。假设4：农业保险市场竞争水平越高，地方政府的政策执行力越强。

（五）新型农业经营主体扩张速度

随着农业农村现代化建设的稳步推进，新型农业经营主体不断涌现，逐步迈向规模化、集约化生产。相较传统农户，新型农业经营主体不仅面临自然风险，还可能面临着相对集聚且关联度较高的市场风险、技术风险，因而对风险保障的需求更加强烈，是农业保险市场未来真正的需求主体。农业保险能够对农业生产全过程实现综合化、市场化的风险管理，充分发挥风险保障与损失补偿功能。当新型农业经营主体快速扩张时，该地区对于农业保险的参保需求会更加高涨，地方政府执行中央政府出台的农业保险政策的积极性会更高。另一方面，新型农业经营主体逐渐成为推动农业适度规模经营、现代化发展与实现农户脱贫增收的重要抓手，对于巩固脱贫攻坚成果及实现乡村振兴战略具有重要的现实意义。新型农业经营主体能够有效带动非农就业，实现地区稳经济、保增长、促发展的目标。而新型农业经营主体的快速发展离不开农业保险的支持，当其涌进市场时，地方政府会更有意愿执行中央农业保险政策文件。假设5：新型农业经营主体的扩张速度越快，地方政府的政策执行力越强。

（一）变量选取

1.被解释变量

本文从政策执行力度与政策执行效度两个维度测度农业保险政策执行力。其中，政策执行力度选取的指标为文本相似度，主要采用TF-IDF算法与余弦相似度算法对其进行测度，该指标主要考察地方政府贯彻落实中央政府农业保险政策的程度。政策执行效度的指标选取主要基于农业保险政策的运行效果，评价体系如表1所示，并将该结果与政策执行力度进行线性加权，以此衡量地方政府农业保险政策执行力。

2.核心解释变量与控制变量

如表2所示。

（二）模型构建

本文构建双向固定效应模型，具体模型为：

（一）实证结论

1.基准回归结果显示，假设1、2、3、4均得证，即中央注意力指数越高、地方政府财政能力越强、省长具备经管类专业背景、市场竞争水平越高，地方政府农业保险政策执行力越强。而新型农业经营主体增速显著为负，与假设5相悖，可能的原因是新型农业经营主体对农业保险的需求更多元化，政府需要加大扶持力度以积极开发指数类保险、收入保险等高保障专项产品才能够有效适配其需求，导致财政弱省产生较大的财政压力。另一方面，中央政府虽鼓励地方政府加大对新型农业经营主体的支持力度，但由于我国农业保险实行“倒联动式”补贴机制，并且现行的农业保险政策差异化补贴程度不足，当新型农业经营主体扩张速度过快时，地方政府面临的保费补贴压力也会快速增加。

2.异质性分析结果显示，在东部地区，中央注意力指数、地方政府财政能力以及官员专业背景均能够显著影响政策执行力，而在中西部地区，只有地方政府财政能力能够显著驱动地方政府农业保险政策执行力的提升，中央注意力指数与官员专业背景均未表现出明显的促进作用。

3.内生性和稳健性检验结果显示，在充分考虑到反向因果问题之后，中央注意力指数、地方政府财政能力以及官员专业背景对地方政府农业保险政策执行力仍具有显著促进作用；本文的回归结果较为稳健。

（二）政策建议

第一，推动地方政府由被动执行者转变为主动创新者。政策设计的初衷是回应现实需求，政府应兼顾参保者的需求与市场竞争环境的变化，积极主动地在政策设计上做出创新，推进地方保险资源的整合，放大农业保险的惠农效果。

第二，加快完善差异化保费补贴机制。中央政府在优化农业保险顶层设计时，应充分考虑到地方财力不均的问题，建立健全更具弹性的保费补贴机制，在兼顾财政资金普惠性和公平性的基础上，适当将政策向财政穷省和农业大省倾斜，减轻经济欠发达的地区的财政压力。

第三，加强对地方官员的农业保险知识培训。我国应考虑定期对地方官员开展培训，加强地方官员对农业保险的认识，提高其知识水平，从而尽可能规避武断指导政策实施的情况。同时，应引导地方官员在决策时多关注辖区内的民生福祉，在注意力配置方面，不要仅聚焦于与政绩高度相关的经济类政策，要适度向民生相关的政策倾斜，落实中央政府出台的农业保险等惠农政策。