焦若水，高怀阳 | 民族人口分布新格局下民族事务治理的现代化路径
文摘
2024-11-19 20:02
云南
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摘要：民族事务治理体系与治理能力现代化是新时代民族工作创新的重要方向,以往的民族工作重点聚焦民族地区与民族身份,但对少数民族人口流动与新型城镇化发展带来民族人口分布的结构性转变关注不足。通过分析第五至第七次全国人口普查数据,发现人口大流动模糊了以胡焕庸线为界的传统民族地区与非民族地区,各民族人口空间分布内聚性减弱、分散化程度提高,带来东南地区大城市民族事务治理突显与传统民族地区“两头”难兼顾的挑战。立足民族人口大流动、大融居的空间分布特点,需要不断深化推进多民族互嵌式发展格局,从国家战略和全局思维统筹落实铸牢中华民族共同体意识主线,推进民族工作社会化,发挥社会工作的专业功能,加强基层智慧治理能力建设,夯实新时代民族事务治理现代化的微观路径和基层基础,持续推进民族事务治理体系与治理能力现代化。关键词：民族工作 人口负增长 胡焕庸线 人口发展新形势基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“西北多民族地区民族工作与社会治理的经验模式与创新路径研究”(22JJD850017);广西师范大学中国—东盟青年社会组织发展研究院课题(GXDFFZ-DM-201703)。作者简介：焦若水,兰州大学西北少数民族研究中心/历史文化学院教授、博士生导师,中国统一战线理论研究会民族宗教理论研究甘肃基地研究员;高怀阳,兰州大学西北少数民族研究中心/历史文化学院博士研究生。
习近平总书记提出“要提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平”。党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。学界已关注到改革开放以来少数民族的巨型人口流动对流入地带来的治理挑战,尤其注重城市民族工作的研究(1),将少数民族流动人口作为城市民族工作乃至城市民族事务治理的重中之重(2)。现有关于少数民族人口流动的研究主要集中在四个方面。一是使用中国全国性人口普查数据对少数民族人口的分布与变动展开研究,发现在大流动背景下少数民族人口重心由西向东逐年偏移(3),其重要集聚地以大中城市和东部沿海地区为主(4)。二是从少数民族人口流动的特征来看,少数民族人口流动遵循了中国农村人口流向城市的一般规律(5),以经济型流动为主(6)。三是从少数民族流动人口的群体特征来看,发现少数民族流动人口性别比高,女性多于男性(7),受教育水平低,户口性质以农业为主,年龄结构以中青年为主(8),导致其就业质量不高,平均收入明显较低,游离于流入地劳动力市场制度的保护之外(9)。四是对少数民族人口流动的影响因素进行了总结,相关研究采用推拉理论、二元经济理论、社会资本理论等有关人口流动的一般理论对少数民族人口流动进行分析,主流观点认为务工和经商是少数民族流动人口迁移的主要原因。(10)总的来看,学界对少数民族流动人口的空间分布、演变趋势、流动特征以及影响因素等进行了全方位的研究,但对民族人口分布结构性转变为民族事务治理带来的总体性挑战关注不足。不仅对民族事务治理区域差异、民族工作与基层治理结合、民族工作现代化、专业化问题的综合分析较为欠缺,同时也未深入分析如何在大流动背景下促进各民族互嵌式发展。此外,现有研究仍局限在传统将民族区域自治制度作为核心,以群体身份为出发点,使用行政干预从宏观制度和外部经济援助层面推进民族地区和少数民族发展的传统民族工作框架内,未对传统民族工作的理念、内容和方法等方面存在的一系列不适应问题进行分析(11),使得从整体性角度分类、分地区分析新时代民族工作面临的新问题、新挑战尤为紧迫。一、“民族地区”与“民族身份”:民族工作中的路径依赖近代中国民族国家与民族概念的形成,深受清代疆域观念变化和国际条约体系介入的影响。在20世纪二三十年代的大讨论中,胡焕庸、翁文灏等地理学家特别注重从“整体的中国领土空间”这样一个地理实体中陈述地理问题,通过强化“地理中国”意识的科学建构,增强了蒙、新、藏、青等边疆之域的领土属性,消解了中国疆域描述中“本部—边疆”二元论的负面影响,强化了中国疆域的整体概念和近代国家认同,对现代中国民族概念的形成发挥了重要影响。