论对口支援西藏的历史性贡献

论对口支援西藏的历史性贡献

摘要：以“分片负责，对口支援，定期轮换”为内涵的对口援藏，成为西藏经济社会发展和中国特色社会主义建设的一项重要制度。在西藏与全国一道推动实现“第二个一百年”奋斗目标的新时代，对口援藏的地位更加重要，作用更加突出。科学看待对口援藏自身的制度变化与历史性贡献具有重要意义。对口援藏的历史性贡献主要表现为它是“差别化的区域性政策”的实现形式，在实践中逐步实现对口援藏的体制化、体系化以及培育出援藏精神。这三个方面相互贯通、有机统一，为开创援藏工作新局面提供了科学指南，更好地推动对口援藏迈向新阶段。

关键词：对口援藏；制度优势；区域性政策；体制机制；援藏精神

作者：杨明洪，云南大学民族学与社会学学院教授，四川大学中国藏学研究所专职研究员。

中华人民共和国成立尤其是改革开放以来，经过长期的实践探索，1994年中央召开了第三次西藏工作座谈会,将“对口支援西藏”（下文简称“对口援藏”）制度明确为“分片负责，对口支援，定期轮换”，并长期坚持。在过去的30年中，对口援藏在实践中不断完善，不仅成为加快西藏经济社会发展和改善民生的重要力量，而且成为西藏与祖国其他地区联系的重要桥梁和纽带，在铸牢中华民族共同体意识方面发挥了独特的作用。对口援藏已经成为西藏经济社会发展中一项重要制度，也发展成为中国特色社会主义建设的一项重要制度。在西藏与全国一道迈进“第二个一百年”奋斗目标的新时代，对口援藏的地位更加重要，作用更加突出。

作为一项重要制度，对口援藏的形成和发展在西藏社会主义建设史上具有重要意义，有其历史性贡献，主要表现为它是中国特殊区域政策的实现形式，并在实践中逐步实现对口援藏的体制化、体系化以及由此孕育出的援藏精神，成为铸牢中华民族共同体意识的重要载体，在实践中逐步实现对口援藏的体制化，意味着在实施对口援藏中找到了推进的有效方式，可以避免实践上的盲目性。在实践中逐步实现对口援藏的体系化，意味着在推进对口援藏进程中找到了内在规律，找到了可以提升有效性的正确途径。在实践中孕育出援藏精神，意味着在推进对口援藏进程中找到了正确处理物质和精神的关系，可以使用精神力量去推进西藏物质文明建设。对口援藏助推铸牢中华民族共同体意识，意味着在西藏这样的边疆民族地区找到了铸牢中华民族共同体意识的载体和平台。上述四个方面相互贯通、有机统一，有助于开创援藏工作新局面，进一步彰显对口援藏的制度演化趋势与历史性贡献。

一、对口援藏作为特殊区域政策的实现形式

我国实行各民族一律平等、共同繁荣发展的民族政策，让任何一个边远的地方、任何一个民族公平公正地享有国家提供的公共服务、共享国家发展的成果是中国特色社会主义的本质要求。对口援藏政策的实施，充分体现了中央对西藏的特殊关怀，也充分体现全国人民对西藏的无私支援。“全国支援西藏”以及随后实施的“对口援藏”政策，是基于“共同团结奋斗、共同繁荣发展”的价值认识和“西藏特殊性”的政治认知而进行的。

（一）价值追求和政治认知

1.从价值追求方面考察

在中国，各民族之间的关系是“汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，各少数民族也相互离不开”，而各民族要实现“共同团结奋斗，共同繁荣发展”，就要从根本上解决与消除“事实上的不平等”，就是要真诚地帮助少数民族发展进步。1950年7月21日，邓小平在欢迎赴西南地区中央民族访问团大会上指出，“实行民族区域自治，不把经济搞好，那自治就是空的。”1953年10月18日，毛主席接见西藏国庆观礼团、参观团代表谈话时指出，“中央有什么东西可以帮助你们的一定会帮助你们。帮助各少数民族，让少数民族得到发展和进步，是整个国家的利益。各少数民族的发展和进步都是有希望的。”1957年8月4日，周恩来在青岛民族工作座谈会上强调：“我们国家的民族政策，是繁荣各民族的政策，……我们不能设想，只有汉族地区工业高度发展，让西藏长期落后下去，让维吾尔自治区长期落后下去，让内蒙牧区长期落后下去，这样就不是社会主义国家了。我们社会主义国家，是要所有的兄弟民族地区、区域自治的地方，都现代化。”

党的十一届三中全会以来，党和国家的中心工作转移到经济建设上来，发展成为国家最紧迫的任务，西藏的发展更加受到中央的关注。1980年召开的中央第一次西藏工作座谈会提出“有计划有步骤地使西藏兴旺发达、繁荣富裕起来”，1984年召开的中央第二次西藏工作座谈会则进一步强调“使一百六十万农牧民尽快富裕起来”。李鹏在1985年8月就讲过“从全国看，西藏仍然是经济不发达地区之一，与全国先进地区相比，还有很大差距。……全国支援了西藏，同样，西藏也支援了全国”。1987年6月29日，邓小平会见美国总统卡特时着重强调：“西藏是人口很稀少的地区，地方大得很，单靠二百万藏族同胞去建设是不够的，汉人去帮助他们没有什么坏处。”他进一步指出：“目前西藏情况有了明显的变化，西藏人民生活有了不小的改善，但总的讲还是处于落后状况，还有很多事情要做。不仅西藏，其他少数民族地区也一样。我们的政策是着眼于把这些地区发展起来。……观察少数民族地区主要是看那个地区能不能发展起来。”1987年10月16日，邓小平会见联邦德国巴伐利亚州州长施特劳斯时也指出，“我们对西藏采取扶持的方针，要内地帮助西藏发展。关键是要使西藏人民提高物质和文化生活水平。”习近平在2014年的中央民族工作会议上同样指出：“发展是解决民族地区各种问题的总钥匙。”如果民族地区发展差距持续拉大趋势长期得不到根本扭转，就会造成心理失衡乃至于民族关系、地区关系失衡，而落实民族区域自治制度，关键是帮助民族自治地方发展经济、改善民生。

