文/赵志远
农村土地采取分产到户政策之后，有的集体经济组织保留部分集体土地，采取承包或出租等方式，以获取收益维持公共福利方面的开支。当然，在这个过程中，也出现了集体经济组织的负责人（往往是村支书或村主任），利用职务损害集体利益，所签订的承包合同，期限很长，费用很低。市场经济的发展，土地的流转价值日益攀升，从十几年前的50元/亩/年，到现在的500~1000元/亩/年不等，群众对之前签订的合同日益不满。而这里将涉及到两个方面的问题：一个是土地的性质不同，所采取的承包方式不同；另一个是发包的对象（集体成员与非集体成员）不同，所要求的程序也不同。
《农村土地承包法》
第三条 【土地承包方式】国家实行农村土地承包经营制度。
农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。农村土地承包法对承包的方式分为两种，即家庭承包与其他方式的承包，对于耕地、草地、林地采取家庭承包，四荒地采取非家庭承包。对于四荒地的承包程序，规定如下：第四十八条 【本集体经济组织以外单位、个人的承包】发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。
由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。
- 对于违反民主议定程序将四荒地发包给非集体经济组织成员的后果，应认定为无效，人民法院案例库选入的编号为2024-07-2-076-002案例，明确了裁判要旨：
关于向本集体经济组织成员以外的主体发包土地的合同效力认定。向本集体经济组织成员以外的主体发包土地依法属于涉及村民利益的重大事项，应当由村民会议或者村民代表会议讨论决定并报乡（镇）人民政府批准。集体经济组织未经民主议定程序将土地发包给集体经济组织成员以外的主体，即使土地承包合同已经村干部签字并加盖村委公章，也不应认定合同有效。
认定向本集体经济组织成员以外的主体发包土地的合同效力，按照2018年修正《中华人民共和国农村土地承包法》第52条规定，需审查合同的签订是否具备以下两方面条件：第一，事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；第二，需报乡（镇）人民政府批准。根据2018年修正《中华人民共和国村民委员会组织法》第24条规定，涉及村民利益的下列事项，须村民会议讨论决定方可办理：……（四）土地承包经营方案；……。综合以上法律规定来看，土地承包经营属于涉及村民利益的重大事项，只有“民主议定程序”和“上报乡（镇）人民政府批准”两个条件均已具备，该土地承包合同才具有效力。若违反土地承包经营合同未经过民主议定程序，则该合同无效；若经过民主议定程序但未上报乡（镇）人民政府批准，可以认定为未生效合同。据此，仅有村干部签字并加盖村委会公章并不能认定土地承包经营合同有效。- 对于非四荒地，比如集体经济组织在分产到户之时，保留了部分集体土地，再发包给本集体经济组织成员（对内）或非集体经济组织成员（对外），合同是否有效？
农村土地承包法，对这两种情况没有予以明确。针对第二种情况，即将非四荒地发包给非本集体经济组织成员，刊登于《人民司法·案例》2019年第11期的一个案例，对此作出了回应，检索案号（2017）渝民再155号。农村土地承包法第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”第十六条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。”违反上述法律规定的合同是否无效呢？最高人民法院《关于适用合同法若干问题的解释（二）》第14条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的强制性规定，是指效力性强制性规定。”判断某项规定属于效力性强制性规定还是管理性强制性规定，要看违反该规定的行为是否严重侵害国家、集体和社会公共利益，是否需要国家对当事人的意思自治行为予以干预。物权法和农村土地承包法分章规定了家庭承包和其他方式的承包，并对两类土地在物权设立要件、流转方式等方式作了不同的规定，可见，立法对于耕地、林地、草地均作一体化的特殊政策保护，限定于采取由本集体经济组织的成员家庭承包方式，而排除成员之外的主体采用其他方式承包，与四荒地等其他农村土地在法律的刚性上明显不同。这是因为，耕地、林地、草地等事关农民基本生活保障，对稳定农村、农业生产具有压舱石作用，是农民生产生活的保命田。非本集体经济组织成员承包上述三种土地，将严重侵害以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，对农村土地承包关系的长期稳定不利，严重损害国家、集体和社会公共利益，必须由公法介入私法调整的领域，对当事人的意思自治加以干涉，对合同效力给予否定性的评价。故，农村土地承包法第五条、第十六条均属于司法解释所称效力性强制性规定。
本案中，沙坝村委将案涉林地发包给本集体经济组织成员之外的第三人刘国庆，违反了农村土地承包法第五条、第十六条的规定，侵害了罗元育农户以家庭承包方式承包案涉林地的权利，依照合同法第五十二条第（五）项“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定”之规定，应当被认定为无效。虽然案涉林地承包方案依照农村土地承包法第十九条第（三）项之规定“经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”，但该民主议定程序的适用前提是本集体经济组织成员采取家庭承包方式承包，不能适用于其他主体以其他方式的承包经营，故该合同效力不能得到补正。由此可见，在这位法官看来，即便采取了民主议定程序，发包行为依然无效。
法律的生命在于解释，在上述案例中，法官采取了目的解释和体系解释，解释方法不止一种，在同一个案子中，可以同时采取两种以上的解释互相论证。那么，还有一种情况，即集体经济组织将非四荒地发包给本集体经济组织成员，合同是否有效？若有效，期限是否有限制？这该如何解释？同样基于目的解释和体系解释，将集体保留的非四荒地发包给本集体经济组织成员，没有与现行法律相抵触，既没有违反管理性规定，也没有违反效力性规定。集体经济组织之所以能保留部分集体土地，说明在实施家庭承包方案时，保留部分集体土地的方案，经过了民主议定程序，程序上应认定合法；集体经济组织之所以这样做，是为了获取集体收益，维持公共开支，有利于集体组织和事业的发展，符合公共利益。另外，目前土地承包法关于将四荒地发包给本集体经济组织成员（对内），立法释义已经明确无需遵循上述民主议定程序。那么，将非四荒地发包给本集体经济组织成员（对内），也无需遵循民主议定程序，至于某些负责人利用职务以权谋私，可以通过其他途径解决，比如限制期限，调整合同履行的对价，而不宜直接否定合同的效力。
至于期限，应参照家庭承包的期限，在兼顾个人利益的基础上，有利于集体经济组织调整生产。
当然，上述仅限于个人解读，随着农业现代化的发展，土地经营权流转日益活跃，上述现象引发的纠纷，将逐渐增多，司法实务将会逐步明确裁判要点。01.律师实务 | 以房抵债取得的房屋，能否排除执行？
02.律师实务 | 社会保险基金先行支付，能否适用于施行之前的工伤事故？
03.律师实务 | 发生于2015年5月1日前的土地房屋征收补偿协议纠纷，属于民事诉讼还是行政诉讼？
04.律师实务 | 合同部分履行，针对未履行部分，能否主张适用定金罚则？
05.律师实务 | 公司只要有盈余，股东就可以主张分配吗？
06.律师实务 | 债权人选择追加公司股东为被执行人，哪种途径更高效？
07.律师实务 | 购房者能否基于《执行异议和复议规定》第二十八条的规定，排除抵押权人的强制执行？