(12)弗雷德里克·巴斯(Fredrik Barth)将“族群边界”作为族群研究的中心点,认为要“定义群体的族群边界,族群延续的关键在于自我归属及其边界的维持”(13)。众多人口学家的研究均验证了中国民族人口分布与胡焕庸线的关系,即胡焕庸线东南侧的中原及东部地区主要分布着汉族人口,胡焕庸线西北侧的西部内陆地区分布着大量少数民族。经过近百年的人口学研究证明,这一人口分布的基本格局具有相当的稳定性。(14)因此,胡焕庸线也几乎成为中国民族地区与非民族地区的“界限”,民族地区与胡焕庸线西北侧之间也几乎形成了“等同性”的关系。传统民族工作在一定程度上沿袭了民族地区与非民族地区的区分,并呈现两个鲜明的特点:一是将民族区域自治制度作为核心,把少数民族聚集的民族地区作为民族工作开展的主要场域,聚焦边疆,突出民族地区的治理;二是突出少数民族的民族身份,强调文化因素和地方性知识在民族工作中的重要性。1949年以来,党和国家高度重视民族工作,专门成立了国家民族事务委员会、开展了民族识别和民族地区民主改革工作,开启了中国民族事务治理的崭新篇章。党和国家依据中国少数民族人口“大杂居、小聚集”的分布特点,在少数民族聚居地方实行民族区域自治制度。为保障民族区域自治制度的顺利实施,党和国家出台了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》《国务院关于建立民族乡的若干指示》《民族自治地方财政管理暂行办法》等一系列民族区域自治操作层面的法律法规。1984年通过的《民族区域自治法》进一步为民族区域自治的制度化和法治化提供了法律保障。实行民族区域自治制度,不仅在政治、经济、文化等各方面实现了少数民族当家作主,促进了民族地区快速发展,走出了一条符合中国特色解决民族问题的正确道路,也使得民族地区成为传统民族工作的主要场域。此外,非民族地区的散杂居少数民族也是党和国家关注的重要对象。早在1952年政务院就发布了第一个涉及散杂居少数民族的行政法规《政务院关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》。改革开放以来大规模人口流动使得保障日益增多的城市散杂居少数民族的合法权益成为重要议题。(15)1993年,国务院发布的《城市民族工作条例》,第一次明确提出“城市少数民族”的概念。2016年第一次全国城市民族工作会议的召开,进一步明确将城市作为加强和改进新形势下民族工作和城市工作的重要内容。在研究方面,城市民族学也将研究对象拓展到城市少数民族常住人口、流动人口、国际移民以及各类不同文化背景人群的文化互动。(16)散杂居民族工作重要性的提升,虽正确关注到非民族地区民族工作需要进一步加强。但少数民族大规模的流动和迁徙,不仅打破了少数民族传统聚集区的地域边界,也模糊了民族地区和非民族地区的界限,需要突破以往民族地区民族工作与散杂居民族工作分散在民族地区和非民族地区的局限。由于少数民族是分享着民族传统文化、族群认同感的群体。因此,在民族工作实践中,常常把各个少数民族的“民族身份”作为重点关注,强调文化的差异性和敏感性。“文化”或者“多元文化”议题在民族工作领域具有深远影响。但如果详细考察,我们其实可以发现在表面上具有相当普适性的“多元文化”背后,有着截然不同的两种话语体系,更有着需要时刻警惕的文化殖民思维。前一种多元主义可称为Pluralism(多元主义),强调以宪法为共识,保障个体的自由与权利,尊重同一社会中不同的生活方式和文化,在尊重各少数族群特殊文化的基础上,还强调各文化融入主流文化,保持主流文化在多元文化格局中的主体地位。20世纪六七十年代以来,后一种多元文化主义即Multi-culturalism(文化多元主义)登上历史舞台。受到后现代主义思潮影响,后一种多元文化主义将重心转向对文化多元性价值的强调,认为多元的文化本身就是值得追求的,倡导去权威和去中心,贬抑主流文化,其显著特征是在少数族群、全球移民等群体中,欣赏甚至崇拜各少数族群、宗教以及社会弱势和边缘群体的文化。例如在民族社会工作领域,认为社会工作作为一种助人的专业,如果在实务工作中缺乏对服务对象文化背景的考察,社会工作者倾向于将自身持有的文化价值和行为观念强加于服务对象,造成文化的侵略或压迫,产生对服务对象更为严重的伤害。