2.从政治认知方面考察

对西藏的政治认知，既来源于党的治藏方略的历史继承，又源于对西藏特殊性的认识。元代以来的历代中央政府，对西藏采取了诸如“因俗而治”、“以夷治夷”、“恩威并施”以及利用宗教等统治手段，化解了民族矛盾，进一步密切了中央政权与藏族地方的关系，促进了西藏与其他省市的经济文化交流，维护了国家统一。

中国共产党对西藏特殊性的认知，源于20世纪50年代以毛泽东为核心的党中央第一代领导集体对西藏革命和建设的经营。改革开放以后，特别是中央第一、二次西藏工作座谈会以来，对西藏特殊性相当重视。中央转发第一次西藏工作座谈会纪要时指出：“西藏是祖国神圣领土不可分割的一部分，是政治、经济、文化和自然条件都有特殊重要性的民族自治区，”特别提请中央各部门重视西藏的特殊情况。中央第二次西藏工作座谈会再次重申西藏的特殊性，要求处理好西藏与全国的“共同性”，强调“西藏在我国是一个具有很大特殊性的地方，它不仅同内地各省的情况有很大的差异，而且同内蒙古、新疆等民族自治区相比也有许多的不同。”1985年8月，胡启立在庆祝西藏自治区成立20周年干部大会的讲话阐述了西藏的特殊性，他指出中央对西藏建设极为重视，“这不仅因为西藏地处世界屋脊，自然环境特殊，战略位置重要；不仅因为这里基本上是单一民族——藏族聚居的地区，有独特的民族传统、风俗习惯和宗教信仰；而且因为它长期处于闭塞状态，经济发展比较缓慢，生产力水平较低，交通运输、商品经济和教育、科技还很不发达。”

从中央第三次西藏工作座谈会开始，对西藏特殊性的认识转到西藏工作“地位论”。西藏“地位论”可以从江泽民在中央第三次西藏工作座谈会上提出的“三个涉及”和“两个全局”得到说明。“三个涉及”是：“西藏的稳定，涉及国家的稳定；西藏的发展，涉及国家的发展；西藏的安全，涉及国家的安全。”“两个全局”则是：“重视西藏工作，实际上就是重视全局的工作；支持西藏工作，实际上就是支持全局工作。”后来，江泽民提出“两个绝不能”论断，即：绝不能让西藏从祖国分裂出去，也绝不能让西藏长期处于落后状态。江泽民在中央第四次西藏工作座谈会提出“四个事关”，即“西藏的发展、稳定和安全，事关西部大开发战略的实施，事关民族团结和社会稳定，事关祖国统一和安全，也事关我们的国家形象和国际斗争。”2010年1月9日，胡锦涛主持中央政治局会议提出“三个事关”，即事关全面建设小康社会全局，事关国家安全，事关中华民族根本利益和长远发展。习近平总书记在中央第六次西藏工作座谈会上提出“两个涉及”，即西藏稳定涉及国家稳定，西藏安全涉及国家安全，并进一步明确西藏工作在党和国家工作大局中的特殊性，西藏民族团结、社会稳定对国家统一和安全具有重大意义。习近平在中央第七次西藏工作座谈会上指出：“中央支持西藏、全国支援西藏，是党中央的一贯政策，必须长期坚持，认真总结经验，开创援藏工作新局面。”

实行“全国支援西藏”是中央充分考虑西藏历史和现实而做出的重大战略决策。李瑞环在中央第四次西藏工作座谈会上对为什么要实行“全国支援西藏”做出了详细说明：“我们之所以要在各方面任务十分繁重、财力十分紧张的情况下坚持全国支援西藏：首先，因为西藏自然条件差。……第二，因为西藏发展起步晚。……第三，因为西藏战略地位重要。……第四，因为西藏是我们与国际反华势力斗争的一个焦点。”“实践已经证明，全国支援西藏是一个正确的方针，对西藏加快经济发展和社会进步、全国改变落后面貌产生了巨大推动作用。”同时，人们也认识到，援藏工作事关国家安全稳定、事关中华民族多元一体化格局的巩固发展、事关“两个一百年”目标的实现。

价值追求是党制定政策的基本观点和依据，而政治认知是党制定政策的前提，这两个方面的结合促进对口援藏成为西藏经济社会发展中的一项重要制度，也发展成为中国特色社会主义建设的一项重要制度。

（二）“差别化的区域性政策”的具体化

从国家角度理解，加快西藏发展和维护西藏稳定是国家的一项特殊事项，而从国家实施政策理解，加快西藏发展和维护西藏稳定是国家实施的“差别化的区域性政策”。江泽民和李鹏在中央第三次西藏工作座谈会上的讲话反映出这一点。江泽民指出：“关心西藏、支援西藏是党和国家的一贯政策，是全国各族人民的共同责任。”李鹏则讲道：“对西藏的特殊优惠政策，是根据西藏的实际情况采取的，其他地方不要援例攀比。这次会上，有的民族区域自治地方的同志已经明确表示决不攀比，这种态度是非常好的，值得表扬，应该提倡。”中央第四次西藏工作座谈会上，李瑞环也指出：“中央为一个地区先后四次召开专门会议并动员全国予以支援，西藏是惟一的。”因此，对口援藏是较为特殊的区域政策之一。

党的十八大以来，党和国家重视国家整体建设，同时更加发挥区域差异化政策的作用。中央先后两次召开西藏工作座谈会和新疆工作座谈会，多次召开会议解决西部大开发、中部崛起和东北振兴等区域性发展问题，并把两个集中连片贫困地区纳入限时按标准完成脱贫任务地区。在这种背景下，中央同样非常重视西藏工作。

