10月8日晚，各大新闻媒体相继转发《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步提升基层应急管理能力的意见》（以下简称“两办意见”），在应急管理部门、消防救援部门、矿山安全管理部门及其他应急救援组织中引起了热议，由于涉及到大家的工作内容和自己今后工作业务的整合，所以大家讨论的十分热烈。明哥作为主要关注消防、应急的专业律师，也对中办、国办这个文件进行了认真研读，有了一些心得体会，现在我将它发出来，供大家参考。
一、基层乡镇街道、社区（村）在应急管理工作中的作用将大大加强。
两办意见第（一）部分重点提到：“在县级党委和政府组织领导下，乡镇（街道）（含开发区、工业园区等各类功能区，下同）和村（社区）依法依规开展巡查巡护、隐患排查、信息传递、先期处置、组织群众疏散撤离以及应急知识宣传普及等应急管理工作，做到预防在先、发现在早、处置在小。”可见，今后乡（镇、街道）和村（社区）等基层政府和基层群众性自治组织，对应急管理工作和消防工作将会进一步做实，切实发挥作用。
二、应急管理部门统一归口综合管理，并不影响消防等相关部门的独立性
《两办意见》第（二）部分特别提到：“县级党委和政府根据本地实际整合安全生产监管、消防、防灾减灾救灾、应急救援有关职责，统一归口应急管理部门综合管理。”这句话很多人理解为除安全生产由应急管理部门自己直管外，今后消防、防灾、应急救援等业务会统一整合划归应急管理部门综合管理。笔者认为：这种想法，是错误的。现在的应急管理部门，已经是个庞大臃肿的政府部门了，虽然它在2018年改革以前作为国家安全生产监督管理总局期间，一直在做加法，收纳其他部门的安全生产监督管理职权，甚至是愿意为消防、道路交通、铁路、水上交通、民航、核与辐射、特种设备等部门的管理职权托底，但2018年在原国家安全生产监督管理总局基础上，整合13个部门的职责成立应急管理部门后，其工作职权已经远远超过应急管理部门工作人员的承受能力，现在是做减法时期，现在应急管理部门在组织重特大事故调查处理时常把事故追责扩大化的主要原因，就是要把自己本部门的工作职责交给其他行业主管部门管理。在这种情况下，应急管理部门如果再收权，随之而来的事故追责问题，会让其无法承受，这是其一。
第二个方面的问题是：应急管理部门统一归口综合管理，只是在业务上归口指导、协调乡镇街道消防工作。在基层乡镇街道和社区、村层面，消防、防灾、应急救援都没有有力的抓手，由应急管理归口综合指导、协调，应该是不错的选择，但不会影响消防、防灾、应急救援等方面的相对独立性。归口管理是在分配和使用人财物等管理资源，并组织完成工作任务，同时还要督促被归口部门的执行情况，并对各部门的执行情况做出评价。因此归口综合管理，不是归口领导，归口领导是直接将其他部门的权限划到归口部门手中，由归口部门直接插手人财物的分配，实现集中统一领导。因此，《两办意见》的表述，大致是指在基层乡镇街道和村、社区层面，由应急管理部门承担指导、协调，确保工作落实，并不影响消防救援部门和其他有关方面的相对独立性。
这也可以从它的下一句话中找到答案：“发挥应急管理部门综合优势以及相关部门和有关方面专业优势，衔接好“防”和“救”的责任链条，推动形成隐患排查、风险识别、监测预警、及时处置闭环管理。”应急管理部门的综合优势，消防救援部门和有关方面的专业优势，也正说明消防救援部门仍然要发挥专业优势。
三、《两办通知》事实上指明了消防救援是部门，而不再是机构，且和应急管理部门同样在各自的业务范围内牵头协调其他有关部门
《两办意见》第（四）部分指出：“县级应急管理和消防救援部门负责牵头协调有关部门，组织开展应急管理及消防工作，合理布局应急资源和人员力量。”对此，有人将“县级应急管理和消防救援部门”解读为在县级层面，县级政府要撤消应急管理部门和消防救援部门，另外成立一个“应急管理和消防救援局”，这是不正确的。这句话的意思是指县应急管理局和县消防救援局两个部门，分别牵头协调有关部门，分别组织开展应急管理工作和消防工作。至于在基层乡镇街道，就目前的情况下，县级消防救援局和应急管理局均没有好的抓手，有的地方在街道设立了安监办公室，有的地方设立了防火办公室，有的地方防火工作仍由公安派出所承担消防管理职责，也有的地方成立了街道消防救援中心，承担消防救援的职责和责任，但总体来说，无论是应急管理部门还是消防救援部门，目前在乡镇街道层面基本上都处于力量不足的状态，大部分街道、乡镇消防的力量更实、更多一些，因此，在基层街道、乡镇和村、社区，消防救援工作仍是主流，县级消防救援机构仍由很大的发展空间，走进基层、依靠金层、服务基层，是将来很重要一个方面。
四、应急救援队伍和消防救援队伍不是同一支队伍，各自承担不同的职责
《两办通知》第（九）项这样表述：“市县两级根据本地人口数量、经济规模、灾害事故特点、安全风险程度等因素，依规配齐配强应急救援力量，优化队伍布局，构建“综合+专业+社会”基层应急救援力量体系，推动力量下沉、保障下倾，在党委和政府领导下，由应急管理部门统一指挥、调度使用。”这里的应急救援力量，是指的由应急管理部门组建、管理、指挥的应急救援力量，主要是指应急管理部门正在组建的“应急救援队”，和此前由应急管理部门组建的矿山救护队、危化品企业抢险救援队等“专业救援队”，以及如蓝天救援队和其他志愿救援队组成的“社会救援力量”。他们的制服背部的标志，今后将统一写有“应急救援”，而消防救援则统一改为“中国消防”，目前消防救援部门的服装背部的“应急救援”正在洗消“应急”两个字，重新印制上“中国消防”，就是这个不同的区分。因此，今后，消防救援力量和应急救援力量，是分属于消防救援部门和应急管理部门领导、管理的两支不同的救援力量。
但同时，作为国家队、主力军，消防救援部门还要承担应急救援队的训练、编组、联演联训、统一管理指挥，开展救援协作。《两办通知》第（十一）部分特别写明：“国家综合性消防救援队伍要充分发挥主力军作用，建立健全与基层应急救援力量联训联演联战机制。优化力量编成，对基层应急救援力量进行体系化编组，统一管理指挥，强化救援协作。”也就是说，消防救援队和应急救援队的关系，就像抗战时期的八路军主力部队和县游击大队的关系，虽然隶属不同管理体系，但管理指挥、战斗编成、统一培训、协同作战却是共同的。
五、今后退出消防员的安置单位将主要是基层应急救援队，以充实应急救援队的实力
《两办通知》第（十七）部门明确：“通过公务员考录、实施基层应急管理特设岗位计划、公开招聘、退出消防员安置等方式，配备专业人员，充实基层应急专业力量。”鉴于现实情况下，应急救援队伍的力量十分薄弱，退出消防员又无法及时得到安置的情况，今后，退出消防员如果自己没有好的出路，那大概率将会被安置到基层应急救援队继续从事消防救援工作，这将会极大的提高应急救援队的实力和业务水平。这样，随着转岗消防救援干部的加入，加上退出消防员的加入，基层政府应急救援队的力量将会有质的提升。