(17)因此,民族社会工作强调对文化的谨言慎行和对潜在文化压迫的反思。为此,提高社会工作者的多元文化能力,避免文化识盲(Cultural Illiteracy),提供文化敏感(Cultural Sensitive)的社会工作服务基本成为民族社会工作者的服务准则。但后一种文化多元主义(Multi-culturalism)带来了严重的族群分离和敌对问题,在欧洲、澳洲、北美等地引起高度关注,在诸多国家和地区已被正式宣告在政策上失败。二、胡焕庸线的稳定与变动:人口流动对民族人口空间分布的重塑20世纪九十年代以来,社会主义市场经济的快速发展和城市化进程的不断推进造成人口大规模的地域流动。2016年,中国约有2.45亿流动人口,其中近1592.5万人是少数民族,约占中国流动人口的6.5%;2017年,中国流动人口数量虽减至2.44亿,但少数民族流动人口的比例反而上升为7.4%,这表明少数民族人口流动进程正在加速。(18)2020年少数民族流动人口达到3371万,少数民族人口流动参与度(26.9%)首次超越了汉族(26.6%)。(19)2021年国家统计局数据显示,流动人口总量高达3.85亿人。显然,少数民族流动人口在未来仍然会不断增加。人口流动造成民族人口的分布格局发生结构性改变,固有的胡焕庸线两侧的少数民族人口结构正在发生改变,大流动、大融居成为民族人口分布的新特点(20),少数民族人口逐步从传统胡焕庸线西北侧聚居地向中国其他地区扩散。2000年,东部地区少数民族人口仅占中国少数民族人口的7.9%,到2020年,东部地区少数民族人口占中国少数民族人口的13.02%。20年间,除东部地区,其他地区少数民族人口占中国少数民族人口比重均有所下降。总的来看,大流动塑造的少数民族空间分布格局模糊了传统民族地区与非民族地区的界限,少数民族人口空间分布内聚性不断减弱,空间分布格局不断分散。(21)第一,胡焕庸线东南侧的沿海城市,如广东、浙江、福建、上海、江苏等传统上少数民族聚居较少的地区少数民族人口数量稳步提升,此类地区少数民族人口增速明显快于汉族,少数民族人口绝对数量和占比持续攀升。第二,胡焕庸线西北侧,传统民族地区少数民族人口增长减缓,甚至部分省(市、区)开始负增长,近10年少数民族人口占比快速下降,例如黑龙江、辽宁、云南、新疆、西藏等省(市、区)。第三,城市少数民族人口不断增加,其中既包括大中城市少数民族流动人口的快速增加,也包括易地搬迁等政策影响下小城市和小城镇少数民族人口的显著增加。(一)少数民族人口向胡焕庸线东南侧大城市倾斜集中的格局进一步强化随着西部大开发的实施,西部地区聚集了更多的资源。2019年数据显示,民族八省区(内蒙古、宁夏、新疆、西藏、广西五个自治区和少数民族分布集中的贵州、云南、青海三省)共有支线机场82个,高速公路33680条,是2000年的16倍。(22)飞速发展的西部基础设施建设使得东西人口双向流动进一步加速。尤其是伴随着脱贫攻坚的实施,民族地区交通状况极大地改善,进一步拉近了边远民族地区与东南发达城市之间的空间距离。与此同时,东部地区大中城市发达的社会经济吸引了大量少数民族人口流入。随着“长三角一体化发展”“大湾区建设”等重大区域战略的深入实施,东部地区成为少数民族人口增长速度最快的地区。(23)从各省数据来看,2010—2020年,少数民族人口增量前5位的地区分别是广东(268.48万人)、新疆(194.64万人)、广西(170.03万人)、贵州(164.58万人)和浙江(100.30万人)。其中,广东是少数民族人口增量最多的省。(24)从相对数量来看,2010—2020年10年间,少数民族人口占比增多的省(市、区)为广东(1.79%)、浙江(1.20%)、北京(0.70%)、天津(0.64%)、福建(0.54%)、上海(0.41%)等。(25)从中国全国来看,2000—2020年间,东部地区和西部地区少数民族人口数量大幅增加。其中西部地区少数民族人口数量增加最多,为1281.30万人;东部地区少数民族人口增加量(799.90万人)虽少于西部地区,但其少数民族人口增加率为96.21%,而西部仅为17.04%,且东部地区2010—2020年少数民族人口的增幅(48.07%)高于2000—2010年间的少数民族人口增幅(32.51%)。