对口支援是真诚地帮助少数民族进步发展的一种方式，也是“差别化的区域性政策”的具体实现形式。“全国支援西藏”既包括对口支援，也包括中央高比例（即中央财政转移支付占西藏自治区财政支出的高比例）财政转移和中央对西藏实施的扶持优惠政策，以及全国人民给予西藏人民无私帮助等。对口援藏是一种正式的制度安排，兄弟省市、中央企业和中央、国家机关按照稳定的结对关系给予实质性援助。这种方式是“全国支援西藏”的一种较为特殊方式，是帮助西藏发展经济、改善民生的重要举措。经过长期探索，对口援藏制度日趋成熟，中央政府把援藏任务分解给17个省市、17个中央企业以及相应的中央政府职能部门去完成。

这里应当指出的是，对口援藏区别于中央对西藏的特殊财政转移支付。后者是中央在按照因素法计算的财政预算中充分突出西藏的特殊性，对西藏某些方面和领域作出特殊考虑，预算中有额外的财政资金转移给西藏自治区。而对口援藏是在全国预算体制之外给承担援藏任务的省市、中央企业和中央机关（党中央、国务院所属各部门及其所属企事业单位）增加的一项事权和支出责任。

（三）从中央特殊事项转化为“差别化的区域性政策”

中央第一次西藏工作座谈会提出:“全国各有关地方和地区要根据上级的指示，认真做好支援西藏的工作，”由此支援西藏逐步成为支持西藏发展的一种方式。中央第二次西藏工作座谈会进一步提出,“坚持行之有效的对口支援的办法，而且要越办越好”；在庆祝西藏自治区成立20周年干部大会上，胡启立指出：“要加强同各兄弟自治区和内地各省市的联系，把行之有效的对口支援办得更好”；李鹏强调：“全国支援了西藏，同样，西藏也支援了全国。”为向西藏自治区成立20周年献礼，中央决定安排北京、上海、天津、江苏、浙江、福建、山东、四川和广东九省市帮助西藏建设43项工程。各省市的人民政府主要负责同志亲自挂帅，相继成立了援藏领导小组向西藏派出了优秀的施工队按程序施工。九省市为建设这43项工程共投入了1.9万人，在一年多的时间里完成了这些工程，为西藏提供了经济和社会发展的基础项目。对口支援最初是政治动员为主，逐步发展到一种制度性安排，并通过科层组织体系去实施。

对援藏来讲，中央第三次西藏工作座谈会是一个里程碑。江泽民在这次会议上指出：“中央各部委，各省、自治区、直辖市，都要从党的工作全局和经济社会发展的全局，从增强中华民族凝聚力的高度，深刻认识中央关于全国支援西藏的决策的深远意义，……这件事要坚持不懈地长期做下去。”这次会议后的中央文件做出了这样的安排：“党中央、国务院各部委和各省区市，应在经济开发、教育卫生、干部交流等方面与西藏建立相对稳定的、各方面配套的对口支援关系。可采取内地两三个省市对口支援西藏一个地市的方法。确立对口支援关系，……总体上由国家进行统一协调。做到突出重点，长短结合，形式多样，讲求实效。”经过筹备，1995年4月对口援藏得到落实，北京、江苏对口支援拉萨，湖南、湖北对口支援山南，河北、陕西对口支援阿里，广东、福建对口支援林芝，上海、山东对口支援日喀则，辽宁、浙江对口支援那曲，四川、天津对口支援昌都，党中央和国务院机关及其所属企事业单位也对口支援西藏各党政机关、事业单位和国有企业等。

2000年开始实施的“西部大开发政策”使得人们关注地区发展差距，而西藏与东部沿海差距的日益拉大受到越来越多的关注。于是，从2001年开始扩大对口援藏政策。一是将黑龙江、吉林、安徽纳入对口支援西藏的省市，分别对口支援日喀则、山南两个地区；二是将处于边境地区的27个县纳入受援对象，西藏自治区全境被作为对口援藏政策的覆盖范围；三是17个中央企业也作为对口支援西藏的援助单位，出钱出人援助17个县。以此安排为基础，对口援藏发展出省市援藏体系、央企援藏体系和中央机关牵头实施的“系统援藏”，并取得良好成效。2015年开始实施“精准脱贫政策”，考虑到西藏与其他省市特别是沿海地区的经济发展差距较大的现实，中央将西藏作为精准脱贫中的“重中之重”，要求承担对口援藏任务的17个省市、17个中央企业和中央机关要加大援藏资金投入到西藏扶贫开发领域，使得受援地区经济发展与居民收入实现更快速度增长。

二、对口援藏实施的体制化

从政府职能运作角度看，对口援藏涉及援藏资源（即各种人、财、物）在受援双方之间的“输入”和“输出”，而支配援藏资源的这种配置，受制于不同层级政府之间的事权配置和支出责任的匹配，如果仅做出体制和机制上的正式安排，则援藏资源的“输入”和“输出”将单纯处于政治动员阶段，无法进入常规化轨道。经过长期的实践探索，对口援藏实施的体制和机制日趋完善，相对应的事权配置和支出责任的匹配逐渐进入体制化框架，并形成一套完整的对口援藏体制机制。这标志着对口援藏走向成熟，也成为它的历史性贡献，一方面对口援藏制度自身得到不断完善，另一方面又为其他地区实施的对口支援提供了样本。

