优秀作业丨为什么法院接受外嫁女纠纷？——修法后司法与行政合作的地方策略
学术
社会
2024-10-03 10:03
北京
本科生优秀作业是公众号所设置的一个固定栏目，过去曾推送过九篇期末论文。在2024年上半年，中国人民大学本科生课程《法律和社会科学（初阶）》再次开设。在课程结课的期末论文中，我们发现了数篇选题有意思且文笔较好的文章。
作为大二的学生，他们已经具备了一定的问题意识，掌握了适当的研究方法。学术道路漫长，愿诸位读者能以包容的心态阅读，或许能从中获得启发，又或许能提出有益的建议，鼓励他们继续前行。（推送时注释从略）
为什么法院接受外嫁女纠纷？——修法后司法与行政合作的地方策略
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中国人民大学法学院2022级本科生
摘要：外嫁女纠纷，一个自新一轮集体产权改革以来备受关注的问题。广东地区法院在处理此类案件上经历了从回避到斡旋再到成熟的转变。本文通过考察广东地区近五年内法院处理“外嫁女”案件的过程，认为广东法院在面对外嫁女纠纷新变化时，选择延续2004年提出的“行政前置模式”方案。这一套经验巧妙地适应了国家层面的法治完善进程，长期有效地应对了数十年来复杂的民意纠纷，尽管存在法律和实践上的争议。最终迎来了新法出台对司法难题的解放。![]()
外嫁女纠纷是一个复杂的社会议题。很多乡村以村委会、村民代表会议的形式，制定了“外嫁女”规则，让农村女性结婚即失权。而伴随城市化进程，围绕此身份产生的土地财产权益纠纷日益增多。21世纪初至今，大多外嫁女维权均以无果告终。或是陷入“以村规民约为准”的循环中，或是被“不具有集体经济组织成员资格”被法院拒绝。广东地区的外嫁女纠纷一直以来备受关注，整体数量和典型个案均得到很多曝光，原因有二。一方面，外嫁女纠纷本质是由于经济利益分配而产生的矛盾，而在改革开放进程中珠三角地区城市化规模不断扩大，工商业迅速发展，农村地区的土地被大量征用，失去土地的村民逐渐以股份分红作为主要的经济来源。另一方面，南方农村宗族组织强，长幼有序的父子关系、男尊女卑的性别关系构成了家族主义的中心。这一民俗因素影响着妇女在利益分配中的弱势地位。更重要的是，这两个原因导致了外嫁女纠纷的判决难、执行难的问题，进一步使广东法院在早期选择回避处理外嫁女纠纷。贺欣便曾以广东地区的法院为样本，解释法院为何可以对回避接受外嫁女纠纷作出合理抗辩，并在权力和法律的框架下实现了纠纷处理责任的巧妙分配（贺欣：为什么法院不接受外嫁女纠纷，2007）。但随着外嫁女问题的广泛讨论，国家层面已不断从立法上对外嫁女的权益保护问题保驾护航，比如妇女权益保障法的修订、2010年《村民委员会组织法》通过第27条第2款和第3款等。这些修订使得法院的部分争辩理由失效，换言之，法院必须重新担负起自己的责任，处理外嫁女纠纷这类复杂棘手的问题。此时，法院的处境并非面对外界压力如何“为外嫁女打开诉讼的门缝”，而是如何在“打开大门”后作出既合法合规、又利民服众的判决。与此同时，支持原告（通常是外嫁女一方）的判决文书数量逐渐增多。笔者通过检索案例 发现，以“一审驳回起诉”为结果的裁判文书数量为231份，以“一审全部/部分支持”为结果的文书有1303份。尤其是2011年立案问题解决后，支持原告（通常是外嫁女一方）的判决书所占比例明显升高。（见图1）与之形成对比的是在2011年前，仅仅是诉讼通道受阻就占据了大多维权失败的原因，遑论受案后诉讼请求被支持。![]()
图 1 2011-2024 裁判结果占比
因此，在立案法律依据逐渐完善的大背景下，广东法院是如何做到既适应诉讼通道被打开的变化，又迅速形成应对这一棘手问题的判决经验的，这背后似乎存在着巧妙“利用”行政机关的延续，这是笔者所想要探究和验证的问题。