这说明东部地区少数民族人口数量将进一步增加,且有加速趋势,少数民族人口向胡焕庸线东南侧大城市倾斜集中的格局进一步强化。(二)胡焕庸线西北侧城镇化进程加速,少数民族人口向省会城市集聚效应日益显著第七次人口普查数据显示,胡焕庸线西北侧仍然是少数民族人口主要聚集区。与2000年相比,西部地区少数民族人口虽增加了1281.3万人,2020年达到8800.31万人,占中国全国少数民族人口的比例为70.2%。但从历时性视角来看,2000—2020年,西部地区(17.04%)少数民族人口的增长速率显著缓于东部地区(96.21%),占中国全国少数民族人口的比例从71.46%降至70.2%。(26)从胡焕庸线西北侧少数民族人口内部分布结构来看,民族人口从农村、牧区转移到城市,一方面加速了西部地区城镇化进程,另一方面急速提升了弱势群体在农村的比例。历史上来看,胡焕庸线西北侧的人口分布具有典型的低密度、高聚集的“绿洲型”特点,这一特点在改革开放以来延续并进一步强化,突出表现为民族八省区人口逐步向省会城市集中。省会城市拥有的良好医疗、教育、基础设施资源,容易吸引流动人口在这里发展,由此省会城市也普遍贡献了远超过人口占比的经济份额,省会城市的中心度和首位度大大提升,使得区域内部逐渐形成梯度化的城镇布局,城市间的发展差距逐渐扩大。从民族八省区的发展来看,相较于全省的经济发展和人口增速来说,民族八省区的省会城市呈现更为强劲的势头。首先从经济首位度来看,2010—2021年,银川、西宁的GDP对所在省份的贡献率约为50%,拉萨的GDP占西藏全区比重的35%以上,昆明、乌鲁木齐、贵阳、南宁的GDP对所在省(区)的贡献率也均超过五分之一。二是从省域的资金投入情况来看,第四次经济普查数据显示,除去呼和浩特、南宁外,民族八省区全省资金投入占比最多的都是其省会城市,银川、西宁、拉萨等省会城市资金投入占比分别为62.7%、67.7%、57.9%,占据了各省(区)一半以上的资金配置,使得中心城市占据了区域发展的绝对主导地位,内部的发展差异进一步扩大。省会城市的快速发展,还体现在人口方面。2010—2020年,民族八省区省会城市人口占本省(区)总人口的比重稳步提升,其中增速最快的是银川,由2010年的25.09%增长到2020年的39.7%,增长了14.6个百分点;西宁、拉萨、昆明、呼和浩特增速持平,人口占比增加了7个左右的百分点;乌鲁木齐、贵阳人口占比增加了4.8个百分点;南宁增速相对较慢,人口占比增加了仅2.1个百分点。总的来看,西部地区普遍处于集中式发展阶段,省会城市的相对地位比较突出。表1 2000—2020年各省(市、区)少数民族人口数、增长量及增长率（27）![]( "width=657,height=721,dpi=110")
表2 民族八省区省会城市经济首位度（28）![]( "width=680,height=129,dpi=110")
国家“十四五”时期,伴随着西部地区城镇化加速,省会城市聚集效应的趋势将更加明显,人口会进一步向省会城市流动。同时,少数民族地区在“一带一路”倡议背景下,正在从改革的后方转型为国家开发开放的前沿,发展的集聚效应将进一步增强。三、重塑与互嵌:民族人口分布新格局下民族事务治理的现代化少数民族人口的大流动、大迁徙重塑了中国少数民族的空间布局,不仅模糊了传统的民族地区与非民族地区界限,更深刻影响了各民族交往交流交融的内容与特征,为促进各民族互嵌式发展提供了重要契机。随着少数民族人口向胡焕庸线东南侧迁移,原有的人口结构与民族关系格局正在并持续发生变迁,胡焕庸线东南侧大城市群正在成为民族工作的新主场,如何在城市社区促进各民族互嵌发展成为流入地社会治理的重点工作。而在传统民族地区,城镇化的快速推进使得胡焕庸线西北侧地区不仅面临着城镇化过程带来新市民的融入挑战,同时大量留守老人、留守妇女、留守儿童(简称“三留守”)和留守残疾人等群体的弱势性更加突出,需要国家在公共服务等方面予以关注。(一)促进胡焕庸线东南侧城市社区各民族互嵌发展更为突显少数民族人口跨区域大量涌入东南大城市,使得流入地出现语言、文化、生计方式的多样性,流入少数民族人口的收入、职业发展、教育、住房、社区服务等需求都需要进一步满足。