（一）建立起援助与受援双方的衔接机制

“前方”、“后方”是省市援藏过程中出现的特殊词汇。人们借用军事概念，例如，将设在受援方的援藏工作机构称为“××省援藏前方指挥部”，而设在支援方的援藏工作领导小组比喻为“××省后方援藏指挥部”。前者正式的名称一般称为“××援藏工作队”，由支援方派出的总负责人称为“领队”，成员是派出的援藏干部；后者是援藏省市的省级领导担任组长，相关省级部门领导担任小组成员，主要职责是决策，其下设有办公室等常设机构，负责对外援助的统筹协调工作，对援藏重大事项和项目资金计划作出决定。之所以成为“前后方指挥部”，是因为派出的援藏工作队处于“作战”的“前方”，具体执行来自“后方指挥部”下达的援藏任务，而援藏省市负责援藏任务相关事务的决策、检查、监督。同时，对口援藏涉及受援双方。从受援方来看，西藏自治区对口援藏工作协调领导小组由分管经济工作的领导牵头负责，各市、地和县（区）政府部门主要负责人为成员，下设办公室；各市、地和县（区）援藏工作协调领导小组由行政“一把手”担任组长，对口援藏省市援藏工作总领队和受援市、相关负责人担任副组长，援藏省市、援藏央企以及受援市、地政府部门负责人担任成员，其下设有办公室，并将援助方派出的“前方指挥部”纳入其中。前者用于协调衔接受援双方的援藏工作(与各省援藏办公室衔接），制定西藏范围内援藏的保障性政策措施；后者制定受援市、地、县（区）的保障性政策措施，协调衔接具体项目落地。如此紧密的统筹协同机制显示其制度优势。

（二）建立起援藏规划、援藏项目规划与援藏项目审批的协同机制

由于援藏项目规划基本上还是在“援藏体系内部存在着竞争性机制，援助方并不愿意被其兄弟单位甩在后面”机制中进行的，用援藏干部的话讲，“项目规划之后就是我们回到原单位筹措资金”，所以，援藏省市的援藏资金投入有较大增长。自2010年中央第五次西藏工作座谈会对援藏实物工作量有硬性规定之后，援藏项目规划的重要性更加凸显。援藏项目规划包括两种：一是对口支援西藏经济社会发展规划，二是援藏项目本身的规划。对口支援西藏经济社会发展规划通常是邀请第三方参与编制，而援藏项目本身的规划则是前期调查并作出项目可行性研究，被确认是成熟的项目才有可能被安排进入规划。因此，援藏干部的任务之一就是援藏项目前期调查，与当地政府充分协商。值得一提的是，这种“规划”与中央对援藏实物工作量的考核指标紧密联系在一起，“资金跟着项目走，项目跟着规划走。”实际上，规划得到批准，项目与资金也就得到批准，“前方”援藏干部的中心任务就是实施这些项目。

作为建设项目，援藏项目的审批与其他建设项目的评审，均是按照国家规定的程序和规范进行。同时，由于援藏项目的资金渠道具有特殊性，省市援助的项目资金多半来源于援助方的财政资金，当然也有来源于非政府资金，由此可以将援藏项目的审批分成两类程序，一类是建设项目资金的审批，另一类是建设项目本身的审批。现实中，这两类审批程序有交叉。人们更关心建设项目资金的审批，因为它与对口援藏制度联系在一起。现有材料显示，援藏项目规划的审批有三个主体，需要报经西藏自治区政府和援藏省市政府批准，报经中央统战部、国家发改委审核备案。如此有序的援藏项目的规划与审批提高了援藏资源配置效率。

（三）建立起援藏项目建设与监督考核的统筹机制

援藏项目的建设实施实现援藏资源的功能性转化。根据项目实施和交付情况，将项目分为“交钥匙”项目工程和“交支票”项目工程。“交钥匙”项目工程指的是由援助方项目建成完工后，项目移交给受援地相关本部门。适合“交钥匙”的项目主要是“建筑标准高、技术难度高、投资规模大、能展示援藏形象和成果的标志性项目”，所体现的不仅仅是财政责任，还有其他工程质量监管等责任。“交支票”项目工程指的是根据项目预算将项目所需资金交给受援地相关部门，由受援地进行项目建设。“交支票”项目主要是“资金量小、技术难度低、点多面广、涉及民生补贴类的项目”，仅体现一种财政责任。在项目工程完成后的运营阶段，由援藏指挥部或者援藏工作队与当地受援办公室进行协调管理。以北京为例，其在拉萨设立了援藏指挥部，通过对拉萨经济社会发展情况进行调研，然后以合同、协议等确定对口援藏项目，之后由拉萨受援办负责立项审批，拉萨市发改委进行预算概算以及审批。预算审批后，由援藏指挥部协调北京财政局将规划资金经西藏自治区财政厅支付到拉萨市财政局。如果项目是“交钥匙”项目工程，北京援藏指挥部将作为建设单位，负责通过招标程序选择项目工程的施工单位、设计公司以及监理单位等事项，在项目的建设过程中对项目建设进行审查和监督，项目建成后进行评估和后期运营分析，最后再移交给使用单位。如果是“交支票”项目工程，那么北京援藏指挥部只负责监理单位的选择，其余施工方、设计方等都由拉萨受援办公室选择。北京援藏指挥部还建立了全生命周期项目管理体系，通过过程管理将决策阶段、设计阶段、实施阶段以及运营阶段贯穿起来，在不同的阶段建立相应的组织管理和信息管理体系，被认为有助于提高对口援藏效率。

任何投资建设都有正常的工程监督制度，但援藏项目监督有其特殊性，因为援藏任务的“非属地执行”，导致受援双方对援藏项目监督的特殊设置。中央第五次西藏工作座谈会前的援藏项目主要是采取“交钥匙”方式，主要遵从的是支援方政府性投资管理程序和相关规定，即项目建设对支援方上级政府负责。而之后的援藏项目则多半采取“交支票”方式，这在很大程度上意味着支援方政府全权主导项目执行，主要承担资金提供和项目监管服务，具体实施过程由受援方完成。党的十八大以后，国家对资金审计更加严格，2012年在审计署的领导下开展对援藏资金审计，采取的审计办法是双重审计：一种审计是“对口支援省市审计机关负责本地区对口支援西藏的资金和项目的审计，另一种审计是西藏地区各级审计机关负责加强本辖区内的审计工作”。“项目审计”的规范强化了支援方的财政责任，弱化了支援方对项目资金使用的权力。对援藏项目进行监督的方式是由国家发改委牵头、中央部门和承担援藏任务的省市参与共同实施的实地核查调研。其方式采取查阅援藏项目档案、深入访谈项目负责人、受益人等相关主体，走村入户实地察看、询问座谈等方式进行核查调研，关注对口援藏项目实施的真实性、程序性、时效性。这种监督方式保障了援藏工作的有序开展。