在2011年以前，广东地区的法院对外嫁女权益纠纷普遍采取不予受理或驳回起诉的做法。贺欣曾梳理过这一现象的原因和法院争辩的理由。 从外嫁女纠纷本身来看，问题焦点是外嫁女能否享有她们出嫁前或出嫁后，所在村庄的土地征收补偿、分红以及其他利益。关键在于外嫁女是否被认定为集体经济组织成员。而困难的在于，简单的户口标准无法解决此问题，在诸多形态的外嫁女的现实情况下，若将户口作为唯一的标准会产生无数的不公平后果。更困难的是，外嫁女纠纷的问题始于村民自治，也终于村民自治。换言之，对外嫁女集体经济组织成员资格的否定是村民代表大会“民主”投票的产物；而当外嫁女试图寻找救济时，无论是哪一主体，往往都会搬出《村民委员会组织法》，将问题又扔回到村民自治中。由此，争取自身权利的外嫁女们陷入了无力的循环中。当村集体拒绝正面回应时，外嫁女开始寻求相关部门的帮助。贺欣曾对各种官员、外嫁女和人权活动者进行访谈。外嫁女们尝试过包括但不限于找镇和区政府要说法、找妇联解决和集体抗议活动。最终，这一问题成为地方党委和政府严重的重大疑难案件，解决纠纷的压力也来到了法院一方。但鉴于我们已了解到的外嫁女问题的复杂棘手程度，当时广东地区的法院一方面并未想出切实应对的方案，另一方面也很难抵制住来自各级党委、政府通过政法委员会施加的压力。因此，法院通常的做法就是如苏力所说的“通过平衡现代法律技艺、传统习惯和地方性知识，而向纠纷中相关各方提出各方均可接受的解决方案。”具体来说，法院提出了三部分争辩理由：程序上的困难、无相关的实体法律授权和无解决问题的清晰的判案根据。由此，法院在2004年前 便以如此的争辩理由抵制压力，外嫁女纠纷一度仍不被法院受理。2010年起，相关法律的修订清除了外嫁女的维权之路的一些障碍，也让法院的部分争辩理由变得无效。此时，法院面临的挑战不再是如何应对社会各界和政法系统的压力，而是诉讼通道依法打开后，如何面对审判的难点——一是村规民约的司法审查难以把握，二是执行难的现实困境客观存在。这一部分将以《村民委员会组织法》为例，解释相关法律修订对法院受理外嫁女纠纷案件的影响。首先，相关法律的修订解决了法律争辩理由中的“程序困难”。具体而言，程序困难是指纠纷的性质难以确定，既不属于民事也不属于行政纠纷。而《村民委员会组织法》的修订为将外嫁女纠纷划入行政纠纷提供了可行性。其次，相关法律的修订破除了对村规民约审查“无授权不可为”的难题。法院之前认为它们没有被授权去审查村民大会的决定，只要村民大会或村委会剥夺外嫁女权益的决定，是按《村民委员会组织法》所规定的程序作出的，法院就没有进行干预的法律依据。2010年10月28日《村民委员会组织法》修正案通过，修订后的该法第27条第2款和第3款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”可见，这一修订同时使法院的两大争辩理由失效，不仅明确了审查村规民约、村民大会决定的主体，还为外嫁女纠纷的受理确定了明确的法律依据。自此，法院拒不受理或驳回起诉外嫁女案件的情况发生改变。2014年3月6日，《南方都市报》刊载了一则题为《19名出嫁女诉政府讨回210多万分红款》的新闻。2011年5月，中山市石岐区某经联社出让了一块土地使用权，男性股东可以每人分得8万元，但外嫁女股东却只能每人分得4000元，这引起外嫁女股东的极大不满。在律师帮助下，其中有19名外嫁女申请了行政决定、行政复议、行政诉讼，最终成功讨回210多万分红款。此次诉讼是广东地区第一件受理的外嫁女权益纠纷案，即“中国首例外嫁女集体诉讼区政府行政不作为的行政诉讼案件”。四、广东法院的冒险：为什么延续“行政前置模式”
本部分将在前一部分的基础上，进一步探讨近五年内广东法院为什么延续“行政前置模式”这一地方策略，尽管它存在法律和实践上的缺陷。