(29)东南大城市以往的生活方式、文化水平等与流入少数民族差异较大,缺乏相应的历史经验,这意味着传统以散杂居民族工作为主体的东南大城市民族工作面临着工作对象和范围扩大、内容扩展、方式转变等新情况和新问题(30),倒逼东南大城市面对新的形势重新思考相应的工作方式(31)。少数民族流动人口嵌入到东南大城市的城市文化和当地文化是一个长期且循序渐进的历史过程。在这一过程中,流动人口通过文化信仰、亲友关系和人际交往等进行联结,从而形成一些具有明显民族或流出地的标签,其语言文化和经济活动与周边社区有一定程度的区隔。例如广州三元里一带出现了维吾尔族流动人口聚集的“新疆街”,北京回族人口主要聚集在牛街附近。甚至部分大城市中出现民族聚居区孤岛化的趋势,不利于融入城市社会。其次,移民群体具有一定的流动性和不稳定性,在城市的局部集聚也影响到少数民族移民个体的生存与发展,特别对基层治理和社区服务带来直接的挑战和工作压力。随着大数据、人工智能等新技术的日益发展及社会转型加速,沿海城市多样的就业机会与多元的就业方式,进一步增加了迁入的少数民族人口社会适应的难度。此外,民族工作是一项和社情民意广泛联系的基础性、长期性工作,很难在短期内形成成熟有效的工作模式和经验。传统上,东南地区城市并非少数民族聚集区,但近十年来少数民族人口迅速增加,再加上大量外国人在东南大城市的聚集,为东南大城市带来极大的多民族事务基层治理挑战。“少数民族群众对城市生活和管理方式不适应,城市居民对少数民族群众某些生活和行为方式不适应,以及我们的工作方式和管理机制不适应”的“三个不适应”(32)现象受到当地政府和研究界普遍关注。面对“突如其来”“前所未见”的城市民族工作局面,以往采用的行政命令为主的民族工作手段已经难以奏效。城市民族工作法制化、体系化的相对滞后和相应管理部门对民族工作的不了解,特别是社区层面在民族工作上经验和能力的制约,在很大程度上可能会影响城市民族工作的有效性。(33)其次,民族工作部门自身能力的不足也比较突出,在少数民族人口服务管理工作中,民族工作部门单一化、高位化、部门化的倾向与基层民族工作部门的治理能力不足同时暴露出来。(34)面对新的变革,如何真正以铸牢中华民族共同体意识为主线创新城市民族工作,以深化“三交”破解“三个不适应”,是东南地区许多大城市治理迫切需要解决的问题。(二)胡焕庸线西北侧传统民族地区民族工作的“两头”难兼顾问题胡焕庸线西北侧虽然具有民族工作的良好基础,在急速推进的城镇化建设和易地搬迁政策等影响下,人口大量流出,少数民族人口大量向省会城市或县城集中,农村人口减少趋势明显(35),新市民融入与农村弱势群体保护成为传统民族地区民族工作需要重点关注的“两头”。一方面,少数民族在逐渐融入城市生活中表现出一定的差异性,文化、信仰、生活方式等与城市差别较大。另一方面,人口流动所产生的农村“空壳化”导致农村市场的萎缩和基本公共服务的碎片化,使留守老人、留守妇女、留守儿童和留守残疾人等群体的弱势性更加突出(36),给当地的社会经济发展和公共服务带来了极大的压力。根据历年人口普查数据计算,2000—2020年民族八省区城市化率提升近30%,尤其是2010—2020年民族八省区城镇化增长率达37.62%,高于中国全国26.04%的增长率,这意味着民族地区城镇化进程进一步加速。(37)特别值得注意的是,国家“十三五”期间,西部地区12省(市、区)通过易地搬迁等形式搬迁建档立卡人口约664万人,占全国建档立卡搬迁人口总规模的67.7%,计划同步搬迁约423万人。(38)大量少数民族群众从高山上搬下来、从农村中走出来、从小城镇聚集到大中小的城市里。易地搬迁社区等建设也远非单纯的居住空间问题,更是牵扯到深层次社会空间的重建。因文化的差异、受教育程度低等因素,即便空间上发生了融入,但融入也多被限定在特定的经济和社会空间内,也因附着于少数民族人口身上的其他因素而更易滑落到流入地社会地位和就业市场的边缘。在城镇化的过程中完成新的社会组织、新的邻里和新的社会关系建设,真正建设生活共同体,是一个真正“一点一滴,经常创新的;一步一步,不求近效的;避名求实,善与人同的;助人自助,而不越俎代庖的”(39)的工作过程。此外,人口流出改变了以往民族地区的家庭结构,形成空巢家庭、候鸟家庭、隔代家庭等多元的家庭结构。(40)被各种因素限制未能参与流动的人群,则往往以“三留守”人群和残疾人为主体。