（四）建立起多样化的受援双方结对关系模式

当中央政府将援藏任务分派给省市后，这些省市就有责任和义务把援藏任务完成好，并自行决定选择更加适应各援藏省市实际的结对关系。由于援藏省市各自的省情不同，业已形成的结对关系呈现出相对复杂的局面。

为了便于分析，笔者将其分成三种模式：一是长期固定型结对关系模式。这种模式是受援县接受省市以下二级市（区）的援助，固定形成结对关系。从援藏省市来看，第一类是作为沿海发达省市的江苏、浙江、上海、山东，这些省市不仅中心城市经济发展水平高，而且在本省市范围内发展较为平衡，二级市（区）有强大的经济实力，能独立承担对口援藏任务。第二类是处于中等发达地区的湖南、湖北、辽宁，虽然整体经济实力不强，但部分二级市（区）有较强的经济实力，基本上能完成对口援藏任务。第三类是经济发展程度处于中等偏下水平的河北，中心城市也具有较强实力，也能完成对口援藏任务。这种模式包含了所有经济发达程度类型。二是统筹协调型结对关系模式。受援县虽然接受省市以下二级市（区）的援助，但与其形成的结对关系不固定，与市级部门的援助混合在一起，援助方作为一个整体，由援助省市统筹安排。仅有天津、黑龙江、四川（2004年以前）、陕西、安徽以及重庆采取这种模式。作为中央直辖市，处于沿海发达地区的天津市对口支援丁青、江达、卡若、昌都，将对口援藏任务分别安排给相应的区县，但总体上不固定。黑龙江属于欠发达地区，对口支援康马、仁布、谢通门，二级市（区）经济实力不足以承担独立援藏任务。因此，这些省市都采取了统筹安排的方式进行。三是固定——轮换型结对关系模式。这种模式是受援县接受省市以下二级市（区）的援助，结对关系比较复杂。一般是其经济实力较强的市固定在某一个受援县。例如，在广东，由东莞、深圳、佛山分别固定对口支援巴宜、察隅、易贡茶场，从第5批援藏干部开始由广州固定对口支援波密，从第6批援藏干部开始由深圳固定对口支援察隅农场，而经济实力相对较弱的河源、梅州、肇庆、惠州、茂名仅在第1—3批以及第5批援藏中被安排援藏任务。作为中国经济发达省市的江苏，与拉萨结成的关系被视为这种模式，因为墨竹工卡、达孜、林周三县分别固定由南京、镇江、苏州三市对口支援，而曲水县主要由泰州市与扬州市轮换进行对口支援。北京市对口支援拉萨也采取这种模式，北京市固定支援拉萨市，北京市各区轮换支援拉萨市一区三县。

值得注意的是，结对关系并不代表上级政府把任务下达就完事，实际运作中受到两个层面的影响甚至是“指令”：其一，来自本省援藏“前方指挥部”的“平衡”、“统筹”援藏资源，将其输送到受援地区。同样，来自承担援藏任务的省市的“后方指挥部”也统筹筹借相关援藏资源。其二，来自中央职能部门的“指令”。中央和国务院职能部门具有权威性，60—70个部门也有自己的援藏任务，除了使用自己的援藏资源外，它可以动用行政职权，将具体的援藏任务安排给对应的地方部门去落实，其原则是“中央部门是下任务、不下资金”。在这一点上，省市援藏与中央机关援藏又形成了“交集”。这也说明，中国的财政分权是在政治上高度集中下进行的。

三、对口援藏运作的体系化

对口援藏实施的体制化仅解决援藏任务在不同层级政府之间划分的事权和支出责任，解决了援藏资源在政府之间的配置，但没有解决援藏有其资金的来源和分配，更没有解决承担援藏任务单位的援藏资源投入强度，因此，对口援藏运作的体系化建构成为必然，能为中央对援藏的资源投入、筹措和分配三个方面作出严格的制度安排。而这些制度和政策克服对口援藏行为的随意性，成为对口援藏成果的制度基础。这是对口援藏长期探索的结果，也是它的历史性贡献之一，为其他地区的对口支援提供了经验借鉴。

（一）援藏资源投入实现了标准化

起初对援藏省市支援的力度并没有明确的规定，主要是参与援藏的省市之间通过一个潜在的竞争，支付大体相当的援藏资金。然而，由于援藏实物工作量没有一个标准，援藏干部的主要任务之一就是回到派出省市和相关单位落实援藏资金,使得援藏干部不能专注于援藏工作本身。

中央第五次西藏工作座谈会明确了建立援藏资金稳定增长的机制，要求省市对口援藏的“年度援藏投资实物工作量，在现行的体制下，按该省市上一年度地方财政一般预算收入的1‰安排”，这一决定明确了对口援藏的资金指标。由于对口援藏省市财政预算年度与援藏资金拨付时间的矛盾，在实际工作中采用的是以2009年财政一般预算收入为基数，确定2011年的援藏资金。因为会议召开时间为2010年，一般下一年的援藏资金预算安排在上一年就已经确定，而2010年的财政一般预算收入还无法计算，采用的2009年为基数计算2011年的援藏资金投入量。2012年以后则按设定的递增条件进行测算，即地方一般预算收入增长率高于8%的，当年对口援藏资金量按照8%递增；处于0—8%之间的以实际增速为准；小于0的维持之前的资金量，除发生特大自然灾害外，按照上年对口支援资金量安排。在实际测算中，又出现新现象，经济保持较高增速的地区采取了高于此标准的投入，例如，“北京市每年再新增财政收入的1‰用于援助资金”，也就是把“新增财政收入”作为一个标准，多投入援藏资金。上海市在测算2011年的投入资金时，采取“依据2009年一般预算收入执行数并预计增长10%”作为2010年的一般预算收入进行，湖北省也是按照这一标准进行的，实际上高出国家规定的标准。