2004年，广东省高院提出了解决外嫁女纠纷的试行方案。2007年11月13日，广东高院发出粤高法[2007]303号通知，最终确定“外嫁女”案件处理的“广东模式”。该模式下，“外嫁女”认为农村集体经济组织侵害其权益的，可以向镇政府（街道办）申请行政处理；对处理决定不服的，可以向区政府提起行政复议；对复议结果不服的，可以向法院提起行政诉讼。也就是说，广东实行的是“政府处理—行政复议—行政诉讼”三步走模式 。这一模式也被称为“行政前置模式”。这个三步走的方案使得广东法院悄悄地为外嫁女打开了诉讼的门缝 ，是广东法院在那时应对压力的巧妙智慧。
后来，正如前文所说，2005年《妇女权益保护法》 和2010年《村民委员会组织法》的修订让法院有了受理外嫁女纠纷的明确法律依据，难点来到了审理阶段。有关案件核心争点，即外嫁女（及其子女）是否享有集体经济组织成员资格，我国法律上并无明确的规定，因此于法院而言，涉及成员资格的实体审查是审理难点。倘若无明确的法律依据，在处理外嫁女这个涉及传统观念和集体利益的纠纷时，极易产生社会争议，难以服众。针对这个问题，广东法院选择继续延续“行政前置模式”。笔者通过检索广东地区近五年内的外嫁女纠纷案件，案由选择“民事”，审理结果选择“全部/部分支持请求”，共出现396条结果，发现在以“侵害集体经济组织成员权益”为事由提起民事诉讼中，“法院认为”的说理逻辑常始于原告的集体经济组织成员资格，例如李美莲、李文香等侵害集体经济组织成员权益纠纷一案 中，法院认为“两原告具有被告集体经济组织成员资格，已经仁化县丹霞街道办事处丹街行决﹝2017﹞3号《处理决定》以及丹街行决﹝2021﹞5号《处理决定》确认。”通过进一步检索，选择“本院认为”出现“行政处理决定”的条件，共出现100条结果。在这部分案件中，法条引用最高频次的是《村民委员会组织法（2018年修正）》第27条 ，即乡、民族乡、镇的人民政府有权审理村规民约、村民大会或村民代表大会作出的决定。与其他地区的外嫁女案件相比，以福建省为例，法条最高引用频次的为《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释（2005)》第二十四条、《中华人民共和国民法通则（2009修正）》第五条等（见图2）。可见，广东法院在民事诉讼中依旧存在依赖“行政前置模式”的色彩。不仅在受理案件上，以街道办或乡镇政府对外嫁女集体经济组织成员资格的认定为前提，在审理案件时，也将《行政处理决定书》作为判决的前提，大多被行政机关认定为集体经济组织成员的原告的诉讼请求往往都会得到法院的支持。
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图 2 福建省“外嫁女”案件引用实体法的统计
但是，行政机关前置介入并不是万无一失的完美方案。第一，由行政机关认定集体经济组织成员资格并无明确法律规定，且与最高法的判例要旨不符。最高人民法院行政裁定书（2020）最高法行申4278号的裁判要旨载明：“当事人是否认定为村集体经济组织内部成员系人民法院在审理承包地征地补偿款分配民事案件中需要确认的事实，不应也无需由行政机关先行对其具有集体经济组织成员资格进行确认。同时，根据现行法律法规的规定，对于村民是否具有本集体经济组织成员资格的认定，不属于行政机关职责范围，更不属于通过单独提起行政诉讼由人民法院进行审查的事项。”可见，在法律法规未明确授权村集体成员身份可以行政认定的情形下，仅依据地方政策就进行行政认定，违反了依法行政中的“法无授权不可为”原则 。第二，行政机关的认定作为诉讼的前置条件会使得外嫁女的维权成本增加，维权门槛抬高。