近千万儿童受人口迁移影响,其中农村留守儿童人数达658万人,他们居住在拆分型的家庭结构中,少数民族地区留守儿童问题日益突出。(41)同时,大量人口的流出增强了传统民族地区人口密度低、居住分散的特征,与此相伴所带来的挑战是,滞留在小城镇、农村弱势群体的服务问题将进一步突出,服务的距离、可及性和服务资源配置等问题大大突显,使得传统民族地区的社会治理与社区服务面临新的挑战。民族、性别、性取向、阶层、残疾和许多其他重要群体身份,虽然深刻地影响个人和群体如何看待世界,也规定了个体所处社会结构的社会角色。但中国自古是一个统一的多民族国家,面对中国民族人口分布新格局,我们既要看到以往民族工作对民族地区与民族身份重视的积极作用,但更要注意到在结构性转变中走出文化迷雾,要立足民族人口分布新格局来探索民族工作发展新路径。对民族身份因素的刻意强调不仅制约着对民族工作内涵的理解,限制新时代民族工作创新发展,而且也不符合在铸牢中华民族共同体意识的框架下对民族问题与时俱进地理解。(42)面对人口大流动造成城市族群身份多样性的现实,有学者希望借鉴西方国家普遍采用的多元文化主义政策应对移民问题和中国国内民族事务治理问题,在文化保持、多元文化教育、社会平等和政治参与等多方面促进移民融入主流社会,以期保持社会稳定。然而,多元文化政策虽然旨在创造一个更加包容和公正的社会,但实际却使得多元的社会变得更加碎片。例如英国在推行多元文化主义的时候,并没有像法国、德国那样实行同质化和排他的多元文化主义政策,尝试推行保护不同种族文化、宗教、社会习俗的多元文化主义政策,但实际上却没有增强英国社会的凝聚力,相反形成了不同亚文化的小群体,强化了外来文化与主流文化的隔绝。(43)可见,多元文化主义并不一定促进融合、增强族群平等,相反会助长冷漠和平行生活,导致社会凝聚力衰退,侵蚀社会生活的基础。更需要注意的是,西方多元文化主义是西方国家在少数族群反抗和大批移民流入背景下,试图以多元文化主义调和不同群体之间的冲突,解决日益尖锐社会矛盾而兴起的。这种人口构成和文化格局的关系包含了“多元”与“一元”的选择问题。而中国的多民族呈现出“多元一体”发展的历史格局,并未出现“多元”与“一元”的对立。究其原因在于中华民族是一个历经了从“自在”到“自觉”的民族实体,“它的主流是由许许多多分散存在的民族单位,经过接触、混杂、联结和融合,同时也有分裂和消亡,形成了你来我去、我来你去,我中有你、你中有我,而又各具个性的多元统一体”(44)。“一体”对应的是所有成员共享、公认的身份,多元身份是一体身份的有机组成部分,而一体身份是多元身份的合法性来源和最终归属。一味突出少数民族的“民族身份”,不假思索地移植西方国家普遍采用的多元文化主义政策,不仅会陷入在国外已经充分证明的文化多元主义(Multi-culturalism)陷阱,也会在知识生产中丧失构建中国自主民族工作知识体系的“主体性”。习近平总书记指出,“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标。”新时代民族工作的方向就是要以民生福祉为关切,切实增强人民的获得感、幸福感、安全感。大流动不仅为各族群众持续深入的共居、共学、共事、共乐创造了前所未有的社会条件,也为促进各民族互嵌式发展提供了重要契机。费孝通早就指出,“中国的民族研究限于少数民族,势必不容易看到这些少数民族在中华民族整体中的地位以及它们和汉族的关系。”(45)中国的民族团结进步创建始终围绕“各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展”的主题,只有不断缩小区域差距、城乡差距,各民族不断发展进步,才能增强团结的根基,促进各民族共同迈向现代化。因此,相比传统民族工作基于民族身份的文化关切,发展需求更应成为审视民族人口的核心关切,这表明我们要走出民族身份的刻板印象,尊重各族人民的需求和意愿,以需求为本创新当前的民族工作。一是少数民族流动人口数量在胡焕庸线东南侧大城市虽然不断攀升,但在当地总人口中占比不高,文化教育水平的低下严重限制了他们在城市的生存、发展与社会融入(46),他们大多居住在城市边缘地带,收入和职业地位较低,防范意识相对较强,难以融入城市生活,经常表现出孤独、疏离等心理特征(47)。