从援助方的政绩竞争到援藏投资实物工作量的定量化标准反映了中央对援藏投入的特别关注。2010年以前，由于中央没有对援藏省市规定援藏资金投入标准，也就没有资金投入“计划内”与“计划外”区别。从1994年到2004年的第一个10年，援藏省市总共实施了1597个援藏项目，总投资4950亿元。而从2004年至2014年的第二个10年则总共实施了4541个援藏项目，总投资211.99亿元。第三个10年从2014年开始到2024年结束，“十三五”期间计划援藏投资200亿元。应该看到，从第4批开始，每一批援藏资金呈倍增增长，到第6批资金投入达到94.24万元，是第4批的3倍还多；第7批援藏资金转移比第6批增长了三分之一。从“十二五”时期开始，中央对省市援藏资金投入有明确的标准，在“标准”内被视为“计划内”，而在“标准”之外则被看成是“计划外”。

“计划外”现象的出现是伴随着中央第五次西藏工作座谈会关于对对口省市援藏“按该省市上年财政一般预算收入千分之一作为援藏资金”的考核指标而出现的。在实际的援藏过程中，援藏干部与派出省市和相关单位的人脉关系存在，其中有不少超过一般要求的勤勉援藏干部向支援方申请计划外资金，同时，对口援藏省市出于种种原因，特别是出于受援地区发展的考虑，往往实际投资的实物工作量超过计划的援藏投资实物工作量。超过的部分就形成所谓的“计划外”援藏资金。据笔者2017年9月的调查，“十二五”时期，所有“计划内”援藏投入为128亿元，而“计划外”的援藏投资为30亿元，相当于“计划内”资金的23.4%。“十三五”期间，“计划外”投资进一步增长，例如，重庆市、福建省第8批（2016—2019年）对昌都的“计划外”援藏投资分别达到5.89亿元和4547万元。当然，相对国家投资来讲，所有援藏资金都是“计划外”的，因为“这些援建项目和资金，都是中央政府确定内容之外，由援藏干部和对口支援单位自己筹措的”；相对于“按该省市上年财政一般预算收入千分之一作为援藏资金”标准来讲，由援藏干部及其派出省市和相关单位额外投入的资金部分，则是“计划外”的。此时的“计划内”，代表对中央转移来的“支出责任”的履行，“计划外”则被认为是援藏责任省市对援藏“政治任务”的主动担当。

（二）援藏资金筹措实现了制度化

资金筹措是援藏中一个关键性因素。对口援藏政策实施初期阶段的资金筹措比较艰难，在援藏投资实物工作量有明确规定之后，筹资机制便有了较为显著的变化，因为中央对援藏省市有了量的考核标准，即对追加事权有量的衡量，所以跟随的是筹资机制变化，即，如果原来分摊到省级以下的市（地区）的援藏任务完成量达不到考核标准，省级财政必然难逃“支出责任”。例如，河北省“筹集资金由河北省本级、市、县共同负担，由省级财政通过年终结算上解办理，财政困难县筹措款项从全省一般转移支付总量中列支”。因此，援藏省市以及省级以下的地区都尽可能做好援藏，但并没有相应的数量考核责任。有了数量考核责任，也强化了援藏省市对辖区内相关援藏任务承担者的责任考核。例如，湖北省提出，“要求各对口支援市和省直各部门要站在讲政治、顾大局的高度，本着量力而行、尽力而为的原则，援藏资金不得低于上一轮标准的要求来安排。”

援藏省市都制定详细的援藏资金筹集方案。援藏资金的性质属于财政资金，援藏省市从财政制度上作出制度安排：一是要求相关市县将援藏资金纳入年度预算，在财政预算科目上增加了新的科目“援助其他地区支出”；二是省级财政将援藏资金特设账户,用于筹资（各援藏地区将援藏资金拨付到该账户）、援藏资金拨付（拨付到西藏自治区财政厅）；三是援藏财政计划下达与省市援藏办公室下达援藏项目计划相匹配。

援藏省市内部的资金筹措与其所作出的结对关系紧密相连，结对关系决定了筹资水平。与中央对援藏省市的考核相比，援藏省市对其下属的地区和省直部门考核是按照具体情况作出的具体安排，即主要是确立结对关系。例如湖北省规定，2011—2020年武汉、黄石、襄樊、宜昌4市对口援藏工作任务不变，也就是承担相应的援藏资金。“原北京市各县区对口支援项目原则上不再单独安排，市属各部门援藏项目仍按原与拉萨市各部门商定的协议执行，但纳入北京西藏拉萨前线指挥部统一管理。”广东省规定“按照不改变分配渠道、不改变使用方向的要求，结合对口支援规划，与广东省的援藏资金统筹使用”，上海市则采取“基金制”的办法筹集对口支援资金，组建了“上海市合作交流专项资金”，每年5亿元，用于支援西藏等地的经济社会发展。

（三）援藏资金分配实现了规则化

如前所述，对口援藏形成结对关系，并“分片负责”，本质是一个援藏资金分配过程。因为其他省市之间在经济发展以及相应的财政收入上有重大差异，财政收入多的省市给予的援藏资金就多，例如，1994—2009年昌都得到的援藏资金仅占日喀则的33.38%、林芝的36.96%、山南的58.42%、拉萨的56.98%、那曲的61.27%。在2014年8月25日召开的“对口援藏20周年电视电话会议”上，中央对援藏资金的使用与分配进行了调整，将对口支援林芝的福建省调整到昌都，并且将对口支援林芝的广东省以及对口支援拉萨的江苏省和北京市的援藏资金的25%调整到昌都，从2016年1月开始实施，这是援藏资金最高层面的调整。