在广东的一些地区，基层行政机关运转效率较低，行政资源短缺，无法及时回应大量涌来的外嫁女纠纷，导致外嫁女的诉求迟迟无法得到回应，没有行政认定，外嫁女们便无法提起诉讼。比如，曾有新闻报道广东肇庆鼎湖区永安镇外嫁女们漫长的维权之路，外嫁女需要到镇政府进行行政裁决，外嫁女拿到裁决书后再到法院进行诉讼。遗憾的是，永安镇大部分的外嫁女都被卡在前两步。一面是永安镇司法所面对如雪片飞来的行政裁决申请时的“焦头烂额”。一面是外嫁女翘首期盼的行政裁决书迟迟无法兑现，如坐针毡。 由此可见，行政机关的介入存在以上争议，但为什么时至今日广东法院仍然选择依赖“行政前置”的方案呢？笔者认为原因有三。第一，延续2004年三步走方案的惯性，继续采取迁移责任的策略性安排，从而使审查更便利。在2004年应对政法系统的压力时，广东法院三步走的方案将审定成员资格交给行政机关免去了不少司法和民意上的麻烦，让法院尝到了甜头。同样地将此策略运用于实体审理中，行政机关介入村集体成员身份认定，为法院审理该类争议提供了较大便利，它意味着法院只需要审查村集体成员身份的行政认定是否符合形式合法的要求，而不需要审查其实质内容 。因此，法院延续这一方案的主观意愿和机关内部的客观惯性都可以在一定程度上解释前文的问题。第二，行政机关心照不宣地配合。在国家逐渐倡导保护外嫁女权益的风向之下，行政机关在态度上也愈发倾向于放宽认定成员资格。笔者在威科先行数据库上进行检索，选择关键词“外嫁女”，全文“成员资格”，审理法院“广东省”，案由“行政”，裁判日期“最近五年”，得到890条结果，裁判结果显示上诉维持原判和一审支持诉请的占比为xx（见图3），可见行政机关与法院在认定时已形成了一种默契，在无统一明确的法律依据的情况下，一致适用“两地原则” 。同时，观察近五年内的裁判文书，可以发现法院往往会写明村集体成员身份认定是审理案件中某一诉求的关键。如此，行政机关和广东法院又似乎形成了一种心照不宣的配合，默契地减少阻力，从而减少纠纷的爆发和民意的威胁。![]()
图 3
第三，行政前置方案是目前法律框架下相对符合外嫁女、法院与行政机关各方需求的一种选择。对于外嫁女而言，行政机关以调解或者认定成员资格的方式介入本质上为她们提供了一个明确的救济途径，即外嫁女们权益被侵害时至少知道该找谁、能找谁。当她们手拿证明自己身份的《行政处理决定书》时，便有足够的底气坐上法院原告席，对抗村民大会和村规民约。其次，对于法院而言，无论是审查上的便利将提高司法效率，还是结果上的公正有利于稳定社会秩序，行政机关的介入都是现有立法和司法框架下合适的选择。对于行政机关而言，一方面《村民委员会组织法》第27条授权其对村民自治进行审查，另一方面，政府为了减少外嫁女上访和示威而造成的压力和社会舆论，会选择和法院合力解决纠纷。五、总结与研究意义
法院为什么接受外嫁女纠纷？简单来说，一是需要接受，二是能够接受。“需要接受”，是新法修正后法院必须履行职责的结果，以司法手段解决纠纷、稳定民意，减少国家改革和社会转型中的摩擦与不稳定因素。“能够接受”，是因为有行政前置经验的惯性和先天土壤。法律的修正破除了立案受理的障碍，实体审理的难点仍旧由行政机关和法院的默契配合解决。这是广东法院自上世纪末以来形成的地方策略，它显示了在稳定的政治制度下，地方司法系统在涉及法律模糊、重大民益、敏感话题和政治属性的案件中的智慧，以及行政机关与司法机关的微妙关系。于是，凭借着如此精妙的策略，外嫁女纠纷数量位列全国前茅的广东地区近年来案件数量不断减少，冲突也不再如过去那般显性激烈。最终，迎来了新法的出台——6月28日，十四届全国人大常委会第十次会议表决通过《中华人民共和国农村集体经济组织法》，该法自2025年5月1日起施行。新法对集体经济组织成员进行了明确定义。自此，外嫁女们的维权终于拥有了明确而毋庸置疑的武器。