因此,新时代城市民族工作就是要通过各种途径和措施让流入地更好地接纳少数民族流动人口,促进各民族人口互嵌发展。通过构建社会认同,优化社会距离,使各族人民通过就业、学习等社会生活过程,形成与城市其他居民共同的社会身份,促进他们在城市中深度融合。二是在胡焕庸线西北侧传统民族地区,随着人口流出,许多地区农村牧区撤点并校政策的实施和商业性服务机构的集中,使得公共服务(教育、医疗等)资源进一步向城镇集中。为满足子女教育等需求,越来越多的少数民族家庭因陪读进入城市,以获取更为优质的公共服务。比如,“一家三地”已经成为身居大凉山彝族群众家庭普遍的形态,中青年男性劳动力流动到广州、深圳等地务工,妇女陪孩子在城镇就学,老人留守家中照顾田地和牲畜。(48)对于凉山彝族群体而言,东南大城市需要为他们提供高质量的就业环境,解决他们在外遭受的语言障碍、歧视等不利于社会融合的问题;而对于这些外出流动务工的中青年而言,家乡集镇是否为其子女提供优质的教育资源,所在社区是否为其年迈的父母提供贴心的照料,对其是否在外安心务工至关重要。同时,人口流动和民族地区人口分布的稀疏化加剧,使得西部农村弱势群体的照顾问题应当在今后一个时期重点关注。比如,天祝藏族自治县立足人口密度低,居住高度分散的特点,建立了“流动惠民服务大厅”,将民族工作深入到老百姓的炕头、心头,提升群众的幸福感、获得感,切实解决了偏远地区联系服务群众“最后一公里”问题。党的十八大以来,民族地区社会治理以铸牢中华民族共同体意识为主线开启了新征程。传统的民族工作往往在民族地区与非民族地区划分的基础上,将民族地区作为民族工作的重要场域。新时代,大规模的城镇化进程带动少数民族人口的大流动、大迁徙,深刻重塑了中国少数民族人口新的生活空间布局,为各民族互嵌式发展提供了重要契机,使传统民族工作的空间、人群和任务都发生了深刻变化,传统民族地区与非民族地区的界限在指导和应对新时代民族事务治理现代化工作上面临尖锐挑战。新形势要求我们抓住少数民族流动与新型城镇化为各民族交往交流交融带来的全新互嵌空间,在国家治理体系现代化中谋篇布局民族工作的现代化。(一)以铸牢中华民族共同体意识为核心的民族事务治理现代化2021年召开的中央民族工作会议强调,要“形成党委统一领导、政府依法管理、统战部门牵头协调、民族工作部门尽责、各部门通力合作、全社会共同参与的新时代党的民族工作格局”。这要求我们走出传统民族地区治理方式的路径依赖,针对少数民族人口分布新特点,激发各社会主体主动参与民族工作的积极性,从“社会性”出发,推动民族工作社会化。要将不断加强党的领导与不断纳入更加多元的参与主体作为民族事务治理中内在统一、交叉相行的有效举措(49),通过政府对社会力量的整合增加公共服务供给,培育基层社区自治与自我服务的能力,以技能培训、法律援助、语言文化适应等丰富对少数民族流动群体基本权利的保障,为有需要的个人和家庭提供兜底性民生保障、心理支持、能力提升、社会融入等精细化的服务(50)。同时,也要依据“胡焕庸线”东南侧、西北侧民族人口分布格局及其引发的一系列社会经济因素调整,以民族事务治理现代化为目标,以铸牢中华民族共同体意识为主线,立足各族群众持续深入地共居、共学、共事、共乐这一前所未有的社会条件,突破地理边界、治理对象、治理事务与治理主体的限制,推动民族事务治理体系现代化。一是地理边界的突破。因应城市化和社会流动背景,突破以往民族地区民族工作与散杂居民族工作分散在民族地区和非民族地区的局限,构建面向全体人民的民族工作体系。二是治理对象的突破。铸牢中华民族共同体意识,不仅仅针对少数民族,这就意味着未来的民族工作,既要面向少数民族做工作,也要做汉族的工作,同时探索将民族工作延展到在中国境内工作生活的外国族群。三是治理事务上的突破。民族工作涉及方方面面,方方面面都要做民族工作,要使民族事务治理渗入乡村、企业、社区、街道等各个层面。四是治理主体上的突破。一方面要打破各级政府部门之间的局限,通力合作、共建共享,建立良好的沟通交流机制,避免权责分工不清;另一方面要广泛吸纳“体制”内外的力量(包括民委之外的其他党政部门、各类社会组织、企业、宗教界人士等)参与民族事务。