而“两个倾斜”，即“向农牧区和基层倾斜”和“向民生倾斜”作为援藏资金分配的最重要原则，是对前期援藏资金分配所存在问题的回应。这一原则起源于2003年胡锦涛的批示，其内容是“援藏项目应突出改善农牧区生产生活条件，改善农牧民生活”这个重点，“今后援藏工作应该注意把重心向基层倾斜，帮助农牧民群众发展生产，让他们得到更多实惠。”中央第五次西藏工作座谈会明确援藏资金分配“两个倾斜”，将“确保80%以上的援藏资金用于民生领域、用于基层和农牧区”作为硬指标。《“十二五”时期对口支援西藏经济社会发展规划汇编》显示，各省编制的援藏项目规划，均标示出“县及县以下的项目”所占比例，以正面回应中央关于“两个倾斜”的政策要求。值得注意的是，与央企仅援藏一个县（2016年以后5个央企援助2个县）不同，各省市通常援助多个县，因此，就存在一个援藏资金在所援助的县区之间的平衡问题，例如，浙江的援藏资金分配是“使支援那曲、比如、嘉黎，三县的援藏资金分配额度基本达到平衡”。受援地区的援助主体多元，通常有两个省市，多半有央企参与，且有所侧重，突出特色。例如，江苏省是“民生优先，服务基层，全面支持，突出亮点，体现特色”；浙江省的原则是错位援藏，增强特色，增强浙江援助显示度。这些因素也影响着援藏资金的分配。

四、对口援藏实践培育的“援藏精神”

在实践中培育出“援藏精神”，意味着在推进对口援藏中找到了正确处理物质和精神的关系，可以使用精神力量去推进西藏物质文明建设。对口援藏实践上的成功必然有一个强大的精神支撑，而援藏精神于数十年的援藏实践孕育而生，这是对口援藏的又一成功标志。未来的对口援藏实践必然离开不“援藏精神”的支撑。

（一）“援藏精神”的内涵

2021年7月，习近平总书记在西藏考察时，正式提出了“援藏精神”这一概念，他深情地说,援藏精神是中国共产党的一个崇高精神，是中国特色社会主义的一个显著优势。缺氧不缺精神，这个精神就是革命理想高于天。你们在高原上，精神是高于高原的。这个事情必须一茬接一茬、一代接一代干下去。一方面支援了西藏，集中力量办大事；一方面锻炼了干部、成长了队伍。援藏应该是你们一生中最宝贵的经历之一。

笔者曾经发文对此进行了阐释，这里将阐释的要点概括如下。第一，“援藏精神是中国共产党的一个崇高精神。”与中华人民共和国成立时期的“两路”精神、老西藏精神，改革开放时期的“青藏铁路精神”和“援藏精神”之间既有共同的价值指向，也各有侧重。作为中国共产党的一个崇高精神，它是与全国支援西藏这一伟大事业相结合而形成的精神形态，因而“援藏精神”所展示的是中国共产党对建设西藏的精神信念，即中国共产党用一种崇高的精神来支援西藏建设，而不仅仅是物质上的鼎力支持。第二，援藏精神是中国特色社会主义显著优势的精神凝聚。社会主义优势主要体现在制度的先进上，制度的先进性又主要体现在举国体制和集中力量办大事。第三，援藏精神是建设伟大祖国和建设边疆的一种高贵理想信仰。从这个意义上讲，“援藏精神”是援藏者人生价值追求的高度概括。西藏的工作条件和生活环境极为艰苦，加上十四世达赖集团在境外反华势力的支持下对西藏发展、稳定和安全造成破坏而导致西藏工作的环境异常复杂。“援藏精神”是对成千上万个援藏实践者所表现出来的科学内涵和精神实质的抽象与概括，即“革命理想高于天”。第四，援藏精神是作为干部队伍锻炼和成长的精神要求。对援藏干部来讲，援藏是个人服从国家利益的行为，是一个舍小家而顾大家的事情，也是一个“试金石”，可以轻而易举地检验一个援藏者是否有“援藏精神”以及这种精神的丰满度。

（二）“援藏精神”的形成

“援藏精神”的提出是主观对客观存在的反映，它何以形成？

1.独特的援藏实践。对口援藏初期，市场经济在中国得到快速发展，区域之间的利益也逐步显现，而解决区域之间的发展问题，采取了这种极具中国特色的对口支援方式，这在世界上是独一无二的。“分片负责、对口支援、定期轮换”确切地表达了对口援藏的内涵。而就外延特征来看，对口援藏的主体可以分成省市对口援藏、中央机关对口援藏、中央企业对口援藏；就援助内容而言，是实行经济援藏、干部援藏、人才援藏、科技援藏等多领域；就运作方式而言，是在中央政府的领导下，通过统一的行政命令来安排和贯彻的，地方政府将之作为一项政治任务来完成而发动的。独特的援藏实践是援藏精神产生的“社会土壤”。

2.科学的世界观和方法论。作为一项扶持西藏经济社会发展的特殊措施，对口援藏是国家对西藏特殊区情认识的加深而兴起的。作为必然性联系和内在规定性，“援藏精神”内涵、实质和基本原则是援藏精神发展的性质和方向。“援藏精神”是习近平总书记对其战略思维、历史思维、辩证思维、创新思维和底线思维五大思维运用的结果，其形成的过程逻辑遵循的是马克思主义认识论的基本原理。作为科学的世界观和方法论，马克思主义对数十年的援藏实践及其精神进行抽象提炼发挥了重要的作用。

3.清晰的理论自觉。“援藏精神”是一个客观存在，而且还有一个从低级状态向高级状态累进的过程。在这一过程中，“援藏精神”伴随着一次又一次实践而得到升华。试想，如果理论上没有主观能动性的发挥，这种精神处于自发阶段。发现和提炼“援藏精神”是一种理论自觉的行为。习近平总书记以其非凡的洞察力，发现普遍存在于援藏实践中的这种“援藏精神”，这一过程实现了认识上的飞跃和突破。有了清晰的理论自觉，就有了认识“援藏精神”的“总钥匙”，就有了发挥主观能动性的可靠思想基础。

4.优异的援藏实践成就。1994年至2020年，承担对口援藏的单位累计实施援藏项目6330个，总投资达到527亿元，援藏干部从第一批的622人，到第十批上升为2114人，援藏干部累计超过1.2万人。中央最初将对口援藏设定为10年。10年对口援藏结束之时，鉴于这一政策在实践中效果良好，中央决定再延长10年，到2014年，中央召开对口援藏20周年座谈会，中央决定对口援藏是一个长期性的政策。从中央对这一政策一再延长到最终确认其为一项长期政策，反向说明援藏实践成就优异。离开了实践上呈现的优异成就，就不能从中总结出“援藏精神”了。

（三）“援藏精神”的重要意义

正是援藏，架起了一座全国支援西藏实现现代化的桥梁；也正是援藏，形成了一道西藏与祖国各地深度交流、共筑中华民族共有现代化物质田园和精神家园的纽带。在中国共产党领导下，举全国之力推进西藏现代化建设，与全国一道实现了全面建成小康社会的战略目标，目前正处于“两个一百年”之间，在此过程中，合作精神、道义精神、奋斗精神等不断增强，在中国共产党团结带领西藏各族人民与全国一道奋力推进西藏现代化的历史进程中产生了“援藏精神”。它以生动的实践铸就了与国家发展、时代同步的精神动力。

1.有了这种“援藏精神”，在对口援藏制度的坚守上就有了内心自信。对口援藏的实施既包括对中国古代思想家“经国济民”的思想自觉，对马克思主义民族理论的自觉运用，符合西藏经济社会发展的实际。基于这样背景而诞生的“援藏精神”，有自己的“根”，也有自己的实践对象，从而对对口援藏制度有了内心自信。尽管西藏发展速度非常快，但是，由于西藏特殊区情，对口援藏的作用难以在短期内显现，同时，对口援藏制度本身也面临着不少挑战和困难，有的西方学者认为“（中国政府对西藏的）补助战略从而导致了一种‘回飞式援助（boomerang aid）’”，“西藏地区不平等现象不同于中国其他地方，是因为中国国家通过给予藏区特殊待遇而导致的。”这种抹黑质疑无法动摇我们的自信。由于有了“援藏精神”，我们就能正确对待援藏政策，坚定这一政策对西藏发展的独特作用。

2.有了这种“援藏精神”，在对口援藏理念和实践的创新上就有了内在动力。对口援藏在实践中探索出来，也仍然会在实践中得到不断完善。同时，不断推进对口援藏的理念创新，不断推进对口援藏制度的完善和优化，需要有改革的勇气和决心。“援藏精神”本身包含着开拓进取的精神，“来藏为什么、在藏干什么、离藏留什么”的叩心三问便是援藏者主体性的鲜明写照。正是这叩心三问鞭策了每一个援藏者不断进行对口援藏的理念更新和实践探索。对口援藏的理念不断出现更新，实践不断推出创新之举，也正是“援藏精神”激励的必然结果。

3.有了这种“援藏精神”，在激励和淬炼在藏党员、干部的精神力量上就有了根本依托。对口援藏事业的持续推进依赖每一个援藏者的精神状态，良好的精神状态是提高对口援藏有效性的关键。数十年的援藏过程中，逐渐形成了“援藏精神”，这与援藏工作的艰难环境和复杂程度有关。西藏是实行社会主义制度最晚的地区，在社会主义建设时期又存在“两个没有赶上”、“一个慢一步”问题，还存在达赖集团图谋把西藏从祖国分裂出去的问题，因而西藏是我国发展稳定矛盾最为集中的地区。在这样的环境中工作，必然遇到很多难以想象的困难和问题，如果一种没有精神力量作为支撑，这些困难就难以克服，这些问题就难以解决。正是“援藏精神”在无形地激励和淬炼在藏党员、干部战胜各种困难的勇气和信心，也是“援藏精神”增强了对口援藏的有效性。

五、结论

经过改革开放以来的实践探索，中央第三次西藏工作座谈会正式将“分片负责，对口支援，定期轮换”作为对口援藏的内涵。从那时起，到现在，已有30年的历史。回顾这30年，对口援藏的实践在不断创新，人们的认识也在不断深化。无论是从国家还是从受援双方的角度来看，对口援藏都有着历史性贡献。

从国家的角度考察，对口援藏已经成为国家“差别化的区域性政策”的具体实现形式。因为中国是超大规模的国家，各地差异较大，加上民族、宗教等因素的影响，国家必须实施“差别化的区域性政策”以适应这种情况。而对口援藏则是“差别化的区域性政策”的具体实现形式。对口支援首先在西藏实施，给对口援藏更多探索这项制度的先机。过去30年中，这项制度在西藏的探索，取得了非凡成果，作出了历史性贡献。同时，从对口援藏自身的制度演化来考察，对口援藏在实施机制上实现了体制化，在运作机制上实现了体系化。对口援藏是在全国预算体制之外给承担援藏任务的省市、中央企业和中央机关增加的一项事权和支出责任。经过长期的实践探索，这一事权和支出责任的履行是在体制化的框架下进行的，有一套完整的实施对口援藏的体制机制。这标志着对口援藏实施走向成熟，也成为它的历史性贡献。

此外，从处理物质和精神的关系考察，数十年的对口援藏实践培育了“援藏精神”。这意味着在推进对口援藏中找到了正确处理物质和精神的关系，可以使用精神力量去推进西藏物质文明建设。对口援藏实践上的成功必然有一个强大的精神支撑，未来的对口援藏实践必然离不开“援藏精神”的支撑，为中国共产党精神谱系增添了一种新的精神力量。