(51)(二)创新发展民族社会工作,构建民族工作现代化的微观路径越来越多的少数民族流入城市成为市民,其生活方式、行为模式和价值观念将发生改变,城市少数民族的权利表达、权益保障和构建各民族相互嵌入式的社会结构与社区环境等成为城市民族工作的新议题,这对基层政府的治理能力提出了新考验,同时也是新时代铸牢中华民族共同体意识的重要任务,要求建立更小单元、更具韧性、更贴近需求的民族工作体系。应对当前民族交往的民间化、社会化等特征,民族事务工作重心应进一步下沉,成为公共事务的重要组成部分,同时,民族问题中“社会性”与“民族性”的叠加,民族问题也更多地成为涉及民族因素的社会问题,因此,民族工作也是社会工作。(52)在大流动的背景下,各民族人口空间分布内聚性减弱,分散化程度提高,“大杂居小聚居”不足以概括民族分布特征,大流动、大融居的民族人口空间分布格局不断深化。少数民族迁入的地区与嵌入方式不同于传统民族地区的流动,由此延伸出的问题也有着本质的区别。如当前城市民族工作中的“三个不适应”。“三个不适应”问题实际上是倒逼传统的政府和单一部门的工作方法实现现代化、专业化转型。这恰恰为社会工作聚焦弱势开展服务提供了重要契机。因此,要立足多民族互嵌格局,依托乡镇(街道)社工站平台,探索推广党建引领“五社联动”基层治理模式,推进民族工作专业化与现代化转型。民族社会工作也需要跳出“个案小组社区”的所谓三大方法窠臼,真正从国家战略和全局思维统筹落实铸牢中华民族共同体意识主线,发挥社会工作在民族事务治理现代化中的专业支撑功能,在社区层面推动服务资源整合,在社会宣传和倡导上发挥润物细无声的特长,发挥社会工作在民族事务治理现代化中的专业功能,夯实新时代民族事务治理现代化的微观路径和基层基础。同时,要加强基层智慧治理能力建设,将乡镇(街道)、村(社区)纳入信息化建设规划,实现治理资源的共享,拓宽运用场景。少数民族社区,在胡焕庸线以东南大城市表现为大流动、大融居,社区邻里问题更加突出;在胡焕庸线以西北面临民族事务治理新议题、人才流失问题,因此,更加需要拓宽“共建共治共享”边界,积极利用现代化科技引导,实现资源共享,如互联网、云计算等的发展,利用手机等不同平台传播文化,促进少数民族对城市生活的适应,推动少数民族人口与当地居民的平衡发展。积极推进城乡智慧社区网络建设,同步推进和加大东西部跨区域交流,注重少数民族人口流出地和流入地政府之间的密切合作与协调,利用互联网“云”治理,解决民族社区突发问题和“肠梗阻”难题,实现民族事务的有效治理。(三)走出民族文化迷雾,构建中国自主民族工作知识体系长期以来,民族地区和非民族地区的发展不平衡,促使发达地区对口支援、国家政策扶持资源成为促进少数民族和民族地区发展的重要方式。在民族工作中将民族这个整体概念中的局部过分突出,甚至从整体中割裂出来的思维引发了一系列问题。(53)事实上,民族问题不仅仅表现在少数民族自身发展内部的问题,还包括民族与民族之间关系的问题。少数民族的特殊性决定了对少数民族人群的社会治理要充分考虑其独特的风俗习惯与价值体系等地方性文化,而社会性文化就是统一普及的共同语言、共同教育、政治和法律机构,这是所有现代化国家的基本特征。所以在推动民族工作时,要辩证看待社会性文化与地方性文化的关系,在尊重地方性文化的基础上,培养服务对象融入社会性文化的技能,最终使服务对象具有自由地并在知情情况下进行选择的能力,实现真正的自由。民族事务治理的现代化需要充分借鉴人类其他文明和国家处理民族事务的宝贵经验,但需要注意其背后的“殖民主义思维陷阱”。迪佩什·查卡拉巴提(Dipesh Chakrabarty)提到关于“凝视”(Gaze)的名言讲述的问题是:所有非欧美社会都成了欧美凝视的对象。“凝视”概念及其背后的理论体系都来自欧洲社会科学,而后者则是欧洲创造的东西。一些学者提出的“反凝视”思考立场,虽然看似具有反思性,但也有掉入自相矛盾的理论风险。如不经反思的引用和移植多元文化主义思潮,与其说是多元文化思潮的全球扩散,毋宁说是一种文化的再殖民,而这恰恰是多元文化的首要批判对象。(54)西方国家的文化敏感理论与政策是在少数族群反抗与国外移民大规模涌入的情况下发生的,中国各民族之间的文化交流源远流长,各民族之间的交流与融合从来就没有停止过,所以中国历史上形成的中华民族多元一体格局与西方社会多元文化思潮有着本质区别,需要在知识生产的“主体性”这一根本上有着明确的文化自觉和理论自觉,才能真正地为探索构建中国自主的民族工作知识体系指明正确方向。
